Legitimation von Quoren in der direkten Demokratie

Stefan Schwerdtfeger

doi:10.3790/978-3-428-55377-8

Legitimation von Quoren in der direkten Demokratie

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Schwerdtfeger, S. (2018). Legitimation von Quoren in der direkten Demokratie. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55377-8

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Legitimation von Quoren in der direkten Demokratie

Schwerdtfeger, Stefan

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1373

(2018)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-55377-8
978-3-428-15377-0 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-55377-8
Edition: 1
Language: German
Pages: 347
Collections: RECHT 2018
D&H 2018
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Elections & referenda
Constitution

Pricing

Institution: € 150.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 99.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Stefan Schwerdtfeger studierte Rechtswissenschaften an der Bayerischen Julius-Maximilians-Universität in Würzburg und absolvierte in Bayern sein Referendariat. Es folgte zunächst eine wissenschaftliche Mitarbeit in einer Kanzlei beim Bundesgerichtshof, hieran anschließend Rechtsanwaltstätigkeit in Kanzleien in München und Münster. Seit 2015 ist er Rechtsanwalt in einer Wirtschaftskanzlei in Hannover. Prof. Dr. Fabian Wittreck in Münster betreute seine Promotion.

Abstract

Der Autor untersucht, ob die Verfassungen der Länder sowie das Grundgesetz Spielraum für die Absenkung von Quoren in Verfahren direkter Demokratie lassen. Ausgangspunkt ist dabei die Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte ausgewählter Länder der Bundesrepublik, welche diese Frage restriktiv beantwortet. Sodann folgt eine Feststellung des normativen Gehaltes von Art. 20 GG und des Verhältnisses von Wahlen und Abstimmungen. Ein weiterer Punkt ist die Spezifikation der Verfassungsinhalte des Demokratieprinzips, insbesondere des Mehrheits- und des Legitimationsprinzips sowie des Verfassungsvorrangs. Die praktischen Funktionen sowie Nutzen und Nachteile direkter Demokratie werden anhand der Schweiz und Kalifornien betrachtet. Der Autor kommt zu dem Ergebnis, dass Wahlen und Abstimmungen verfassungsrechtlich gleichgeordnet sind. Das Grundgesetz sowie die Länderverfassungen belassen dem Gesetzgeber einen größeren Raum zur Absenkung von Quoren, als dies die Rechtsprechung annimmt.»Quorums in Procedures of Direct Democracy«

Based on the case law of the Constitutional Courts of three German states, the author examines whether the legislature has room to lower quorums in direct democracy procedures. To do so, he determines the normative content of the constitutional principle of democracy, in particular the majority principle, the principle of legitimacy and constitutional primacy. The author concludes that elections and ballots are equivalent and shows that the case-law is too restrictive on the original question.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Einleitung	19
A. Stand der Debatte um die direkte Demokratie in Deutschland	19
B. Quoren und direkte Demokratie	22
C. Problemaufriß	24
D. Definitionen und Funktionsweise	27
I. Volksgesetzgebung	28
1. Volksinitiative	29
2. Volksbegehren	31
3. Volksentscheid	31
II. Referendum	32
E. Volksgesetzgebung auf Bundesebene	33
F. Volksgesetzgebung auf Landesebene	34
I. Einleitung des Verfahrens und Volksinitiative	35
II. Volksbegehren	37
III. Volksentscheid	38
Teil 1: Jüngste Rechtsprechung und Literatur	39
A. Freie Hansestadt Bremen	39
I. Volksgesetzgebungsverfahren in Bremen	39
II. Bewertung	40
III. Darstellung des Urteils des Staatsgerichtshofs Bremen vom 14. Februar 2000	41
1. Sachverhalt	42
2. Entscheidungsgründe	42
a) Eigenschaften beider Gesetzgebungsverfahren im Vergleich	43
aa) Das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren	43
bb) Das Volksgesetzgebungsverfahren	43
cc) Ergebnis	44
b) Die einzelnen Quorenregelungen	45
aa) Verfassungsänderungen	45
bb) Einfache Gesetze	45
3. Ergebnis	46
4. Stellungnahme	46
a) Gemeinwohlorientierung von Gesetzen	46
b) Ausgleichsfunktion unmittelbarer Gesetzgebung	48
c) Instrument von Minderheiten	48
d) Verfassungsänderungen	49
IV. Bremische Diskussion	49
1. Prüfungsmaßstab	50
2. Verhältnis parlamentarischer zu unmittelbarer Demokratie	50
a) Sein-Sollens-Fehlschluß	50
b) Rechtsethisches Niveau eines Minderheiteninstruments	51
3. Verfahrensrechtliche Interpretation des Demokratieprinzips	52
4. Verfassungsänderungen	52
V. Fazit	53
B. Freistaat Bayern	54
I. Übersicht zu den Volksgesetzgebungsverfahren in Bayern	54
1. Erste Stufe: Volksbegehren	55
2. Zwischenschritt: Verfahren im Landtag	56
3. Zweite Stufe: Volksentscheid	56
4. Sonderfall: Verfassungsänderung	57
5. Direktdemokratische Aktivität und Bewertung	57
II. Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs	59
1. Bayerischer Verfassungsgerichtshof vom 2. Dezember 1949	59
a) Entscheidungsgründe	59
b) Stellungnahme	61
2. Bayerischer Verfassungsgerichtshof vom 17. September 1999	62
a) Sachverhalt	62
b) Entscheidungsgründe	62
aa) Historische Auslegung	63
bb) Systematische beziehungsweise rechtsvergleichende Auslegung	64
cc) Teleologische Auslegung	64
dd) Ergebnis	65
c) Stellungnahme	65
3. Bayerischer Verfassungsgerichtshof vom 31. März 2000	66
a) Sachverhalt	66
b) Entscheidungsgründe	67
c) Ergebnis	68
d) Stellungnahme	69
4. Fazit	70
III. Die Bayerische Diskussion in der Literatur	71
1. Historische Auslegung	71
a) Argumentation pro Quorum	72
b) Argumentation contra Quorum	72
c) Stellungnahme	73
2. Systematische und teleologische Auslegung	75
a) Verhältnis von Parlaments- und Volksgesetzgebung	75
aa) Art. 72 I BayVerf.	76
bb) Effektivität der Volksgesetzgebung	76
cc) Verfassungsgerichtsbarkeit und besondere Sanktionen	77
dd) Stellungnahme	77
b) Legitimation durch Mehrheit	79
aa) Absolute Mehrheitsermittlung	80
(1) Gesamtheit des Volkes als Legitimationssubjekt	80
(2) Konstituierung bürgerlicher Mitwirkungsrechte durch Verfahrensnormen	81
(3) Status activus als Konsequenz gemeinschaftlicher Selbstbestimmung	81
(4) Aktivistische beziehungsweise extreme Minderheiten	82
(5) 25 %-Quorum als Verfassungsrechtssatz	82
bb) Relative Mehrheitsermittlung	83
(1) Volk bedarf keiner Legitimation	84
(2) Verfassungsrechtliche Einforderung staatsbürgerlicher Aktivität	84
(3) Boykott und Wertung von Passivität	84
cc) Stellungnahme	85
c) Vergleichbarkeit von Wahl und Volksgesetzgebung	86
aa) Geringer Umfang von Initiatoren	87
bb) Geringe Wahlbeteiligung	87
cc) Beschlußfähigkeit von Repräsentativorganen	88
dd) Sperrklauseln	88
ee) Stellungnahme	89
d) Funktionsfähigkeit des Bayerischen Landtags	89
aa) Quoren erforderlich zur Funktionssicherung	89
(1) Höhere Schwelle für Verfassungsänderungen	90
(2) Verantwortung von Machtausübung	90
bb) Quoren zur Funktionssicherung nicht zwingend	91
cc) Sonderfall Volksinitiative	92
e) Erschwerte Abänderbarkeit / Verfassungsstabilität	93
aa) Wortlaut des Art. 74 BayVerf. als Verstoß gegen den Vorrang der Verfassung	93
bb) Bayerische Verfassung schweigt zum Quorum beredt	94
cc) Bayerische Verfassung genügt dem Vorrang der Verfassung	95
(1) BV ist auch ohne Quorum nur unter erschwerten Bedingungen abänderbar	95
(2) Gegenargumentation	96
dd) Stellungnahme	96
(1) Häufigkeit von Verfassungsänderungen	97
(2) Besondere Funktion von Plebisziten in Bayern	97
(3) Instrumente der Erschwerung	99
(4) Schutzkonzept der Bayerischen Verfassung bezüglich ihrer Abänderung	100
(a) Formeller Schutz	100
(b) Materieller Schutz	101
(5) Ergebnis	101
3. Zusammenfassende Würdigung	102
a) Die Bayerische Verfassung ist in sich folgerichtig	102
b) Die Bayerische Verfassung regelt die Quorenfrage abschließend	103
c) Meinungsüberblick zur Quorenhöhe	105
aa) Volksinitiative	105
bb) Volksbegehren	105
cc) Verfassungsändernder Volksentscheid	106
b) Weitere Fragestellung	107
C. Freistaat Thüringen	107
I. Einführung in die Sach- und Rechtslage	107
1. Überblick	108
2. Aktuelle Rechtslage	109
II. Thüringer Verfassungsgerichtshof vom 15. August 2001	110
1. Sachverhalt	111
2. Entscheidungsgründe	111
a) Reichweite von Art. 83 III ThürVerf.	111
b) Bürgerantrag	112
c) Volksbegehren und Volkssouveränität	112
aa) Repräsentation des Staatsvolks	112
bb) Materielle Legitimation	113
cc) Fünfprozentklausel bei Landtagswahlen	113
dd) Zwischenergebnis	114
d) Volksentscheid	114
aa) Legitimation	114
bb) Prävalenz der parlamentarischen Gesetzgebung	115
cc) Zwischenergebnis	115
e) Vorrang der Verfassung	115
f) Ergebnis	116
3. Stellungnahme	116
III. Thüringer Diskussion	117
1. Prüfungsmaßstab	117
2. Unterstützungsquoren für Volksbegehren	118
a) Unterstützungsquoren sichern Legitimation	118
aa) Qualifikation durch Nachweis der Zustimmungsfähigkeit	118
bb) Republikanisches Legitimationserfordernis	119
cc) Herstellung praktischer Konkordanz	119
b) Unterstützungsquoren verfassungsrechtlich nicht geboten	120
aa) Volksbegehren keine Ausübung von Staatsgewalt	120
bb) Keine Verschiebung des Regel-Ausnahme-Verhältnisses	121
cc) Keine drohende Handlungsunfähigkeit des Landtags	122
dd) Übrige Sicherungen des parlamentarischen Systems	122
ee) Fehlerhafte Vorstellung von Minderheiten	122
ff) Republikanisches Prinzip fordert keine Legitimation	123
3. Beteiligungsquorum beim Volksentscheid	124
a) Schutz vor Entscheidungszwang	124
b) Quoren sind bei Volksentscheiden verfassungsrechtlich nicht zwingend	124
aa) Demokratie- und Mehrheitsprinzip	124
bb) Erheblichkeit und Gemeinwohl	125
cc) Kritik am Legitimationsbegriff des Thüringer Verfassungsgerichtshofs	126
c) Abschaffung unter Vorbehalt zulässig	126
4. Konkrete Höhe der Quoren	126
a) Verfassungsgenetische Interpretation	126
b) Intraföderaler Rechtsvergleich	128
c) Internationaler Rechtsvergleich	128
5. Stellungnahme	129
Teil 2: Spielraum des verfassungsändernden Gesetzgebers bei der Normierung von Qouren in direktdemokratischen Verfahren	39
A. Systematik und Inhalt der normativen Vorgaben des Grundgesetzes für demokratische Verfahren in Bund und Ländern	130
I. Das Demokratieprinzip des Art. 20 I und II GG	131
1. Demokratie als abstrakter Rechtssatz	132
2. Erste Konkretisierungen des Demokratieprinzips	133
II. Das Bundesstaatsprinzip und Art. 28 I 1 GG	135
1. Funktion von Art. 28 I 1 GG	136
2. Reichweite des Homogenitätsgebots	137
a) Wirkung auf die Länderverfassungen	137
b) Prägung der Vorgaben für die Länder	138
c) Die gewährleisteten Elemente des Demokratieprinzips	139
III. Die Ewigkeitsklausel des Art. 79 III GG	140
1. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	141
2. Rechtstheoretische Einteilung von Normen in Regeln und Prinzipien	142
a) Auswirkung auf das Demokratieprinzip	144
b) Auswirkungen auf die gerichtliche Kontrolldichte	145
3. Weitere Fragestellung	146
IV. Funktionszusammenhang von Art. 20 I und II, 28 I 1 und 79 III GG	147
1. Identität der durch Art. 28 I 1 und 79 III GG geschützten Kerngehalte?	147
a) Argumente contra	148
b) Argumente pro	148
2. Ergebnis	149
B. Rechtfertigung von Quoren in direktdemokratischen Verfahren oder Rechtfertigung der Volksgesetzgebung durch Quoren?	150
I. Vorrangstellung der repräsentativen Demokratie im Grundgesetz?	151
1. Normative Prägung des Grundgesetzes im Sinne repräsentativer Demokratie?	152
2. Konsequenzen für den Kerngehalt des Demokratieprinzips des Grundgesetzes bei Annahme eines Repräsentativvorrangs	153
3. Normatives Konzept der Bestimmung des Verhältnisses von indirekter und direkter Demokratie nach dem Grundgesetz	153
a) Art. 20 I GG – Demokratieprinzip	154
aa) Rechtsphilosophische Grundgedanken	155
bb) Freiheit und Gleichheit als Kernelemente des Demokratieprinzips	157
cc) Fazit	158
b) Art. 20 II 1 GG – Volkssouveränität	158
aa) Differenzierung von Volkssouveränität und Staatsgewalt	159
bb) Stellungnahme	160
c) Art. 20 II 2, 1. Hs. GG – Wahlen und Abstimmungen	161
d) Konsequenzen für die Zuordnung beider Formen von Demokratie	162
e) Ergebnis nach rechtsprinzipientheoretischer Analyse	163
f) Zusammenfassung	165
4. Die Verfassungsrechtsprechung der Länder Bremen, Bayern und Thüringen in der Einzelkritik	166
a) Freie Hansestadt Bremen	166
b) Freistaat Bayern	167
c) Freistaat Thüringen	170
d) Sächsischer Verfassungsgerichtshof	172
e) Fazit	172
II. Zusammenfassung der Ergebnisse	173
1. Gleichrangverhältnis von Wahl und Abstimmung	173
2. Rangverhältnis von Art. 20 II 2 GG und Ausführungsbestimmungen:	175
3. Vergleichbarkeit von Wahl und Abstimmung	176
4. Vergleichsebene Gesetzesbeschluß	178
5. Spielraum für die Länder nbei der Ausgestaltung direkter Demokratie	178
III. Fazit	180
C. Das Mehrheitsprinzip	182
I. Leitbild des Grundgesetzes	182
1. Erste Einordnung des Mehrheitsprinzips	183
2. Erscheinungsformen des Mehrheitsprinzips im Grundgesetz	183
3. Notwendigkeit einer Entscheidungsregel	185
4. Rechtfertigung dieser Entscheidungsregel	185
a) Freiheitsargument	186
b) Verfahrensargument	188
5. Auswirkung von Quoren auf die Mehrheitsentscheidung	189
a) Die Ausgangslage: Entscheidungsermöglichung und Teilhabe	189
b) Die Modifikation: Abstimmungsquoren	190
c) Die spezifische Wirkung von Quoren	191
aa) Problem der Ermöglichung von Boykotten	192
bb) Stellungnahme	193
cc) Negatives Stimmgewicht	194
(1) Maßstab: Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	195
(2) Übertragung auf das Beteiligungsquorum	196
dd) Zwischenergebnis	198
II. Gewährleistungsgehalt des Mehrheitsprinzips	199
1. Mehrheit als inhaltliche Repräsentation des Volkswillens	199
2. Mehrheit als formelle Repräsentation der Nichtabstimmenden	202
3. Mehrheit als zurückhaltendes Entscheidungspotential	202
4. Mehrheit als Selbstbestimmung durch Teilnahme	204
5. Stellungnahme	205
a) Folgepflicht der Unbeteiligten	206
b) Abstimmungsergebnis und wahrer Volkswille	208
c) Die schweigende Mehrheit	210
d) Keine dauerhafte Einteilung in Mehrheit und Minderheit	213
e) Faktische Abhängigkeit und rechtliche Sicherung gesellschaftlicher Voraussetzungen	214
f) Autonomie und Selbstbestimmung	217
III. Ergebnis	218
D. Vermittlung von Legitimation durch Quoren	219
I. Wortlautauslegung des Art. 20 II GG	219
II. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	222
III. Erscheinungsformen der Legitimation	223
1. Funktionelle und institutionelle Legitimation	223
2. Organisatorisch-personelle Legitimation	224
3. Sachlich-inhaltliche Legitimation	225
IV. Ansätze zur Begründung der Notwendigkeit von Quoren bei Volksbegehren	226
1. Kompensation eines Legitimationsdefizits	226
a) Darstellung	227
b) Stellungnahme	227
aa) Funktionelle Legitimation zur Kompensation untauglich	228
bb) Teilnehmende an einem Volksbegehren kein Staatsorgan	229
cc) Übertragbarkeit des Legitimationsprinzips auf direktdemokratische Verfahren	230
2. Ausübung von Staatsgewalt durch die Teilnehmenden an einem Volksbegehren?	232
a) Ausübung von Staatsgewalt	232
b) Stellungnahme	233
3. Legitimation durch republikanische Gemeinwohlorientierung	236
a) Materiales Republikverständnis	236
b) Formales Republikverständnis	237
c) Möglicher Inhalt eines material verstandenen Republikprinzips	238
aa) Der Grundsatz der Allgemeinheit des Gesetzes	238
(1) Darstellung	239
(2) Stellungnahme	240
bb) Republik als Gemeinwohlkonkretisierung in Amtsrechtsverhältnissen	241
(1) Darstellung	241
(2) Stellungnahme	242
d) Beispiel einer verfassungsrechtlichen Gemeinwohlklausel	244
e) Zwischenergebnis	247
V. Stellungnahme	248
1. Notwendigkeit von Quoren bei Volksbegehren	248
2. Ansätze zur Begründung von Quoren bei Volksbegehren in der Literatur	249
3. Demokratische Freiheits- und Gleichheitsidee	250
4. Legitimationsprinzip ohne Vorgaben für Volksbegehren	253
5. Fünfprozentklausel bei Wahlen als Maßstab nauch für Einleitungsquoren?	254
VI. Ergebnis	257
E. Funktionsfähigkeit des Parlaments	260
I. Die Debatte in Deutschland	260
II. Das Beispiel Schweiz	262
1. Die Bundesebene	263
a) Obligatorisches Verfassungsreferendum	263
b) Fakultatives Gesetzesreferendum	264
c) Verfassungsinitiative	266
aa) Wirkungen	267
bb) Verfahrensablauf	268
cc) Stellungnahme	270
(1) Kooperation von Volk und Parlament	271
(2) Beispiel für eine Beeinträchtigung staatlicher Verfahren	272
(3) Verfassungsinitiativen und Völkerrecht	273
2. Die Kantonsebene	275
3. Ergebnis Schweiz	277
III. Das Beispiel Kalifornien	278
1. Direktdemokratische Initiativgesetzgebung	279
2. Keine Kooperation von Volk und Parlament	281
3. Finanzierung von Initiativen	282
4. Änderung der Volksgesetze	284
5. Stellungnahme	287
a) Parlamentarische Änderung volksbeschlossener Gesetze	288
b) Finanzierung von Volksinitiativen	289
c) Kooperation von Volk und Parlament	291
6. Ergebnis Kalifornien	292
IV. Übertragung der Ergebnisse auf die deutsche Diskussion	293
F. Erschwerte Abänderbarkeit der Länderverfassungen	297
I. Ausgangslage	297
II. Fragestellung	298
III. Inhalt des Prinzips des Vorrangs der Verfassung	300
1. Ableitungszusammenhang	301
2. Bindungswirkung	302
3. Erschwerte Abänderbarkeit der Verfassung	303
4. Zwischenergebnis	304
IV. Verortung des Vorrangs der Verfassung im Grundgesetz	304
V. Pflicht der Länder zur Verfassunggebung?	306
1. Verneinende Ansichten	307
2. Bejahende Ansichten	308
3. Stellungnahme	308
4. Schlußfolgerungen für das Prinzip des Vorrangs der Verfassung	310
VI. Erschwerte Abänderbarkeit des Grundgesetzes	311
1. Grundgesetz relativ leicht abänderbar	312
2. Grundgesetz hinreichend schwer abänderbar	313
3. Rückbindung an den Bürger durch Setzung von Verfassungsrecht	314
4. Stellungnahme	315
VII. Gebotenheit der Kennzeichnung von Verfassungsänderungen	316
VIII. Ergebnis	320
Schluß – Ergebnisse in Thesen	323
Literaturverzeichnis	328
Sachverzeichnis	345

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