Bürgerbeeinflussung durch Berichterstattung staatlicher Stellen

Marcel Kühn

doi:10.3790/978-3-428-55372-3

Bürgerbeeinflussung durch Berichterstattung staatlicher Stellen

Preview Login to order (PDF)

BOOK

Cite BOOK

Style

Kühn, M. (2018). Bürgerbeeinflussung durch Berichterstattung staatlicher Stellen. Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des staatlichen Informationshandelns. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55372-3

Format

BIBTEX

ENDNOTE

RIS

Download

Bürgerbeeinflussung durch Berichterstattung staatlicher Stellen

Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des staatlichen Informationshandelns

Kühn, Marcel

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1369

(2018)

Preview Login to order (PDF)

Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-55372-3
978-3-428-15372-5 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-55372-3
Edition: 1
Language: German
Pages: 393
Collections: RECHT 2018
D&H 2018
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 166.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 109.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Marcel Kühn studierte Rechtswissenschaft an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität in Bonn und war dort als studentische Hilfskraft am Lehrstuhl von Prof. Dr. Wolfgang Löwer tätig. Danach promovierte er dort bei Prof. Dr. Dr. Wolfgang Durner LL.M und arbeitete als wissenschaftliche Hilfskraft beim Bonner Examenskurs. Die Promotion wurde durch ein Graduiertenstipendium der Konrad-Adenauer-Stiftung gefördert. Seit 2017 absolviert er sein Referendariat beim LG Bonn und arbeitet als wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der Klausurenklinik des Bonner Examenskurses.

Abstract

Verfassungsschutzbericht, Umweltbericht, Jahreswirtschaftsbericht - Berichte sind ein vielgenutztes Mittel staatlicher Informationsvermittlung gegenüber der Öffentlichkeit. Die Untersuchung arbeitet dieses praktische Phänomen staatlicher Informationstätigkeit rechtlich auf. Aufbauend auf einer Analyse der Berichtspraxis beantwortet die Studie die Frage, ob Berichterstattung eine eigene Handlungsform innerhalb des staatlichen Informationshandelns darstellt und hinterfragt dabei kritisch die gängige Abgrenzung staatlicher Informationsmaßnahmen in Öffentlichkeitsarbeit, Aufklärung, Empfehlung und Warnung sowie deren rechtliche Relevanz. Anhand von Beispielen aus der Berichterstattungspraxis werden die Rechtsprobleme staatlicher Berichterstattung wie etwa die Verbindlichkeit von Berichtsbeschlüssen, die Vereinbarkeit von Berichten mit staatlichen Neutralitätspflichten im Wahlkampf oder mit den Grundrechten dargestellt und allgemeine Maßstäbe zur Lösung dieser Rechtsprobleme entwickelt.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	19
Einleitung	25
Kapitel 1: Untersuchungsgegenstand	29
I. Definition eines Berichts	29
1. Bericht im Verständnis der Alltagssprache	29
2. Der Bericht aus Sicht der Rechtswissenschaft	30
a) Der historisch-juristische Berichtsbegriff des Reichsgerichts	30
b) Impressionen aus der Betriebswissenschaft	32
c) Modifikationen der vorgestellten Berichtsverständnisse	33
aa) Der zeitliche Faktor	33
bb) Der wertungsoffene Tatsachenbegriff?	34
cc) Der Faktor der Regelmäßigkeit?	35
d) Der Bericht im Sinne des § 75 GO BT	37
3. Ergebnis der Berichtsdefinition	37
II. Staatliche Stellen	38
III. Bürgerbeeinflussung	39
Kapitel 2: Die Untersuchung des Berichtswesens in der Praxis	41
I. Kategorien der Berichterstattung	42
1. Die Berichtsgrundlage	42
2. Der Berichtsgegenstand	43
a) Gesamt-, Ressort- und Maßnahmenberichte	43
b) Arten des Berichtsgegenstands	44
aa) Der Tätigkeitsbericht	44
bb) Der Wissensbericht	45
cc) Der Erfahrungsbericht	45
3. Der Berichterstatter	46
4. Die Adressierung des Berichts	48
5. Die Periodizität	49
6. Die Funktionen von Berichterstattung	50
a) Informationsfunktion	51
b) Folgefunktionen	51
aa) Handlungsvorbereitung und Bewusstseinsbeeinflussung	51
(1) Handlungsvorbereitung für staatliche Stellen	52
(2) Beeinflussende Wirkung beim Bürger	52
(a) Aufklärungsfunktion	53
(b) Warnfunktion	54
(c) Prangerfunktion	55
bb) Kontroll- und Rechtfertigungsfunktion	55
(1) Kontrolle und Rechtfertigung gegenüber staatlichen Stellen	56
(2) Mittel der Selbstdarstellung gegenüber der Öffentlichkeit	56
cc) Evaluationsfunktion	57
dd) Planungsfunktion	58
II. Vertiefte Untersuchung ausgewählter Berichte	59
1. Der Verfassungsschutzbericht	60
a) Kategorisierung	60
b) Der Verfassungsschutzbericht 2013	63
aa) Aufbau	63
bb) Text	64
cc) Gestaltung	66
dd) Verbreitung	67
c) Die Rechtsprobleme der Verfassungsschutzberichterstattung	68
aa) Die Problematik des Eingriffs durch Berichterstattung	68
bb) Die Problematik der Verdachtsberichterstattung	70
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung des Verfassungsschutzberichts	71
2. Der Umweltzustandsbericht	71
a) Kategorisierung	71
b) Der Umweltzustandsbericht 2010	73
aa) Aufbau	73
bb) Text	73
cc) Gestaltung	75
dd) Verbreitung	76
c) Rechtsprobleme der Umweltzustandsberichterstattung	77
aa) Normative Vorgaben für die Umweltzustandsberichterstattung	77
bb) § 11 UIG als Ermächtigungsgrundlage für einen Grundrechtseingriff	80
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der Umweltzustandsberichterstattung	82
3. Der Bericht des BfDI zum Datenschutz	82
a) Kategorisierung	82
b) Der Tätigkeitsbericht zum Datenschutz für die Jahre 2011 und 2012	85
aa) Aufbau	85
bb) Text	85
cc) Gestaltung	87
dd) Verbreitung	88
c) Rechtsprobleme der Berichterstattung zum Datenschutz	88
aa) Warnungs- und Prangerberechtigung für den BfDI?	88
(1) Lösung nach dem geltenden BDSG	89
(2) Perspektive DSGVO	93
bb) Berichterstattung unter Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht	94
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung des Berichts des BfDI zum Datenschutz	96
4. Der Jahreswirtschaftsbericht	96
a) Kategorisierung	96
b) Der Jahreswirtschaftsbericht 2014	97
aa) Aufbau	97
bb) Text	97
cc) Gestaltung	99
dd) Verbreitung	100
c) Rechtsprobleme der Jahreswirtschaftsberichterstattung	100
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der Jahreswirtschaftsberichterstattung	101
5. Der Jahresbericht des Bundesamts für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe	101
a) Kategorisierung	101
b) Der Jahresbericht 2013	102
aa) Aufbau	102
bb) Text	102
cc) Gestaltung	104
dd) Verbreitung	105
c) Rechtsprobleme der Jahresberichterstattung des BBK	105
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der Jahresberichterstattung des BBK	106
6. Der Erfahrungsbericht über die Anwendung des Gesetzes über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren	106
a) Kategorisierung	106
b) Der Erfahrungsbericht ÜGRG vom 17.10.2014	107
aa) Aufbau	107
bb) Text und Darstellung der Evaluierung	108
cc) Gestaltung	109
dd) Verbreitung	110
c) (Rechts-)Probleme des Erfahrungsberichts ÜGRG	110
aa) Zulässigkeit der Erweiterung des Berichtsgegenstands	110
bb) Selbstverpflichtung der Bundesregierung durch Abgabe einer Zusage	111
(1) Einhaltung der Zusicherung im konkreten Fall	111
(2) Rechtliche Verbindlichkeit einer verfassungsrechtlichen Zusage	112
cc) Insignifikantes statistisches Material	112
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung des Erfahrungsberichts zum ÜGRG	113
7. Der Bericht über die Ergebnisse der Evaluation des VIG	113
a) Kategorisierung	113
b) Der Erfahrungsbericht VIG	114
aa) Aufbau	114
bb) Text und Darstellung	115
cc) Gestaltung	116
dd) Verbreitung	116
c) Rechtsprobleme des Erfahrungsberichts VIG	117
aa) Die Rechtsverbindlichkeit eines Bundesratsbeschlusses	117
bb) Eingriff in die Rechte der DUH e.V.	117
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der Berichterstattung über die Ergebnisse der VIG-Evaluation	118
8. Exkurs Europäische Berichterstattung: Der Bericht zur Umsetzung der UI-RL	119
a) Kategorisierung	119
b) Der Erfahrungsbericht UI-RL	120
aa) Text und Darstellung	120
bb) Gestaltung und Verbreitung	122
c) Übertragbarkeit des Leitfaden-Modells auf deutsche Erfahrungsberichte?	122
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der europäischen Erfahrungsberichterstattung	123
III. Folgerungen aus der Untersuchung der Berichtspraxis	124
Kapitel 3: Berichte staatlicher Stellen im System staatlichen Informationshandelns	125
I. Staatliches Informationshandeln als Verwaltungshandeln	125
1. Die Formenlehre im Verwaltungsrecht	125
a) Nutzen und Grenzen einer Formenlehre	125
b) Verwaltungshandeln, Handlungsformen, Rechtsformen	128
2. Schlichtes Verwaltungshandeln und Informelles Verwaltungshandeln	129
a) Das schlichte Verwaltungshandeln	130
b) Das informelle Verwaltungshandeln	132
aa) Die Merkmale des informellen Verwaltungshandelns	133
(1) Rechtliche Unverbindlichkeit	133
(2) Das Fehlen einer ausdrücklichen Normierung	133
(3) Alternativitätsverhältnis zur tradierten Rechtsform	136
(4) Das Kooperationsverhältnis	137
(5) Zwischenergebnis	139
bb) Das Verhältnis des informellen Verwaltungshandelns zum schlichten Verwaltungshandeln	139
3. Einordnung des staatlichen Informationshandelns	142
a) Staatliches Informationshandeln als Publikumsinformation	142
b) Staatliches Informationshandeln als schlichtes Verwaltungshandeln	144
c) Staatliches Informationshandeln als informelles Verwaltungshandeln	145
aa) Die fehlende rechtliche Normierung	146
bb) Die Alternativität zu den regelnden Handlungsformen	146
cc) Das Kooperationsverhältnis	147
dd) Weitere Argumente gegen eine Zuordnung zum informellen Verwaltungshandeln	152
4. Zwischenergebnis zum staatlichen Informationshandeln als Verwaltungshandeln	155
II. Berichterstattung als Element staatlichen Informationshandelns	155
1. Die Typen staatlichen Informationshandelns nach der herrschenden Lehre	155
a) Informationen über Staatstätigkeit – Öffentlichkeitsarbeit im engeren Sinn	156
b) Informationen zur Erfüllung von Staatsaufgaben – Aufklärung, Empfehlung, Warnung	158
aa) Aufklärung	159
bb) Empfehlung	160
cc) Warnung	161
2. Berichterstattung als Typus staatlichen Informationshandelns?	162
a) Berichterstattung als eigene Kategorie staatlichen Informationshandelns?	163
aa) Berichterstattung als reines Mittel der Informationsvermittlung	163
(1) Berichte als multifunktionales Mittel in der staatlichen Informationspraxis	165
(2) Steuerungswirkung reiner Tatsachenmitteilung	168
bb) Die normative Anlegung des Typs Bericht durch den Gesetzgeber?	170
cc) Zwischenergebnis	174
b) Berichterstattung als Unterfall eines anderen Typus staatlichen Informationshandelns	174
c) Berichterstattung als Typensammlung?	175
d) Zwischenergebnis zur Einordnung der Berichterstattung	176
3. Rückschlüsse aus der Berichterstattungspraxis für die Typisierung staatlichen Informationshandelns?	176
a) Besonderheit staatlicher Berichterstattung als Gegenargument	176
b) Kritik an der Struktur der Informationen zur Erfüllung von Staatsaufgaben	177
aa) Warnung und Empfehlung	177
bb) Warnung/Empfehlung und Aufklärung	181
c) Kritik an der Differenzierung Informationen über Staatstätigkeit/Informationen zur Erfüllung von Staatsaufgaben	184
aa) Die Abgrenzung anhand des Informationsgegenstands	184
bb) Die Trennung von Bewusstseins- und Verhaltensbeeinflussung	186
cc) Differenzierung anhand der informierenden staatlichen Stelle	188
dd) Zwischenergebnis	188
d) Folgen für die Differenzierung von staatlichen Informationshandlungen	189
aa) Die rechtliche Relevanz der Unterscheidungen nach diesem Modell	189
bb) Das Argument normativer Anlegung eines differenzierten Modells	191
cc) Begrenzung des Modells auf eine reine Typisierung ohne rechtsdogmatische Aussagekraft	193
III. Zwischenergebnis zur Berichterstattung staatlicher Stellen im System staatlichen Informationshandelns	195
Kapitel 4: Die Rechtsprobleme staatlicher Berichterstattung	196
I. Erster Problemkreis: Die Berichtsgrundlage	196
1. Die Rechtsverbindlichkeit der Berichtsgrundlage	196
a) Die Verbindlichkeit von Berichtsersuchen durch Gesetz	196
aa) Zulässigkeit einfachgesetzlicher Regelungen im verfassungsrechtlichen Inter-Organverhältnis von Bundestag und Bundesregierung	197
bb) Verfassungsrechtliche Informationsansprüche als Grundlage gesetzlicher Berichtspflichten	200
cc) Zwischenergebnis	201
b) Die Verbindlichkeit von Berichtsersuchen durch Beschluss	201
aa) Beschlüsse des Bundestages	201
(1) Rechtsnatur, Zulässigkeit und Verbindlichkeit von allgemeinen Parlamentsbeschlüssen	202
(2) Bundestagsbeschlüsse als Ausprägung eines verfassungsrechtlichen Informationsanspruchs	205
(a) Verfassungsrechtliche Informationsansprüche des Bundestags gegen die Bundesregierung	205
(aa) Das Zitierrecht des Bundestages	206
(bb) Das Frage- und Interpellationsrecht des Bundestages	207
(b) Berichtsbeschlüsse als Ausprägung eines verfassungsrechtlichen Informationsanspruchs	211
(aa) Berichtsbeschlüsse als Ausprägung des Zitierrechts?	212
(bb) Berichtsbeschlüsse als Ausprägung des Frage- undInterpellationsrechts?	214
(α) Kein abgeschlossener Katalog von Interpellationsrechten	214
(β) Strukturelle Unterschiede zwischen Berichtsbeschlüssen und Interpellation?	215
(γ) Zwischenergebnis	220
(3) Problem der Diskontinuität für Berichtsbeschlüsse	220
(4) Zwischenergebnis	226
bb) Beschlüsse des Bundesrates	227
(1) Informationsansprüche des Bundesrates gegenüber der Bundesregierung	227
(2) Berichtsbeschlüsse des Bundesrates als Ausprägung von Art. 53 GG	229
c) Zwischenergebnis	230
2. Normative Vorgaben für die Berichterstattung aus der Berichtsgrundlage	231
a) Beispiele für normative Vorgaben der Berichtsgrundlage	231
aa) Vorgaben über die Periodizität	231
bb) Vorgaben über die Berichtsform, -veröffentlichung und -ausgestaltung	232
cc) Vorgaben über den Berichtsinhalt	232
b) Grenzen der Verbindlichkeit von normativen Vorgaben aufgrund der Art der Berichtsgrundlage	233
aa) Verbindliche Vorgaben über den Inhalt in Beschlüssen	234
bb) Verbindliche Vorgaben über die Periodizität in Beschlüssen	234
cc) Differenzierung bei Vorgaben über Ausgestaltung, Verbreitung und Form in Beschlüssen	235
c) Ausgestaltung normativer Vorgaben durch den Berichterstatter	236
d) Normative Vorgaben als inhaltliche Grenze der Berichterstattung	238
aa) Grenzen der Ergänzung des Berichtsgegenstands	238
bb) Grenzen der Erweiterung des Berichtsgegenstands	239
3. Zusammenfassung zum ersten Problemkreis	240
II. Zweiter Problemkreis: Die Berichtskompetenz	240
1. Das Recht zur Berichterstattung als Teil der staatlichen Kompetenzordnung	241
2. Kompetenz zur Berichterstattung aufgrund von Gesetzen	242
3. Kompetenz zur Berichterstattung aufgrund von Beschlüssen	243
4. Kompetenz zur Berichterstattung aus eigener Initiative	245
a) Der Informationsgegenstand als Ausgangspunkt der herrschenden Lehre	245
aa) Information über Staatstätigkeit	246
bb) Information zur Erfüllung von Staatsaufgaben	246
b) Das Problem der Überschneidung aufgrund der Multifunktionalität von Berichten	246
c) Informationskompetenz ermitteln: Das Beispiel der Staatsleitung als zuständigkeitsbegründende Norm für die Bundesregierung	250
aa) Die Staatsleitung als Grundlage einer Informationskompetenz für die Bundesregierung	250
bb) Die Mängel einer Informationskompetenz der Staatsleitung	251
cc) Folgen für die staatliche Berichterstattung	253
5. Zusammenfassung zum zweiten Problemkreis	253
III. Dritter Problemkreis: Berichterstattung unter dem Gebot der parteipolitischen Neutralität	254
1. Gebote staatlicher Neutralität im Recht	254
2. Das Gebot der parteipolitischen Neutralität	255
a) Anwendungsbereich	257
b) Die vier Grenzen der politischen Neutralität	258
aa) Absolute Grenzen	258
(1) Absolut-formelle Grenze	258
(2) Absolut-inhaltliche Grenze	259
bb) Temporäre Grenze	260
(1) Temporär-quantitative Grenze	261
(2) Temporär-qualitative Grenze	262
c) Ausnahmen	263
aa) Sachliche Information aus akutem Anlass	263
bb) Bereichsausnahme für Information zur Erfüllung von Staatsaufgaben?	264
cc) Zufälliger Zusammenfall von Wahlkampf und Berichterstattung	268
(1) Umgehung durch parlamentarische Behandlung von Berichten?	269
(2) Umgehung durch kollusives Schaffen von Berichtspflichten in der Vorwahlzeit	271
dd) Zugang zu Berichten im Internet	273
3. Zusammenfassung zum dritten Problemkreis	276
IV. Vierter Problemkreis: Der Bürger als Ziel und als Objekt staatlicher Berichterstattung	276
1. Der Bürger als Ziel staatlicher Berichterstattung	277
a) Die negative Informationsfreiheit	277
b) Die Meinungsbildungsfreiheit und der Grundsatz der staatsfreien Willensbildung	278
c) Das Allgemeine Persönlichkeitsrecht	280
d) Zwischenergebnis zur Zulässigkeit der Adressierung von Bürgern	281
2. Der Bürger als Objekt staatlicher Berichterstattung	281
a) Private in der staatlichen Berichterstattung	281
b) Einfach-rechtliche Grenzen	282
aa) Datenschutzrecht	282
(1) Das BDSG als Grenze im Rahmen der Erstellung von Berichten	285
(2) Das BDSG als Grenze im Rahmen der Erstattung von Berichten	287
(3) Perspektive DSGVO	291
(a) Die wesentlichen Aussagen der DSGVO	291
(b) Ein neues BDSG – Lösung der Veröffentlichungsproblematik?	294
bb) Bereichsspezifische Geheimhaltungsvorschriften	295
(1) Allgemeine Geheimhaltungsvorschriften	296
(2) Geheimhaltungsvorschriften in Berichtsgesetzen	297
cc) Zwischenergebnis zu den einfach-rechtlichen Grenzen der Berichterstattung	298
c) Verfassungsrechtliche Grenzen: Die Grundrechte	299
aa) Glykol und Osho – Eine „Kurskorrektur“ in der Grundrechtsdogmatik?	299
(1) Der Gewährleistungsbereich – Deutung eines grundrechtsdogmatischen Begriffs	301
(2) Das funktionale Äquivalent – mittelbar faktische Belastung – moderner Eingriffsbegriff?	302
(3) Eine Korrektur der Kurskorrektur des BVerfG?	304
(a) Inkonsistenz der Rechtsprechung	304
(b) Verkürzung des Grundrechtsschutzes	307
(c) Dogmatische Fragwürdigkeit eines überdifferenzierten Grundrechtskonzepts	309
(4) Ablehnung der BVerfG-Judikatur	311
bb) Lösung durch eine großzügigere Annahme eines funktionalen Äquivalents	311
(1) Das funktionale Äquivalent in der Rechtsprechung des BVerwG	312
(2) Mittelbare Abkehr vom zweistufigen Modell des BVerfG	313
cc) Die verfassungsrechtlichen Grenzen staatlicher Berichterstattung im Einzelnen	313
(1) Das funktionale Äquivalent und staatliche Berichterstattung	314
(a) Die Finalität als zentrales Kriterium eines funktionalen Äquivalents	314
(b) Berichte als funktionales Äquivalent	316
(2) Anforderungen an die Rechtfertigung	317
(a) Vorbehalt des Gesetzes	318
(aa) Die Geltung des Vorbehalts des Gesetzes für staatliches Informationshandeln	318
(bb) Unentbehrlichkeit einer einfach-gesetzlichen Regelung – Keine verfassungsunmittelbare Befugnis aus der Kompetenz der Staatsleitung	321
(cc) Der Vorbehalt des Gesetzes für staatliche Berichterstattung	324
(b) Wahrung der Kompetenzordnung	326
(c) Gebot der Verhältnismäßigkeit und seine besonderen Ausprägungen im staatlichen Informationshandeln	326
(aa) Exkurs: Die objektive Bedeutung von Richtigkeit und Sachlichkeit als allgemeine Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen	329
(bb) Gebot der Richtigkeit	329
(cc) Gebot der Sachlichkeit	331
(d) Pflicht zur vorherigen Anhörung	332
3. Zusammenfassung zum vierten Problemkreis	337
Kapitel 5: Rechtsschutz und Staatshaftung	339
I. Rechtsschutz unter staatlichen Stellen	339
1. Abwehr staatlicher Berichterstattung durch andere staatliche Stellen	339
2. Durchsetzung staatlicher Berichterstattung durch andere staatliche Stellen	341
3. Verwaltungsprozessuale Durchsetzung und Abwehr von Berichten durch staatliche Stellen	342
II. Rechtsschutz privater natürlicher oder juristischer Personen	344
1. Die präventive Abwehr staatlicher Berichterstattung	345
2. Die Restitution nach Veröffentlichung eines Berichts	348
3. Die Kompensation für veröffentlichte Berichterstattung	351
a) Der Amtshaftungsanspruch	351
b) Weitere Kompensationsansprüche des Staatshaftungsrechts	355
III. Zwischenergebnis zu Rechtsschutz und Staatshaftung	359
Fazit	360
Zusammenfassung in Thesen	362
Literaturverzeichnis	365
Stichwortverzeichnis	391

Cite BOOK

Style

Format

Bürgerbeeinflussung durch Berichterstattung staatlicher Stellen

Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des staatlichen Informationshandelns

Additional Information

Book Details

Pricing

About The Author

Abstract

Table of Contents

Contact

Quick Navigation