Staat gegen Staat

Gero Bartsch

doi:10.3790/978-3-428-55367-9

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Bartsch, G. (2018). Staat gegen Staat. Eingeschränkter Zugang zu verwaltungsgerichtlichem Rechtsschutz. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55367-9

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Staat gegen Staat

Eingeschränkter Zugang zu verwaltungsgerichtlichem Rechtsschutz

Bartsch, Gero

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1371

(2018)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-55367-9
978-3-428-15367-1 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-55367-9
Edition: 1
Language: German
Pages: 501
Collections: RECHT 2018
D&H 2018
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative procedure & courts

Pricing

Institution: € 180.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 119.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Gero Bartsch studierte Rechtswissenschaft an der Universität Passau, wo er am Lehrstuhl von Prof. Dr. Dirk Heckmann mitarbeitete. Das Referendariat begann er 2011 am OLG Nürnberg, mit Station u.a. in einer internationalen Kanzlei und einem Semester an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften in Speyer. Nach der Zweiten Juristischen Staatsprüfung war er drei Jahre lang wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universität Bayreuth am Lehrstuhl von Prof. Dr. Stephan Rixen, bevor er im Februar 2017 als Regierungsrat die Leitung der Abteilung Soziale Angelegenheiten am Landratsamt Neumarkt i.d.OPf. übernahm.

Abstract

Die insbesondere in der Literatur verbreitete grundsätzliche Ablehnung der Zulässigkeit von Streitigkeiten zwischen öffentlich-rechtlichen Rechtssubjekten, welche die im Konstitutionalismus entstandene Impermeabilitätstheorie konserviert, steht im Widerspruch zur modernen Akzeptanz von Streitigkeiten innerhalb und zwischen juristischen Personen. Die aus diesem Widerspruch resultierende Fallgruppenbildung wird im Buch kritisiert. Dem Grundsatz der Einheit der Verwaltung wird die Interessenpluralität als Konzept gegenübergestellt. Es wird vertreten, dass Teilen des Staates subjektive öffentliche Rechte zustehen können, welche mit aus der Schutznormtheorie entlehnten Kriterien zu ermitteln sind. Das Buch geht über die Erörterung von Insichprozess und Organstreit hinaus. Fallgruppenübergreifende - auch an die juristische Praxis adressierte - Problemlösungsansätze gründen sich auf Analysen u.a. des subjektiven Rechts, des Allgemeinwohls und der Bedeutung der juristischen Person im öffentlichen Recht.»Administration versus Itself«

Different parts of German administration often fight each other in German administrative courts, yet there are few analyses examining the general formal aspects and the procedural prerequisites of those cases. This book combines research on historic developments in German law and exploration of several basic concepts in German administrative law such as subjective rights, common welfare and legal entity as a basis for legal argumentation in court.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsübersicht	7
Inhaltsverzeichnis	9
Kapitel 1: Die Prozesskonstellation Staat gegen Staat	19
A. Fallbeispiele aus der Praxis	19
I. Klage eines Bundeslandes gegen eine denkmalschutzrechtliche Genehmigung einer kreisfreien Stadt	19
II. Klage einer Stadt gegen sich selbst wegen eines die Beigeladene begünstigenden Bescheids	20
B. Ziele der Arbeit	21
I. Das Bewusstsein für das Thema stärken	22
II. Probleme für die Rechtsanwender aufbereiten	25
III. Übergreifende Lösungsansätze finden	27
IV. Forschungsfrage	28
V. Vorgehen	29
C. Staat im Sinne dieser Arbeit	29
I. Der Staat als eine Vielzahl von Rechtssubjekten	30
II. Teile des Staates	34
D. Sachentscheidungsvoraussetzungen als Hindernisse für den Zugang zu verwaltungsgerichtlichem Rechtsschutz	37
I. Begriff und Geschichte der Sachentscheidungsvoraussetzungen	39
II. Zweck der Sachentscheidungsvoraussetzungen	41
1. Einzelne Sachentscheidungsvoraussetzungen	41
2. Zwecke von Sachentscheidungsvoraussetzungen allgemein	43
III. Sachentscheidungsvoraussetzungen auch bei Prozessen Staat gegen Staat	45
Kapitel 2: Wertungen bei Streitigkeiten zwischen Teilen des Staates	47
A. Einfluss von Wertungsgesichtspunkten und ihrer historischen Entwicklung auf die Rechtsanwendung	48
I. Bedeutung von Wertungen bei der Rechtsanwendung	48
II. Einfluss der historischen Entwicklung	50
B. Staat gegen Staat innerhalb von und zwischen juristischen Personen im Vergleich	52
I. Innerhalb einer juristischen Person – kein grundsätzlich unzulässiger Insichprozess	53
1. Abneigung gegen Streitigkeiten innerhalb juristischer Personen	54
2. Impermeabilitätstheorie	56
3. Grundsatz der Einheit der Verwaltung	60
4. Vom „Insichprozess“ zur Anknüpfung an Sachentscheidungsvoraussetzungen	64
5. Einstufung verwaltungsrechtlicher Organstreitigkeiten als Ausnahme	69
a) Kontrasttheorie	69
b) Verwaltungsrechtlicher Organstreit als neue Kategorie	71
c) Verwaltungsrechtlicher Organstreit als Gegenpol zum Insichprozess	75
6. Schlussfolgerungen und Ableitungen für das zweite Fallbeispiel	76
II. Zwischen juristischen Personen – Prozesse mit oft übersehenen Besonderheiten	80
1. Juristische Personen des öffentlichen Rechts als reguläre Rechtssubjekte	81
2. Besonderheiten bei Streitigkeiten zwischen juristischen Personen	85
a) Suche nach einem Recht im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO	86
b) Fachaufsichtliche Weisungen	87
c) Zwischenergebnis	90
3. Folgerungen für das erste Fallbeispiel	91
III. Zwischenfazit	91
1. Unterschiedliche Präsenz hergebrachter organisationsrechtlicher Grundannahmen	92
2. Historisch bedingte Wertungsgesichtspunkte weitgehend obsolet	92
3. Konzentration auf subjektive Rechte	93
C. Arbeitsfähigkeit, Interessenpluralität, Weisungshierarchie	95
I. Arbeitsfähigkeits- und Kostenargumente	95
1. Staatlichkeit und Gewaltmonopol	96
2. Demokratieprinzip und Gewaltenteilung	98
3. Arbeitsfähigkeit und Verwaltungseffizienz	100
4. Das Kostenargument	101
5. Zwischenergebnis	103
II. Organisatorische Differenzierung und Interessenpluralität innerhalb der Verwaltung	104
1. Interessenpluralität	106
a) Allgemeinwohl und öffentliche Belange	106
b) Teile der Verwaltung als Sachwalter einzelner öffentlicher Interessen	111
2. Keine echte Sonderrolle sogenannter verwaltungsrechtlicher Organstreitigkeiten	115
3. Rolle der juristischen Personen des öffentlichen Rechts für die Interessenpluralität	120
a) Entstehung juristischer Personen der mittelbaren Staatsverwaltung	121
b) Bündelung von Interessen nicht ausschließlich durch juristische Personen des öffentlichen Rechts	122
4. Zwischenergebnis	124
III. Weisungshierarchie als ein „Bauprinzip der Exekutive“	124
1. Hierarchie als Mittel der Lösung von Interessenkonflikten	124
2. Hierarchie als überliefertes Strukturprinzip aus der Zeit des Konstitutionalismus	126
3. Hierarchie als Mittel zum Auffüllen von Lücken im Gesetz	127
4. Fehlende Durchgängigkeit der hierarchischen Organisation	129
5. Zwischenergebnis	134
D. Unterscheidung zwischen Innen- und Außenrechtskreis	135
I. Anklang an die Impermeabilitätstheorie	135
II. Unklarheit von Bedeutungsgehalt und Folgen der Unterscheidung	136
III. Relativität der Grenze zwischen Innen und Außen	139
IV. Zwischenergebnis	142
E. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen	143
Kapitel 3: Das subjektive Recht im Verwaltungsprozess	147
A. Rechte des Staates als Voraussetzung für verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz	147
I. Subjektives Recht als zentrales Element des Verwaltungsprozessrechts	147
II. Rechte des Staates als Problembereich mit Widersprüchen	151
B. Ermittlung subjektiver Rechte im Sinne der Prozessordnungen	152
I. Begriff des subjektiven Rechts	153
1. Erster Anhaltspunkt: Subjektives und objektives Recht	153
2. Zur Möglichkeit der Definition subjektiver Rechte	154
a) Zwischen Unmöglichkeit und Notwendigkeit	155
b) Unterscheidung zwischen Begriffsmerkmal und Auslegungsregel	156
c) Starker Bezug des Begriffs zur Rechtsphilosophie	158
d) Subjektives Recht zwischen Abstraktion und Funktionserfüllung	159
e) Kaum vermeidbare Unschärfen	161
3. Elemente der Begriffsbestimmungen	162
a) „Herrschende Meinung“: Kombinationstheorie	162
b) Zwingender Rechtssatz des objektiven Rechts und Begünstigung	165
c) Verhaltenspflicht	167
d) Interesse	169
e) Zuordnung, Individualität, Finalität	172
aa) Zuordnung und Individualität beim subjektiven Recht und beim Interesse	173
bb) Zuordnung des Interesses	174
cc) Herausgehobenheit, Individualität und Abgrenzbarkeit des Interesses	176
dd) Finalität des Interessenschutzes	178
ee) Zwischenergebnis	178
f) Willens- bzw. Rechtsmacht, gerichtliche Durchsetzbarkeit	179
aa) Rolle des Willens für das subjektive Recht	180
bb) Mehrdeutigkeit des Begriffs Rechtsmacht	181
cc) Subjektives Recht als gerichtliche Durchsetzbarkeit von Verhaltenspflichten	183
g) Schlussfolgerungen	187
aa) Das subjektive Recht als Platzhalter für Wertungsfragen	187
bb) Wertung innerhalb der Norm, die das subjektive Recht als Tatbestandsmerkmal verwendet	188
cc) Funktion der Norm, die das subjektive Recht enthält	189
dd) Kasuistik durch Offenheit der Wertung	190
4. Das subjektive Recht im Kontext des Verwaltungsprozessrechts	191
a) Wortlaut: „seinen Rechten“	191
b) Subjektive öffentliche Rechte – Unterart der subjektiven Rechte	192
c) Subjektive öffentliche Rechte und subjektive Rechte aus dem öffentlichen Recht	195
d) Keine Begrenzung auf subjektive Rechte aus dem öffentlichen Recht	196
5. Zwischenfazit	200
II. Ermittlung von Rechten im Sinne der verwaltungsrechtlichen Prozessrechtsnormen	202
1. Fallgruppenabhängiges Vorgehen in Wissenschaft und Praxis	202
2. Schutznormtheorie	203
a) Verschiedene Formulierungen im Detail und variierender Inhalt	205
b) Schutznormtheorie als Sammlung von Kriterien zur Ermittlung einer drittschützenden Norm	208
c) Rechtsschutzbegrenzung als Zweck der Kriterien der Schutznormtheorie	210
d) Einzelne Kriterien im Rahmen der Schutznormtheorie	212
aa) Intention des Gesetzes – beabsichtigter Schutz, tatsächlicher Schutz	212
bb) Schutzwürdigkeit	215
cc) Individualität der Schutzwirkung einer Norm	216
(1) Bewertung von Interessen als Kern	217
(2) Allgemeininteressen und Individualinteressen	218
(3) Lösung über die Begrenztheit des Kreises der Begünstigten	222
(4) Schlussfolgerungen und Zwischenergebnis	227
dd) Öffentliches Recht als Ausgleich kollidierender Privatinteressen	229
ee) Typische Anhaltspunkte für subjektive Rechte	232
e) Zwischenergebnis Schutznormtheorie	233
3. Grundrechte und faktische Betroffenheit – Versuche zur Verdrängung der Schutznormtheorie	234
a) Verhältnis zwischen Schutznormtheorie und Europarecht	235
b) Rolle der Grundrechte und ihr Verhältnis zum einfachen Recht	236
c) Auslegung des Rechts oder faktische Betroffenheit	242
4. Adressatentheorie – Art. 2 Abs. 1 GG	249
III. Zwischenfazit	255
Kapitel 4: Das subjektive Recht im Verhältnis Staat gegen Staat	258
A. Der Staat als Rechtsinhaber – Zweifel an einer Selbstverständlichkeit	258
I. Problem der Ablehnung von Rechten des Staates aufgrund pauschaler Aussagen	259
1. Keine Gegenüberstellung von Rechten und Kompetenzen	260
2. Keine Absorption von Rechten des Staates durch Kompetenzen	263
3. Keine Beschränkung auf die Verfolgung des Allgemeinwohls	264
4. Möglichkeit der Erfüllung aller Voraussetzungen für eine Rechtsinhaberschaft	265
5. Schlussfolgerung – mangelnde Plausibilität genereller Aussagen	267
II. Entwicklung von Rechten des Staates in historisch gewachsenen Fallgruppen	268
B. Rechte des Staates aus dem öffentlichen Recht	270
I. Existenz in gesetzlichen Regelungen	271
II. Ablehnung von Rechten des Staates durch Terminologie	273
1. Charakterisierung der Rechte des Staates als „Quasi-Rechte“	274
2. Differenzierung ohne praktische Auswirkungen	276
3. Vorteile einer terminologischen Vereinfachung	278
III. Subjektive öffentliche Rechte des Staates	280
1. Bedeutung des subjektiven öffentlichen Rechts für Streitigkeiten im Verhältnis Staat gegen Staat	280
2. Subjektive öffentliche Rechte ursprünglich als Rechte gegen den Staat	282
3. Abweichende Stimmen in der Literatur	288
IV. Begründung: Wandel des Bildes vom Staat und des subjektiven öffentlichen Rechts	289
1. Nochmals: Bild vom Staat als monolithischem Block veraltet	290
2. Unterscheidung von Rechtsausübung und Rechtsinhaberschaft	293
3. Beschränkung auf Rechte der Bürger ohne praktische Bedeutung	295
4. Unklarheit der Struktur des subjektiven öffentlichen Rechts	296
5. Auch rechtsschutzbegrenzende Funktion statt Abgrenzung der Sphären von Staat und Gesellschaft	299
6. Nicht ausschließlich Gewährleistung von Personalität und Individualität	300
7. Zwischenergebnis: Subjektives öffentliches Recht als subjektives Recht	304
V. Zwischenfazit und Schlussfolgerungen	307
C. Teile des Staates als Rechtssubjekte	310
I. Anknüpfung an Organisationseinheiten – Rechtsfähigkeit	312
1. Juristische Person des öffentlichen Rechts: Mehr als Fiskus	313
2. Rechtsfähigkeit sonstiger Untergliederungen des Staates	318
a) Relativität der Rechtsfähigkeit	318
b) Rechtsfähigkeit im Zivilrecht	322
3. Zwischenergebnis und Schlussfolgerungen	325
II. Anknüpfung an bestimmte Rolle und Funktion	327
1. Keine Rechte als Organ	328
2. Rechte in der Rolle als Teil des Staates	332
a) Unterschiedliche Rollen: Amtswalter und Teil des Staates	332
b) Art. 2 Abs. 1 GG bei Weisungen an Beamte	336
III. Zwischenergebnis und Schlussfolgerungen für die Fallbeispiele	341
1. Unterscheidung von Rollen und Funktionen: Zurechnungskette	341
2. Ermittlung des Rechts durch Auslegung der Norm	343
3. Ableitungen für die Fallbeispiele: Problem der Personenidentität	344
IV. Kosten beim verwaltungsrechtlichen Organstreit	349
1. Keine Kostentragung durch den Amtswalter als Privatperson	350
2. Keine Kostentragung nicht vermögensfähiger Teile des Staates	352
3. Kostentragung durch eine vermögensfähige Verwaltungseinheit	354
D. Ermittlung von Rechten des Staates aus dem öffentlichen Recht	355
I. Keine grundsätzlich unterschiedlichen Wertungen aufgrund von Fallgruppen	356
II. Auslegung des objektiven Rechts	357
1. Keine Adressatentheorie und kein Recht bei faktischer Betroffenheit	358
2. Übertragbarkeit der Schutznormtheorie auf Konstellationen Staat gegen Staat	360
III. Kriterien zur Ermittlung von Rechten des Staates	365
1. Hierarchieprinzip nicht als Kriterium zu berücksichtigen	366
a) Weisungen und Rechte: Unterschiedliche Ebenen	367
b) Effizienz der Hierarchie kein Ausschlussgrund für Rechte	370
c) Verhältnis zwischen Hierarchie und Rechten	370
d) Zwischenergebnis	371
2. Keine grundrechtliche Verstärkung	372
3. Keine Sonderstellung von Organrechten aufgrund besonderer demokratischer Legitimation	374
4. Zwischenergebnis: Anwendung der allgemeinen Kriterien der Schutznormtheorie	376
IV. Zusammenfassung	379
E. Umfang und Adressaten der Rechte	381
I. Reichweite von Rechten des Staates	381
II. Der Staat als Verpflichteter	385
1. Keine absoluten Rechte im öffentlichen Recht	385
2. § 78 VwGO als Ausdruck des Rechtsträgerprinzips	386
3. Verpflichtete sogenannter Organrechte	386
4. Weite Auslegung des § 78 Abs. 1 Nr. 1 Hs. 1 VwGO geboten	388
5. Zwischenergebnis	391
III. Richtung von Rechten bei Fachaufsicht	392
F. Untersuchung ausgewählter Rechte	394
I. Zivilrechtliches Eigentum	394
II. Rechte aus drittschützenden Normen	399
III. Sogenannte „Organrechte“	401
IV. Selbstverwaltungsrechte aus Art. 28 Abs. 2 GG	405
V. Rechte neben Kompetenzen	406
VI. Verfahrensrechte	410
G. Zusammenfassung	411
Kapitel 5: Übrige Sachentscheidungsvoraussetzungen	414
A. Interdependenz von Sachentscheidungsvoraussetzungen	414
B. Beteiligten- und Prozessfähigkeit	415
C. Klageart	418
I. Klagearten in der Konstellation Staat gegen Staat	418
II. Rechtsbeeinträchtigung oder Kategorien Innen/Außen	420
III. Außenwirkung bei sogenannten Innenrechtsstreitigkeiten	423
IV. Lösungsvarianten für die vorhandenen Widersprüche	424
D. Rechtsschutzbedürfnis von Teilen des Staates	427
I. Voraussetzungen und Zusammenhang mit dem Insichprozess	427
1. Herleitung des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses	428
2. Rechtsschutzbedürfnis: Ausnahmen in Fallgruppen	429
3. Rechtsschutzbedürfnis als Wertungsfrage	431
4. Rolle des Rechtsschutzbedürfnisses beim Insichprozess	432
II. Uneinheitliche Kriterien der Rechtsprechung	435
III. Einfacherer Weg bei Hierarchie: Differenzierung notwendig	438
1. Streitigkeiten trotz Hierarchie anerkannt	438
2. Variierende Möglichkeiten innerhalb einer Hierarchie	440
a) Eigene Instrumente	440
b) Anrufung eines Teils der Verwaltung als Dritten	442
aa) Ausblenden der Einflüsse der Impermeabilitätstheorie	442
bb) Gleichwertigkeit der Alternative	444
cc) Größere Effizienz der Alternative	444
3. Zeitlicher Aspekt: Nur aktuelle Alternativen	446
4. Zwischenergebnis	447
IV. Fazit: Ausschluss im Einzelfall	447
Kapitel 6: Schlussfolgerungen und Ausblick	449
A. Resümee	449
B. Hinweise für die juristische Praxis	454
C. Lösungsvorschläge für die Fallbeispiele	456
I. Klage eines Bundeslands gegen eine denkmalschutzrechtliche Genehmigung einer kreisfreien Stadt	456
1. Vorüberlegung: Richtung der Berechtigung und Verpflichtung	456
a) Drittschutz aus Art. 6 BayDSchG	457
b) Materiell Beteiligte am Rechtsstreit	457
2. Sachentscheidungsvoraussetzungen	458
a) Klagebefugnis	459
b) Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis	460
3. Zwischenergebnis	461
II. Klage einer Stadt gegen sich selbst	461
D. Ausblick	466
Zusammenfassung	469
Literaturverzeichnis	482
Sachverzeichnis	494

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