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Bartsch, G. (2018). Staat gegen Staat. Eingeschränkter Zugang zu verwaltungsgerichtlichem Rechtsschutz. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55367-9
Bartsch, Gero. Staat gegen Staat: Eingeschränkter Zugang zu verwaltungsgerichtlichem Rechtsschutz. Duncker & Humblot, 2018. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55367-9
Bartsch, G (2018): Staat gegen Staat: Eingeschränkter Zugang zu verwaltungsgerichtlichem Rechtsschutz, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55367-9

Format

Staat gegen Staat

Eingeschränkter Zugang zu verwaltungsgerichtlichem Rechtsschutz

Bartsch, Gero

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1371

(2018)

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About The Author

Gero Bartsch studierte Rechtswissenschaft an der Universität Passau, wo er am Lehrstuhl von Prof. Dr. Dirk Heckmann mitarbeitete. Das Referendariat begann er 2011 am OLG Nürnberg, mit Station u.a. in einer internationalen Kanzlei und einem Semester an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften in Speyer. Nach der Zweiten Juristischen Staatsprüfung war er drei Jahre lang wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universität Bayreuth am Lehrstuhl von Prof. Dr. Stephan Rixen, bevor er im Februar 2017 als Regierungsrat die Leitung der Abteilung Soziale Angelegenheiten am Landratsamt Neumarkt i.d.OPf. übernahm.

Abstract

Die insbesondere in der Literatur verbreitete grundsätzliche Ablehnung der Zulässigkeit von Streitigkeiten zwischen öffentlich-rechtlichen Rechtssubjekten, welche die im Konstitutionalismus entstandene Impermeabilitätstheorie konserviert, steht im Widerspruch zur modernen Akzeptanz von Streitigkeiten innerhalb und zwischen juristischen Personen. Die aus diesem Widerspruch resultierende Fallgruppenbildung wird im Buch kritisiert. Dem Grundsatz der Einheit der Verwaltung wird die Interessenpluralität als Konzept gegenübergestellt. Es wird vertreten, dass Teilen des Staates subjektive öffentliche Rechte zustehen können, welche mit aus der Schutznormtheorie entlehnten Kriterien zu ermitteln sind. Das Buch geht über die Erörterung von Insichprozess und Organstreit hinaus. Fallgruppenübergreifende - auch an die juristische Praxis adressierte - Problemlösungsansätze gründen sich auf Analysen u.a. des subjektiven Rechts, des Allgemeinwohls und der Bedeutung der juristischen Person im öffentlichen Recht.»Administration versus Itself«

Different parts of German administration often fight each other in German administrative courts, yet there are few analyses examining the general formal aspects and the procedural prerequisites of those cases. This book combines research on historic developments in German law and exploration of several basic concepts in German administrative law such as subjective rights, common welfare and legal entity as a basis for legal argumentation in court.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Kapitel 1: Die Prozesskonstellation Staat gegen Staat 19
A. Fallbeispiele aus der Praxis 19
I. Klage eines Bundeslandes gegen eine denkmalschutzrechtliche Genehmigung einer kreisfreien Stadt 19
II. Klage einer Stadt gegen sich selbst wegen eines die Beigeladene begünstigenden Bescheids 20
B. Ziele der Arbeit 21
I. Das Bewusstsein für das Thema stärken 22
II. Probleme für die Rechtsanwender aufbereiten 25
III. Übergreifende Lösungsansätze finden 27
IV. Forschungsfrage 28
V. Vorgehen 29
C. Staat im Sinne dieser Arbeit 29
I. Der Staat als eine Vielzahl von Rechtssubjekten 30
II. Teile des Staates 34
D. Sachentscheidungsvoraussetzungen als Hindernisse für den Zugang zu verwaltungsgerichtlichem Rechtsschutz 37
I. Begriff und Geschichte der Sachentscheidungsvoraussetzungen 39
II. Zweck der Sachentscheidungsvoraussetzungen 41
1. Einzelne Sachentscheidungsvoraussetzungen 41
2. Zwecke von Sachentscheidungsvoraussetzungen allgemein 43
III. Sachentscheidungsvoraussetzungen auch bei Prozessen Staat gegen Staat 45
Kapitel 2: Wertungen bei Streitigkeiten zwischen Teilen des Staates 47
A. Einfluss von Wertungsgesichtspunkten und ihrer historischen Entwicklung auf die Rechtsanwendung 48
I. Bedeutung von Wertungen bei der Rechtsanwendung 48
II. Einfluss der historischen Entwicklung 50
B. Staat gegen Staat innerhalb von und zwischen juristischen Personen im Vergleich 52
I. Innerhalb einer juristischen Person – kein grundsätzlich unzulässiger Insichprozess 53
1. Abneigung gegen Streitigkeiten innerhalb juristischer Personen 54
2. Impermeabilitätstheorie 56
3. Grundsatz der Einheit der Verwaltung 60
4. Vom „Insichprozess“ zur Anknüpfung an Sachentscheidungsvoraussetzungen 64
5. Einstufung verwaltungsrechtlicher Organstreitigkeiten als Ausnahme 69
a) Kontrasttheorie 69
b) Verwaltungsrechtlicher Organstreit als neue Kategorie 71
c) Verwaltungsrechtlicher Organstreit als Gegenpol zum Insichprozess 75
6. Schlussfolgerungen und Ableitungen für das zweite Fallbeispiel 76
II. Zwischen juristischen Personen – Prozesse mit oft übersehenen Besonderheiten 80
1. Juristische Personen des öffentlichen Rechts als reguläre Rechtssubjekte 81
2. Besonderheiten bei Streitigkeiten zwischen juristischen Personen 85
a) Suche nach einem Recht im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO 86
b) Fachaufsichtliche Weisungen 87
c) Zwischenergebnis 90
3. Folgerungen für das erste Fallbeispiel 91
III. Zwischenfazit 91
1. Unterschiedliche Präsenz hergebrachter organisationsrechtlicher Grundannahmen 92
2. Historisch bedingte Wertungsgesichtspunkte weitgehend obsolet 92
3. Konzentration auf subjektive Rechte 93
C. Arbeitsfähigkeit, Interessenpluralität, Weisungshierarchie 95
I. Arbeitsfähigkeits- und Kostenargumente 95
1. Staatlichkeit und Gewaltmonopol 96
2. Demokratieprinzip und Gewaltenteilung 98
3. Arbeitsfähigkeit und Verwaltungseffizienz 100
4. Das Kostenargument 101
5. Zwischenergebnis 103
II. Organisatorische Differenzierung und Interessenpluralität innerhalb der Verwaltung 104
1. Interessenpluralität 106
a) Allgemeinwohl und öffentliche Belange 106
b) Teile der Verwaltung als Sachwalter einzelner öffentlicher Interessen 111
2. Keine echte Sonderrolle sogenannter verwaltungsrechtlicher Organstreitigkeiten 115
3. Rolle der juristischen Personen des öffentlichen Rechts für die Interessenpluralität 120
a) Entstehung juristischer Personen der mittelbaren Staatsverwaltung 121
b) Bündelung von Interessen nicht ausschließlich durch juristische Personen des öffentlichen Rechts 122
4. Zwischenergebnis 124
III. Weisungshierarchie als ein „Bauprinzip der Exekutive“ 124
1. Hierarchie als Mittel der Lösung von Interessenkonflikten 124
2. Hierarchie als überliefertes Strukturprinzip aus der Zeit des Konstitutionalismus 126
3. Hierarchie als Mittel zum Auffüllen von Lücken im Gesetz 127
4. Fehlende Durchgängigkeit der hierarchischen Organisation 129
5. Zwischenergebnis 134
D. Unterscheidung zwischen Innen- und Außenrechtskreis 135
I. Anklang an die Impermeabilitätstheorie 135
II. Unklarheit von Bedeutungsgehalt und Folgen der Unterscheidung 136
III. Relativität der Grenze zwischen Innen und Außen 139
IV. Zwischenergebnis 142
E. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 143
Kapitel 3: Das subjektive Recht im Verwaltungsprozess 147
A. Rechte des Staates als Voraussetzung für verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz 147
I. Subjektives Recht als zentrales Element des Verwaltungsprozessrechts 147
II. Rechte des Staates als Problembereich mit Widersprüchen 151
B. Ermittlung subjektiver Rechte im Sinne der Prozessordnungen 152
I. Begriff des subjektiven Rechts 153
1. Erster Anhaltspunkt: Subjektives und objektives Recht 153
2. Zur Möglichkeit der Definition subjektiver Rechte 154
a) Zwischen Unmöglichkeit und Notwendigkeit 155
b) Unterscheidung zwischen Begriffsmerkmal und Auslegungsregel 156
c) Starker Bezug des Begriffs zur Rechtsphilosophie 158
d) Subjektives Recht zwischen Abstraktion und Funktionserfüllung 159
e) Kaum vermeidbare Unschärfen 161
3. Elemente der Begriffsbestimmungen 162
a) „Herrschende Meinung“: Kombinationstheorie 162
b) Zwingender Rechtssatz des objektiven Rechts und Begünstigung 165
c) Verhaltenspflicht 167
d) Interesse 169
e) Zuordnung, Individualität, Finalität 172
aa) Zuordnung und Individualität beim subjektiven Recht und beim Interesse 173
bb) Zuordnung des Interesses 174
cc) Herausgehobenheit, Individualität und Abgrenzbarkeit des Interesses 176
dd) Finalität des Interessenschutzes 178
ee) Zwischenergebnis 178
f) Willens- bzw. Rechtsmacht, gerichtliche Durchsetzbarkeit 179
aa) Rolle des Willens für das subjektive Recht 180
bb) Mehrdeutigkeit des Begriffs Rechtsmacht 181
cc) Subjektives Recht als gerichtliche Durchsetzbarkeit von Verhaltenspflichten 183
g) Schlussfolgerungen 187
aa) Das subjektive Recht als Platzhalter für Wertungsfragen 187
bb) Wertung innerhalb der Norm, die das subjektive Recht als Tatbestandsmerkmal verwendet 188
cc) Funktion der Norm, die das subjektive Recht enthält 189
dd) Kasuistik durch Offenheit der Wertung 190
4. Das subjektive Recht im Kontext des Verwaltungsprozessrechts 191
a) Wortlaut: „seinen Rechten“ 191
b) Subjektive öffentliche Rechte – Unterart der subjektiven Rechte 192
c) Subjektive öffentliche Rechte und subjektive Rechte aus dem öffentlichen Recht 195
d) Keine Begrenzung auf subjektive Rechte aus dem öffentlichen Recht 196
5. Zwischenfazit 200
II. Ermittlung von Rechten im Sinne der verwaltungsrechtlichen Prozessrechtsnormen 202
1. Fallgruppenabhängiges Vorgehen in Wissenschaft und Praxis 202
2. Schutznormtheorie 203
a) Verschiedene Formulierungen im Detail und variierender Inhalt 205
b) Schutznormtheorie als Sammlung von Kriterien zur Ermittlung einer drittschützenden Norm 208
c) Rechtsschutzbegrenzung als Zweck der Kriterien der Schutznormtheorie 210
d) Einzelne Kriterien im Rahmen der Schutznormtheorie 212
aa) Intention des Gesetzes – beabsichtigter Schutz, tatsächlicher Schutz 212
bb) Schutzwürdigkeit 215
cc) Individualität der Schutzwirkung einer Norm 216
(1) Bewertung von Interessen als Kern 217
(2) Allgemeininteressen und Individualinteressen 218
(3) Lösung über die Begrenztheit des Kreises der Begünstigten 222
(4) Schlussfolgerungen und Zwischenergebnis 227
dd) Öffentliches Recht als Ausgleich kollidierender Privatinteressen 229
ee) Typische Anhaltspunkte für subjektive Rechte 232
e) Zwischenergebnis Schutznormtheorie 233
3. Grundrechte und faktische Betroffenheit – Versuche zur Verdrängung der Schutznormtheorie 234
a) Verhältnis zwischen Schutznormtheorie und Europarecht 235
b) Rolle der Grundrechte und ihr Verhältnis zum einfachen Recht 236
c) Auslegung des Rechts oder faktische Betroffenheit 242
4. Adressatentheorie – Art. 2 Abs. 1 GG 249
III. Zwischenfazit 255
Kapitel 4: Das subjektive Recht im Verhältnis Staat gegen Staat 258
A. Der Staat als Rechtsinhaber – Zweifel an einer Selbstverständlichkeit 258
I. Problem der Ablehnung von Rechten des Staates aufgrund pauschaler Aussagen 259
1. Keine Gegenüberstellung von Rechten und Kompetenzen 260
2. Keine Absorption von Rechten des Staates durch Kompetenzen 263
3. Keine Beschränkung auf die Verfolgung des Allgemeinwohls 264
4. Möglichkeit der Erfüllung aller Voraussetzungen für eine Rechtsinhaberschaft 265
5. Schlussfolgerung – mangelnde Plausibilität genereller Aussagen 267
II. Entwicklung von Rechten des Staates in historisch gewachsenen Fallgruppen 268
B. Rechte des Staates aus dem öffentlichen Recht 270
I. Existenz in gesetzlichen Regelungen 271
II. Ablehnung von Rechten des Staates durch Terminologie 273
1. Charakterisierung der Rechte des Staates als „Quasi-Rechte“ 274
2. Differenzierung ohne praktische Auswirkungen 276
3. Vorteile einer terminologischen Vereinfachung 278
III. Subjektive öffentliche Rechte des Staates 280
1. Bedeutung des subjektiven öffentlichen Rechts für Streitigkeiten im Verhältnis Staat gegen Staat 280
2. Subjektive öffentliche Rechte ursprünglich als Rechte gegen den Staat 282
3. Abweichende Stimmen in der Literatur 288
IV. Begründung: Wandel des Bildes vom Staat und des subjektiven öffentlichen Rechts 289
1. Nochmals: Bild vom Staat als monolithischem Block veraltet 290
2. Unterscheidung von Rechtsausübung und Rechtsinhaberschaft 293
3. Beschränkung auf Rechte der Bürger ohne praktische Bedeutung 295
4. Unklarheit der Struktur des subjektiven öffentlichen Rechts 296
5. Auch rechtsschutzbegrenzende Funktion statt Abgrenzung der Sphären von Staat und Gesellschaft 299
6. Nicht ausschließlich Gewährleistung von Personalität und Individualität 300
7. Zwischenergebnis: Subjektives öffentliches Recht als subjektives Recht 304
V. Zwischenfazit und Schlussfolgerungen 307
C. Teile des Staates als Rechtssubjekte 310
I. Anknüpfung an Organisationseinheiten – Rechtsfähigkeit 312
1. Juristische Person des öffentlichen Rechts: Mehr als Fiskus 313
2. Rechtsfähigkeit sonstiger Untergliederungen des Staates 318
a) Relativität der Rechtsfähigkeit 318
b) Rechtsfähigkeit im Zivilrecht 322
3. Zwischenergebnis und Schlussfolgerungen 325
II. Anknüpfung an bestimmte Rolle und Funktion 327
1. Keine Rechte als Organ 328
2. Rechte in der Rolle als Teil des Staates 332
a) Unterschiedliche Rollen: Amtswalter und Teil des Staates 332
b) Art. 2 Abs. 1 GG bei Weisungen an Beamte 336
III. Zwischenergebnis und Schlussfolgerungen für die Fallbeispiele 341
1. Unterscheidung von Rollen und Funktionen: Zurechnungskette 341
2. Ermittlung des Rechts durch Auslegung der Norm 343
3. Ableitungen für die Fallbeispiele: Problem der Personenidentität 344
IV. Kosten beim verwaltungsrechtlichen Organstreit 349
1. Keine Kostentragung durch den Amtswalter als Privatperson 350
2. Keine Kostentragung nicht vermögensfähiger Teile des Staates 352
3. Kostentragung durch eine vermögensfähige Verwaltungseinheit 354
D. Ermittlung von Rechten des Staates aus dem öffentlichen Recht 355
I. Keine grundsätzlich unterschiedlichen Wertungen aufgrund von Fallgruppen 356
II. Auslegung des objektiven Rechts 357
1. Keine Adressatentheorie und kein Recht bei faktischer Betroffenheit 358
2. Übertragbarkeit der Schutznormtheorie auf Konstellationen Staat gegen Staat 360
III. Kriterien zur Ermittlung von Rechten des Staates 365
1. Hierarchieprinzip nicht als Kriterium zu berücksichtigen 366
a) Weisungen und Rechte: Unterschiedliche Ebenen 367
b) Effizienz der Hierarchie kein Ausschlussgrund für Rechte 370
c) Verhältnis zwischen Hierarchie und Rechten 370
d) Zwischenergebnis 371
2. Keine grundrechtliche Verstärkung 372
3. Keine Sonderstellung von Organrechten aufgrund besonderer demokratischer Legitimation 374
4. Zwischenergebnis: Anwendung der allgemeinen Kriterien der Schutznormtheorie 376
IV. Zusammenfassung 379
E. Umfang und Adressaten der Rechte 381
I. Reichweite von Rechten des Staates 381
II. Der Staat als Verpflichteter 385
1. Keine absoluten Rechte im öffentlichen Recht 385
2. § 78 VwGO als Ausdruck des Rechtsträgerprinzips 386
3. Verpflichtete sogenannter Organrechte 386
4. Weite Auslegung des § 78 Abs. 1 Nr. 1 Hs. 1 VwGO geboten 388
5. Zwischenergebnis 391
III. Richtung von Rechten bei Fachaufsicht 392
F. Untersuchung ausgewählter Rechte 394
I. Zivilrechtliches Eigentum 394
II. Rechte aus drittschützenden Normen 399
III. Sogenannte „Organrechte“ 401
IV. Selbstverwaltungsrechte aus Art. 28 Abs. 2 GG 405
V. Rechte neben Kompetenzen 406
VI. Verfahrensrechte 410
G. Zusammenfassung 411
Kapitel 5: Übrige Sachentscheidungsvoraussetzungen 414
A. Interdependenz von Sachentscheidungsvoraussetzungen 414
B. Beteiligten- und Prozessfähigkeit 415
C. Klageart 418
I. Klagearten in der Konstellation Staat gegen Staat 418
II. Rechtsbeeinträchtigung oder Kategorien Innen/Außen 420
III. Außenwirkung bei sogenannten Innenrechtsstreitigkeiten 423
IV. Lösungsvarianten für die vorhandenen Widersprüche 424
D. Rechtsschutzbedürfnis von Teilen des Staates 427
I. Voraussetzungen und Zusammenhang mit dem Insichprozess 427
1. Herleitung des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses 428
2. Rechtsschutzbedürfnis: Ausnahmen in Fallgruppen 429
3. Rechtsschutzbedürfnis als Wertungsfrage 431
4. Rolle des Rechtsschutzbedürfnisses beim Insichprozess 432
II. Uneinheitliche Kriterien der Rechtsprechung 435
III. Einfacherer Weg bei Hierarchie: Differenzierung notwendig 438
1. Streitigkeiten trotz Hierarchie anerkannt 438
2. Variierende Möglichkeiten innerhalb einer Hierarchie 440
a) Eigene Instrumente 440
b) Anrufung eines Teils der Verwaltung als Dritten 442
aa) Ausblenden der Einflüsse der Impermeabilitätstheorie 442
bb) Gleichwertigkeit der Alternative 444
cc) Größere Effizienz der Alternative 444
3. Zeitlicher Aspekt: Nur aktuelle Alternativen 446
4. Zwischenergebnis 447
IV. Fazit: Ausschluss im Einzelfall 447
Kapitel 6: Schlussfolgerungen und Ausblick 449
A. Resümee 449
B. Hinweise für die juristische Praxis 454
C. Lösungsvorschläge für die Fallbeispiele 456
I. Klage eines Bundeslands gegen eine denkmalschutzrechtliche Genehmigung einer kreisfreien Stadt 456
1. Vorüberlegung: Richtung der Berechtigung und Verpflichtung 456
a) Drittschutz aus Art. 6 BayDSchG 457
b) Materiell Beteiligte am Rechtsstreit 457
2. Sachentscheidungsvoraussetzungen 458
a) Klagebefugnis 459
b) Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis 460
3. Zwischenergebnis 461
II. Klage einer Stadt gegen sich selbst 461
D. Ausblick 466
Zusammenfassung 469
Literaturverzeichnis 482
Sachverzeichnis 494