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Bürgerbeeinflussung durch Berichterstattung staatlicher Stellen

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Kühn, M. (2018). Bürgerbeeinflussung durch Berichterstattung staatlicher Stellen. Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des staatlichen Informationshandelns. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55372-3
Kühn, Marcel. Bürgerbeeinflussung durch Berichterstattung staatlicher Stellen: Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des staatlichen Informationshandelns. Duncker & Humblot, 2018. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55372-3
Kühn, M (2018): Bürgerbeeinflussung durch Berichterstattung staatlicher Stellen: Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des staatlichen Informationshandelns, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55372-3

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Bürgerbeeinflussung durch Berichterstattung staatlicher Stellen

Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des staatlichen Informationshandelns

Kühn, Marcel

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1369

(2018)

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About The Author

Marcel Kühn studierte Rechtswissenschaft an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität in Bonn und war dort als studentische Hilfskraft am Lehrstuhl von Prof. Dr. Wolfgang Löwer tätig. Danach promovierte er dort bei Prof. Dr. Dr. Wolfgang Durner LL.M und arbeitete als wissenschaftliche Hilfskraft beim Bonner Examenskurs. Die Promotion wurde durch ein Graduiertenstipendium der Konrad-Adenauer-Stiftung gefördert. Seit 2017 absolviert er sein Referendariat beim LG Bonn und arbeitet als wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der Klausurenklinik des Bonner Examenskurses.

Abstract

Verfassungsschutzbericht, Umweltbericht, Jahreswirtschaftsbericht - Berichte sind ein vielgenutztes Mittel staatlicher Informationsvermittlung gegenüber der Öffentlichkeit. Die Untersuchung arbeitet dieses praktische Phänomen staatlicher Informationstätigkeit rechtlich auf. Aufbauend auf einer Analyse der Berichtspraxis beantwortet die Studie die Frage, ob Berichterstattung eine eigene Handlungsform innerhalb des staatlichen Informationshandelns darstellt und hinterfragt dabei kritisch die gängige Abgrenzung staatlicher Informationsmaßnahmen in Öffentlichkeitsarbeit, Aufklärung, Empfehlung und Warnung sowie deren rechtliche Relevanz. Anhand von Beispielen aus der Berichterstattungspraxis werden die Rechtsprobleme staatlicher Berichterstattung wie etwa die Verbindlichkeit von Berichtsbeschlüssen, die Vereinbarkeit von Berichten mit staatlichen Neutralitätspflichten im Wahlkampf oder mit den Grundrechten dargestellt und allgemeine Maßstäbe zur Lösung dieser Rechtsprobleme entwickelt.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 19
Einleitung 25
Kapitel 1: Untersuchungsgegenstand 29
I. Definition eines Berichts 29
1. Bericht im Verständnis der Alltagssprache 29
2. Der Bericht aus Sicht der Rechtswissenschaft 30
a) Der historisch-juristische Berichtsbegriff des Reichsgerichts 30
b) Impressionen aus der Betriebswissenschaft 32
c) Modifikationen der vorgestellten Berichtsverständnisse 33
aa) Der zeitliche Faktor 33
bb) Der wertungsoffene Tatsachenbegriff? 34
cc) Der Faktor der Regelmäßigkeit? 35
d) Der Bericht im Sinne des § 75 GO BT 37
3. Ergebnis der Berichtsdefinition 37
II. Staatliche Stellen 38
III. Bürgerbeeinflussung 39
Kapitel 2: Die Untersuchung des Berichtswesens in der Praxis 41
I. Kategorien der Berichterstattung 42
1. Die Berichtsgrundlage 42
2. Der Berichtsgegenstand 43
a) Gesamt-, Ressort- und Maßnahmenberichte 43
b) Arten des Berichtsgegenstands 44
aa) Der Tätigkeitsbericht 44
bb) Der Wissensbericht 45
cc) Der Erfahrungsbericht 45
3. Der Berichterstatter 46
4. Die Adressierung des Berichts 48
5. Die Periodizität 49
6. Die Funktionen von Berichterstattung 50
a) Informationsfunktion 51
b) Folgefunktionen 51
aa) Handlungsvorbereitung und Bewusstseinsbeeinflussung 51
(1) Handlungsvorbereitung für staatliche Stellen 52
(2) Beeinflussende Wirkung beim Bürger 52
(a) Aufklärungsfunktion 53
(b) Warnfunktion 54
(c) Prangerfunktion 55
bb) Kontroll- und Rechtfertigungsfunktion 55
(1) Kontrolle und Rechtfertigung gegenüber staatlichen Stellen 56
(2) Mittel der Selbstdarstellung gegenüber der Öffentlichkeit 56
cc) Evaluationsfunktion 57
dd) Planungsfunktion 58
II. Vertiefte Untersuchung ausgewählter Berichte 59
1. Der Verfassungsschutzbericht 60
a) Kategorisierung 60
b) Der Verfassungsschutzbericht 2013 63
aa) Aufbau 63
bb) Text 64
cc) Gestaltung 66
dd) Verbreitung 67
c) Die Rechtsprobleme der Verfassungsschutzberichterstattung 68
aa) Die Problematik des Eingriffs durch Berichterstattung 68
bb) Die Problematik der Verdachtsberichterstattung 70
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung des Verfassungsschutzberichts 71
2. Der Umweltzustandsbericht 71
a) Kategorisierung 71
b) Der Umweltzustandsbericht 2010 73
aa) Aufbau 73
bb) Text 73
cc) Gestaltung 75
dd) Verbreitung 76
c) Rechtsprobleme der Umweltzustandsberichterstattung 77
aa) Normative Vorgaben für die Umweltzustandsberichterstattung 77
bb) § 11 UIG als Ermächtigungsgrundlage für einen Grundrechtseingriff 80
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der Umweltzustandsberichterstattung 82
3. Der Bericht des BfDI zum Datenschutz 82
a) Kategorisierung 82
b) Der Tätigkeitsbericht zum Datenschutz für die Jahre 2011 und 2012 85
aa) Aufbau 85
bb) Text 85
cc) Gestaltung 87
dd) Verbreitung 88
c) Rechtsprobleme der Berichterstattung zum Datenschutz 88
aa) Warnungs- und Prangerberechtigung für den BfDI? 88
(1) Lösung nach dem geltenden BDSG 89
(2) Perspektive DSGVO 93
bb) Berichterstattung unter Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht 94
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung des Berichts des BfDI zum Datenschutz 96
4. Der Jahreswirtschaftsbericht 96
a) Kategorisierung 96
b) Der Jahreswirtschaftsbericht 2014 97
aa) Aufbau 97
bb) Text 97
cc) Gestaltung 99
dd) Verbreitung 100
c) Rechtsprobleme der Jahreswirtschaftsberichterstattung 100
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der Jahreswirtschaftsberichterstattung 101
5. Der Jahresbericht des Bundesamts für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe 101
a) Kategorisierung 101
b) Der Jahresbericht 2013 102
aa) Aufbau 102
bb) Text 102
cc) Gestaltung 104
dd) Verbreitung 105
c) Rechtsprobleme der Jahresberichterstattung des BBK 105
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der Jahresberichterstattung des BBK 106
6. Der Erfahrungsbericht über die Anwendung des Gesetzes über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren 106
a) Kategorisierung 106
b) Der Erfahrungsbericht ÜGRG vom 17.10.2014 107
aa) Aufbau 107
bb) Text und Darstellung der Evaluierung 108
cc) Gestaltung 109
dd) Verbreitung 110
c) (Rechts-)Probleme des Erfahrungsberichts ÜGRG 110
aa) Zulässigkeit der Erweiterung des Berichtsgegenstands 110
bb) Selbstverpflichtung der Bundesregierung durch Abgabe einer Zusage 111
(1) Einhaltung der Zusicherung im konkreten Fall 111
(2) Rechtliche Verbindlichkeit einer verfassungsrechtlichen Zusage 112
cc) Insignifikantes statistisches Material 112
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung des Erfahrungsberichts zum ÜGRG 113
7. Der Bericht über die Ergebnisse der Evaluation des VIG 113
a) Kategorisierung 113
b) Der Erfahrungsbericht VIG 114
aa) Aufbau 114
bb) Text und Darstellung 115
cc) Gestaltung 116
dd) Verbreitung 116
c) Rechtsprobleme des Erfahrungsberichts VIG 117
aa) Die Rechtsverbindlichkeit eines Bundesratsbeschlusses 117
bb) Eingriff in die Rechte der DUH e.V. 117
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der Berichterstattung über die Ergebnisse der VIG-Evaluation 118
8. Exkurs Europäische Berichterstattung: Der Bericht zur Umsetzung der UI-RL 119
a) Kategorisierung 119
b) Der Erfahrungsbericht UI-RL 120
aa) Text und Darstellung 120
bb) Gestaltung und Verbreitung 122
c) Übertragbarkeit des Leitfaden-Modells auf deutsche Erfahrungsberichte? 122
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der europäischen Erfahrungsberichterstattung 123
III. Folgerungen aus der Untersuchung der Berichtspraxis 124
Kapitel 3: Berichte staatlicher Stellen im System staatlichen Informationshandelns 125
I. Staatliches Informationshandeln als Verwaltungshandeln 125
1. Die Formenlehre im Verwaltungsrecht 125
a) Nutzen und Grenzen einer Formenlehre 125
b) Verwaltungshandeln, Handlungsformen, Rechtsformen 128
2. Schlichtes Verwaltungshandeln und Informelles Verwaltungshandeln 129
a) Das schlichte Verwaltungshandeln 130
b) Das informelle Verwaltungshandeln 132
aa) Die Merkmale des informellen Verwaltungshandelns 133
(1) Rechtliche Unverbindlichkeit 133
(2) Das Fehlen einer ausdrücklichen Normierung 133
(3) Alternativitätsverhältnis zur tradierten Rechtsform 136
(4) Das Kooperationsverhältnis 137
(5) Zwischenergebnis 139
bb) Das Verhältnis des informellen Verwaltungshandelns zum schlichten Verwaltungshandeln 139
3. Einordnung des staatlichen Informationshandelns 142
a) Staatliches Informationshandeln als Publikumsinformation 142
b) Staatliches Informationshandeln als schlichtes Verwaltungshandeln 144
c) Staatliches Informationshandeln als informelles Verwaltungshandeln 145
aa) Die fehlende rechtliche Normierung 146
bb) Die Alternativität zu den regelnden Handlungsformen 146
cc) Das Kooperationsverhältnis 147
dd) Weitere Argumente gegen eine Zuordnung zum informellen Verwaltungshandeln 152
4. Zwischenergebnis zum staatlichen Informationshandeln als Verwaltungshandeln 155
II. Berichterstattung als Element staatlichen Informationshandelns 155
1. Die Typen staatlichen Informationshandelns nach der herrschenden Lehre 155
a) Informationen über Staatstätigkeit – Öffentlichkeitsarbeit im engeren Sinn 156
b) Informationen zur Erfüllung von Staatsaufgaben – Aufklärung, Empfehlung, Warnung 158
aa) Aufklärung 159
bb) Empfehlung 160
cc) Warnung 161
2. Berichterstattung als Typus staatlichen Informationshandelns? 162
a) Berichterstattung als eigene Kategorie staatlichen Informationshandelns? 163
aa) Berichterstattung als reines Mittel der Informationsvermittlung 163
(1) Berichte als multifunktionales Mittel in der staatlichen Informationspraxis 165
(2) Steuerungswirkung reiner Tatsachenmitteilung 168
bb) Die normative Anlegung des Typs Bericht durch den Gesetzgeber? 170
cc) Zwischenergebnis 174
b) Berichterstattung als Unterfall eines anderen Typus staatlichen Informationshandelns 174
c) Berichterstattung als Typensammlung? 175
d) Zwischenergebnis zur Einordnung der Berichterstattung 176
3. Rückschlüsse aus der Berichterstattungspraxis für die Typisierung staatlichen Informationshandelns? 176
a) Besonderheit staatlicher Berichterstattung als Gegenargument 176
b) Kritik an der Struktur der Informationen zur Erfüllung von Staatsaufgaben 177
aa) Warnung und Empfehlung 177
bb) Warnung/Empfehlung und Aufklärung 181
c) Kritik an der Differenzierung Informationen über Staatstätigkeit/Informationen zur Erfüllung von Staatsaufgaben 184
aa) Die Abgrenzung anhand des Informationsgegenstands 184
bb) Die Trennung von Bewusstseins- und Verhaltensbeeinflussung 186
cc) Differenzierung anhand der informierenden staatlichen Stelle 188
dd) Zwischenergebnis 188
d) Folgen für die Differenzierung von staatlichen Informationshandlungen 189
aa) Die rechtliche Relevanz der Unterscheidungen nach diesem Modell 189
bb) Das Argument normativer Anlegung eines differenzierten Modells 191
cc) Begrenzung des Modells auf eine reine Typisierung ohne rechtsdogmatische Aussagekraft 193
III. Zwischenergebnis zur Berichterstattung staatlicher Stellen im System staatlichen Informationshandelns 195
Kapitel 4: Die Rechtsprobleme staatlicher Berichterstattung 196
I. Erster Problemkreis: Die Berichtsgrundlage 196
1. Die Rechtsverbindlichkeit der Berichtsgrundlage 196
a) Die Verbindlichkeit von Berichtsersuchen durch Gesetz 196
aa) Zulässigkeit einfachgesetzlicher Regelungen im verfassungsrechtlichen Inter-Organverhältnis von Bundestag und Bundesregierung 197
bb) Verfassungsrechtliche Informationsansprüche als Grundlage gesetzlicher Berichtspflichten 200
cc) Zwischenergebnis 201
b) Die Verbindlichkeit von Berichtsersuchen durch Beschluss 201
aa) Beschlüsse des Bundestages 201
(1) Rechtsnatur, Zulässigkeit und Verbindlichkeit von allgemeinen Parlamentsbeschlüssen 202
(2) Bundestagsbeschlüsse als Ausprägung eines verfassungsrechtlichen Informationsanspruchs 205
(a) Verfassungsrechtliche Informationsansprüche des Bundestags gegen die Bundesregierung 205
(aa) Das Zitierrecht des Bundestages 206
(bb) Das Frage- und Interpellationsrecht des Bundestages 207
(b) Berichtsbeschlüsse als Ausprägung eines verfassungsrechtlichen Informationsanspruchs 211
(aa) Berichtsbeschlüsse als Ausprägung des Zitierrechts? 212
(bb) Berichtsbeschlüsse als Ausprägung des Frage- undInterpellationsrechts? 214
(α) Kein abgeschlossener Katalog von Interpellationsrechten 214
(β) Strukturelle Unterschiede zwischen Berichtsbeschlüssen und Interpellation? 215
(γ) Zwischenergebnis 220
(3) Problem der Diskontinuität für Berichtsbeschlüsse 220
(4) Zwischenergebnis 226
bb) Beschlüsse des Bundesrates 227
(1) Informationsansprüche des Bundesrates gegenüber der Bundesregierung 227
(2) Berichtsbeschlüsse des Bundesrates als Ausprägung von Art. 53 GG 229
c) Zwischenergebnis 230
2. Normative Vorgaben für die Berichterstattung aus der Berichtsgrundlage 231
a) Beispiele für normative Vorgaben der Berichtsgrundlage 231
aa) Vorgaben über die Periodizität 231
bb) Vorgaben über die Berichtsform, -veröffentlichung und -ausgestaltung 232
cc) Vorgaben über den Berichtsinhalt 232
b) Grenzen der Verbindlichkeit von normativen Vorgaben aufgrund der Art der Berichtsgrundlage 233
aa) Verbindliche Vorgaben über den Inhalt in Beschlüssen 234
bb) Verbindliche Vorgaben über die Periodizität in Beschlüssen 234
cc) Differenzierung bei Vorgaben über Ausgestaltung, Verbreitung und Form in Beschlüssen 235
c) Ausgestaltung normativer Vorgaben durch den Berichterstatter 236
d) Normative Vorgaben als inhaltliche Grenze der Berichterstattung 238
aa) Grenzen der Ergänzung des Berichtsgegenstands 238
bb) Grenzen der Erweiterung des Berichtsgegenstands 239
3. Zusammenfassung zum ersten Problemkreis 240
II. Zweiter Problemkreis: Die Berichtskompetenz 240
1. Das Recht zur Berichterstattung als Teil der staatlichen Kompetenzordnung 241
2. Kompetenz zur Berichterstattung aufgrund von Gesetzen 242
3. Kompetenz zur Berichterstattung aufgrund von Beschlüssen 243
4. Kompetenz zur Berichterstattung aus eigener Initiative 245
a) Der Informationsgegenstand als Ausgangspunkt der herrschenden Lehre 245
aa) Information über Staatstätigkeit 246
bb) Information zur Erfüllung von Staatsaufgaben 246
b) Das Problem der Überschneidung aufgrund der Multifunktionalität von Berichten 246
c) Informationskompetenz ermitteln: Das Beispiel der Staatsleitung als zuständigkeitsbegründende Norm für die Bundesregierung 250
aa) Die Staatsleitung als Grundlage einer Informationskompetenz für die Bundesregierung 250
bb) Die Mängel einer Informationskompetenz der Staatsleitung 251
cc) Folgen für die staatliche Berichterstattung 253
5. Zusammenfassung zum zweiten Problemkreis 253
III. Dritter Problemkreis: Berichterstattung unter dem Gebot der parteipolitischen Neutralität 254
1. Gebote staatlicher Neutralität im Recht 254
2. Das Gebot der parteipolitischen Neutralität 255
a) Anwendungsbereich 257
b) Die vier Grenzen der politischen Neutralität 258
aa) Absolute Grenzen 258
(1) Absolut-formelle Grenze 258
(2) Absolut-inhaltliche Grenze 259
bb) Temporäre Grenze 260
(1) Temporär-quantitative Grenze 261
(2) Temporär-qualitative Grenze 262
c) Ausnahmen 263
aa) Sachliche Information aus akutem Anlass 263
bb) Bereichsausnahme für Information zur Erfüllung von Staatsaufgaben? 264
cc) Zufälliger Zusammenfall von Wahlkampf und Berichterstattung 268
(1) Umgehung durch parlamentarische Behandlung von Berichten? 269
(2) Umgehung durch kollusives Schaffen von Berichtspflichten in der Vorwahlzeit 271
dd) Zugang zu Berichten im Internet 273
3. Zusammenfassung zum dritten Problemkreis 276
IV. Vierter Problemkreis: Der Bürger als Ziel und als Objekt staatlicher Berichterstattung 276
1. Der Bürger als Ziel staatlicher Berichterstattung 277
a) Die negative Informationsfreiheit 277
b) Die Meinungsbildungsfreiheit und der Grundsatz der staatsfreien Willensbildung 278
c) Das Allgemeine Persönlichkeitsrecht 280
d) Zwischenergebnis zur Zulässigkeit der Adressierung von Bürgern 281
2. Der Bürger als Objekt staatlicher Berichterstattung 281
a) Private in der staatlichen Berichterstattung 281
b) Einfach-rechtliche Grenzen 282
aa) Datenschutzrecht 282
(1) Das BDSG als Grenze im Rahmen der Erstellung von Berichten 285
(2) Das BDSG als Grenze im Rahmen der Erstattung von Berichten 287
(3) Perspektive DSGVO 291
(a) Die wesentlichen Aussagen der DSGVO 291
(b) Ein neues BDSG – Lösung der Veröffentlichungsproblematik? 294
bb) Bereichsspezifische Geheimhaltungsvorschriften 295
(1) Allgemeine Geheimhaltungsvorschriften 296
(2) Geheimhaltungsvorschriften in Berichtsgesetzen 297
cc) Zwischenergebnis zu den einfach-rechtlichen Grenzen der Berichterstattung 298
c) Verfassungsrechtliche Grenzen: Die Grundrechte 299
aa) Glykol und Osho – Eine „Kurskorrektur“ in der Grundrechtsdogmatik? 299
(1) Der Gewährleistungsbereich – Deutung eines grundrechtsdogmatischen Begriffs 301
(2) Das funktionale Äquivalent – mittelbar faktische Belastung – moderner Eingriffsbegriff? 302
(3) Eine Korrektur der Kurskorrektur des BVerfG? 304
(a) Inkonsistenz der Rechtsprechung 304
(b) Verkürzung des Grundrechtsschutzes 307
(c) Dogmatische Fragwürdigkeit eines überdifferenzierten Grundrechtskonzepts 309
(4) Ablehnung der BVerfG-Judikatur 311
bb) Lösung durch eine großzügigere Annahme eines funktionalen Äquivalents 311
(1) Das funktionale Äquivalent in der Rechtsprechung des BVerwG 312
(2) Mittelbare Abkehr vom zweistufigen Modell des BVerfG 313
cc) Die verfassungsrechtlichen Grenzen staatlicher Berichterstattung im Einzelnen 313
(1) Das funktionale Äquivalent und staatliche Berichterstattung 314
(a) Die Finalität als zentrales Kriterium eines funktionalen Äquivalents 314
(b) Berichte als funktionales Äquivalent 316
(2) Anforderungen an die Rechtfertigung 317
(a) Vorbehalt des Gesetzes 318
(aa) Die Geltung des Vorbehalts des Gesetzes für staatliches Informationshandeln 318
(bb) Unentbehrlichkeit einer einfach-gesetzlichen Regelung – Keine verfassungsunmittelbare Befugnis aus der Kompetenz der Staatsleitung 321
(cc) Der Vorbehalt des Gesetzes für staatliche Berichterstattung 324
(b) Wahrung der Kompetenzordnung 326
(c) Gebot der Verhältnismäßigkeit und seine besonderen Ausprägungen im staatlichen Informationshandeln 326
(aa) Exkurs: Die objektive Bedeutung von Richtigkeit und Sachlichkeit als allgemeine Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen 329
(bb) Gebot der Richtigkeit 329
(cc) Gebot der Sachlichkeit 331
(d) Pflicht zur vorherigen Anhörung 332
3. Zusammenfassung zum vierten Problemkreis 337
Kapitel 5: Rechtsschutz und Staatshaftung 339
I. Rechtsschutz unter staatlichen Stellen 339
1. Abwehr staatlicher Berichterstattung durch andere staatliche Stellen 339
2. Durchsetzung staatlicher Berichterstattung durch andere staatliche Stellen 341
3. Verwaltungsprozessuale Durchsetzung und Abwehr von Berichten durch staatliche Stellen 342
II. Rechtsschutz privater natürlicher oder juristischer Personen 344
1. Die präventive Abwehr staatlicher Berichterstattung 345
2. Die Restitution nach Veröffentlichung eines Berichts 348
3. Die Kompensation für veröffentlichte Berichterstattung 351
a) Der Amtshaftungsanspruch 351
b) Weitere Kompensationsansprüche des Staatshaftungsrechts 355
III. Zwischenergebnis zu Rechtsschutz und Staatshaftung 359
Fazit 360
Zusammenfassung in Thesen 362
Literaturverzeichnis 365
Stichwortverzeichnis 391