Menu Expand

Legitimation von Quoren in der direkten Demokratie

Schwerdtfeger, Stefan

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1373

(2018)

Additional Information

Book Details

Pricing

About The Author

Stefan Schwerdtfeger studierte Rechtswissenschaften an der Bayerischen Julius-Maximilians-Universität in Würzburg und absolvierte in Bayern sein Referendariat. Es folgte zunächst eine wissenschaftliche Mitarbeit in einer Kanzlei beim Bundesgerichtshof, hieran anschließend Rechtsanwaltstätigkeit in Kanzleien in München und Münster. Seit 2015 ist er Rechtsanwalt in einer Wirtschaftskanzlei in Hannover. Prof. Dr. Fabian Wittreck in Münster betreute seine Promotion. Stefan Schwerdtfeger studied law at the Bavarian Julius-Maximilians-University in Würzburg and completed his legal clerkship in Bavaria. This was followed by a scientific collaboration in a law firm at the Federal Court of Justice, followed by law practice in law firms in Munich and Münster. Since 2015 he is a lawyer in a commercial law firm in Hannover. Prof. Dr. Fabian Wittreck in Münster supervised his doctorate.

Abstract

Der Autor untersucht, ob die Verfassungen der Länder sowie das Grundgesetz Spielraum für die Absenkung von Quoren in Verfahren direkter Demokratie lassen. Ausgangspunkt ist dabei die Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte ausgewählter Länder der Bundesrepublik, welche diese Frage restriktiv beantwortet. Sodann folgt eine Feststellung des normativen Gehaltes von Art. 20 GG und des Verhältnisses von Wahlen und Abstimmungen. Ein weiterer Punkt ist die Spezifikation der Verfassungsinhalte des Demokratieprinzips, insbesondere des Mehrheits- und des Legitimationsprinzips sowie des Verfassungsvorrangs. Die praktischen Funktionen sowie Nutzen und Nachteile direkter Demokratie werden anhand der Schweiz und Kalifornien betrachtet. Der Autor kommt zu dem Ergebnis, dass Wahlen und Abstimmungen verfassungsrechtlich gleichgeordnet sind. Das Grundgesetz sowie die Länderverfassungen belassen dem Gesetzgeber einen größeren Raum zur Absenkung von Quoren, als dies die Rechtsprechung annimmt. »Quorums in Procedures of Direct Democracy«

Based on the case law of the Constitutional Courts of three German states, the author examines whether the legislature has room to lower quorums in direct democracy procedures. To do so, he determines the normative content of the constitutional principle of democracy, in particular the majority principle, the principle of legitimacy and constitutional primacy. The author concludes that elections and ballots are equivalent and shows that the case-law is too restrictive on the original question.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einleitung 19
A. Stand der Debatte um die direkte Demokratie in Deutschland 19
B. Quoren und direkte Demokratie 22
C. Problemaufriß 24
D. Definitionen und Funktionsweise 27
I. Volksgesetzgebung 28
1. Volksinitiative 29
2. Volksbegehren 31
3. Volksentscheid 31
II. Referendum 32
E. Volksgesetzgebung auf Bundesebene 33
F. Volksgesetzgebung auf Landesebene 34
I. Einleitung des Verfahrens und Volksinitiative 35
II. Volksbegehren 37
III. Volksentscheid 38
Teil 1: Jüngste Rechtsprechung und Literatur 39
A. Freie Hansestadt Bremen 39
I. Volksgesetzgebungsverfahren in Bremen 39
II. Bewertung 40
III. Darstellung des Urteils des Staatsgerichtshofs Bremen vom 14. Februar 2000 41
1. Sachverhalt 42
2. Entscheidungsgründe 42
a) Eigenschaften beider Gesetzgebungsverfahren im Vergleich 43
aa) Das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren 43
bb) Das Volksgesetzgebungsverfahren 43
cc) Ergebnis 44
b) Die einzelnen Quorenregelungen 45
aa) Verfassungsänderungen 45
bb) Einfache Gesetze 45
3. Ergebnis 46
4. Stellungnahme 46
a) Gemeinwohlorientierung von Gesetzen 46
b) Ausgleichsfunktion unmittelbarer Gesetzgebung 48
c) Instrument von Minderheiten 48
d) Verfassungsänderungen 49
IV. Bremische Diskussion 49
1. Prüfungsmaßstab 50
2. Verhältnis parlamentarischer zu unmittelbarer Demokratie 50
a) Sein-Sollens-Fehlschluß 50
b) Rechtsethisches Niveau eines Minderheiteninstruments 51
3. Verfahrensrechtliche Interpretation des Demokratieprinzips 52
4. Verfassungsänderungen 52
V. Fazit 53
B. Freistaat Bayern 54
I. Übersicht zu den Volksgesetzgebungsverfahren in Bayern 54
1. Erste Stufe: Volksbegehren 55
2. Zwischenschritt: Verfahren im Landtag 56
3. Zweite Stufe: Volksentscheid 56
4. Sonderfall: Verfassungsänderung 57
5. Direktdemokratische Aktivität und Bewertung 57
II. Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs 59
1. Bayerischer Verfassungsgerichtshof vom 2. Dezember 1949 59
a) Entscheidungsgründe 59
b) Stellungnahme 61
2. Bayerischer Verfassungsgerichtshof vom 17. September 1999 62
a) Sachverhalt 62
b) Entscheidungsgründe 62
aa) Historische Auslegung 63
bb) Systematische beziehungsweise rechtsvergleichende Auslegung 64
cc) Teleologische Auslegung 64
dd) Ergebnis 65
c) Stellungnahme 65
3. Bayerischer Verfassungsgerichtshof vom 31. März 2000 66
a) Sachverhalt 66
b) Entscheidungsgründe 67
c) Ergebnis 68
d) Stellungnahme 69
4. Fazit 70
III. Die Bayerische Diskussion in der Literatur 71
1. Historische Auslegung 71
a) Argumentation pro Quorum 72
b) Argumentation contra Quorum 72
c) Stellungnahme 73
2. Systematische und teleologische Auslegung 75
a) Verhältnis von Parlaments- und Volksgesetzgebung 75
aa) Art. 72 I BayVerf. 76
bb) Effektivität der Volksgesetzgebung 76
cc) Verfassungsgerichtsbarkeit und besondere Sanktionen 77
dd) Stellungnahme 77
b) Legitimation durch Mehrheit 79
aa) Absolute Mehrheitsermittlung 80
(1) Gesamtheit des Volkes als Legitimationssubjekt 80
(2) Konstituierung bürgerlicher Mitwirkungsrechte durch Verfahrensnormen 81
(3) Status activus als Konsequenz gemeinschaftlicher Selbstbestimmung 81
(4) Aktivistische beziehungsweise extreme Minderheiten 82
(5) 25 %-Quorum als Verfassungsrechtssatz 82
bb) Relative Mehrheitsermittlung 83
(1) Volk bedarf keiner Legitimation 84
(2) Verfassungsrechtliche Einforderung staatsbürgerlicher Aktivität 84
(3) Boykott und Wertung von Passivität 84
cc) Stellungnahme 85
c) Vergleichbarkeit von Wahl und Volksgesetzgebung 86
aa) Geringer Umfang von Initiatoren 87
bb) Geringe Wahlbeteiligung 87
cc) Beschlußfähigkeit von Repräsentativorganen 88
dd) Sperrklauseln 88
ee) Stellungnahme 89
d) Funktionsfähigkeit des Bayerischen Landtags 89
aa) Quoren erforderlich zur Funktionssicherung 89
(1) Höhere Schwelle für Verfassungsänderungen 90
(2) Verantwortung von Machtausübung 90
bb) Quoren zur Funktionssicherung nicht zwingend 91
cc) Sonderfall Volksinitiative 92
e) Erschwerte Abänderbarkeit / Verfassungsstabilität 93
aa) Wortlaut des Art. 74 BayVerf. als Verstoß gegen den Vorrang der Verfassung 93
bb) Bayerische Verfassung schweigt zum Quorum beredt 94
cc) Bayerische Verfassung genügt dem Vorrang der Verfassung 95
(1) BV ist auch ohne Quorum nur unter erschwerten Bedingungen abänderbar 95
(2) Gegenargumentation 96
dd) Stellungnahme 96
(1) Häufigkeit von Verfassungsänderungen 97
(2) Besondere Funktion von Plebisziten in Bayern 97
(3) Instrumente der Erschwerung 99
(4) Schutzkonzept der Bayerischen Verfassung bezüglich ihrer Abänderung 100
(a) Formeller Schutz 100
(b) Materieller Schutz 101
(5) Ergebnis 101
3. Zusammenfassende Würdigung 102
a) Die Bayerische Verfassung ist in sich folgerichtig 102
b) Die Bayerische Verfassung regelt die Quorenfrage abschließend 103
c) Meinungsüberblick zur Quorenhöhe 105
aa) Volksinitiative 105
bb) Volksbegehren 105
cc) Verfassungsändernder Volksentscheid 106
b) Weitere Fragestellung 107
C. Freistaat Thüringen 107
I. Einführung in die Sach- und Rechtslage 107
1. Überblick 108
2. Aktuelle Rechtslage 109
II. Thüringer Verfassungsgerichtshof vom 15. August 2001 110
1. Sachverhalt 111
2. Entscheidungsgründe 111
a) Reichweite von Art. 83 III ThürVerf. 111
b) Bürgerantrag 112
c) Volksbegehren und Volkssouveränität 112
aa) Repräsentation des Staatsvolks 112
bb) Materielle Legitimation 113
cc) Fünfprozentklausel bei Landtagswahlen 113
dd) Zwischenergebnis 114
d) Volksentscheid 114
aa) Legitimation 114
bb) Prävalenz der parlamentarischen Gesetzgebung 115
cc) Zwischenergebnis 115
e) Vorrang der Verfassung 115
f) Ergebnis 116
3. Stellungnahme 116
III. Thüringer Diskussion 117
1. Prüfungsmaßstab 117
2. Unterstützungsquoren für Volksbegehren 118
a) Unterstützungsquoren sichern Legitimation 118
aa) Qualifikation durch Nachweis der Zustimmungsfähigkeit 118
bb) Republikanisches Legitimationserfordernis 119
cc) Herstellung praktischer Konkordanz 119
b) Unterstützungsquoren verfassungsrechtlich nicht geboten 120
aa) Volksbegehren keine Ausübung von Staatsgewalt 120
bb) Keine Verschiebung des Regel-Ausnahme-Verhältnisses 121
cc) Keine drohende Handlungsunfähigkeit des Landtags 122
dd) Übrige Sicherungen des parlamentarischen Systems 122
ee) Fehlerhafte Vorstellung von Minderheiten 122
ff) Republikanisches Prinzip fordert keine Legitimation 123
3. Beteiligungsquorum beim Volksentscheid 124
a) Schutz vor Entscheidungszwang 124
b) Quoren sind bei Volksentscheiden verfassungsrechtlich nicht zwingend 124
aa) Demokratie- und Mehrheitsprinzip 124
bb) Erheblichkeit und Gemeinwohl 125
cc) Kritik am Legitimationsbegriff des Thüringer Verfassungsgerichtshofs 126
c) Abschaffung unter Vorbehalt zulässig 126
4. Konkrete Höhe der Quoren 126
a) Verfassungsgenetische Interpretation 126
b) Intraföderaler Rechtsvergleich 128
c) Internationaler Rechtsvergleich 128
5. Stellungnahme 129
Teil 2: Spielraum des verfassungsändernden Gesetzgebers bei der Normierung von Qouren in direktdemokratischen Verfahren 39
A. Systematik und Inhalt der normativen Vorgaben des Grundgesetzes für demokratische Verfahren in Bund und Ländern 130
I. Das Demokratieprinzip des Art. 20 I und II GG 131
1. Demokratie als abstrakter Rechtssatz 132
2. Erste Konkretisierungen des Demokratieprinzips 133
II. Das Bundesstaatsprinzip und Art. 28 I 1 GG 135
1. Funktion von Art. 28 I 1 GG 136
2. Reichweite des Homogenitätsgebots 137
a) Wirkung auf die Länderverfassungen 137
b) Prägung der Vorgaben für die Länder 138
c) Die gewährleisteten Elemente des Demokratieprinzips 139
III. Die Ewigkeitsklausel des Art. 79 III GG 140
1. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 141
2. Rechtstheoretische Einteilung von Normen in Regeln und Prinzipien 142
a) Auswirkung auf das Demokratieprinzip 144
b) Auswirkungen auf die gerichtliche Kontrolldichte 145
3. Weitere Fragestellung 146
IV. Funktionszusammenhang von Art. 20 I und II, 28 I 1 und 79 III GG 147
1. Identität der durch Art. 28 I 1 und 79 III GG geschützten Kerngehalte? 147
a) Argumente contra 148
b) Argumente pro 148
2. Ergebnis 149
B. Rechtfertigung von Quoren in direktdemokratischen Verfahren oder Rechtfertigung der Volksgesetzgebung durch Quoren? 150
I. Vorrangstellung der repräsentativen Demokratie im Grundgesetz? 151
1. Normative Prägung des Grundgesetzes im Sinne repräsentativer Demokratie? 152
2. Konsequenzen für den Kerngehalt des Demokratieprinzips des Grundgesetzes bei Annahme eines Repräsentativvorrangs 153
3. Normatives Konzept der Bestimmung des Verhältnisses von indirekter und direkter Demokratie nach dem Grundgesetz 153
a) Art. 20 I GG – Demokratieprinzip 154
aa) Rechtsphilosophische Grundgedanken 155
bb) Freiheit und Gleichheit als Kernelemente des Demokratieprinzips 157
cc) Fazit 158
b) Art. 20 II 1 GG – Volkssouveränität 158
aa) Differenzierung von Volkssouveränität und Staatsgewalt 159
bb) Stellungnahme 160
c) Art. 20 II 2, 1. Hs. GG – Wahlen und Abstimmungen 161
d) Konsequenzen für die Zuordnung beider Formen von Demokratie 162
e) Ergebnis nach rechtsprinzipientheoretischer Analyse 163
f) Zusammenfassung 165
4. Die Verfassungsrechtsprechung der Länder Bremen, Bayern und Thüringen in der Einzelkritik 166
a) Freie Hansestadt Bremen 166
b) Freistaat Bayern 167
c) Freistaat Thüringen 170
d) Sächsischer Verfassungsgerichtshof 172
e) Fazit 172
II. Zusammenfassung der Ergebnisse 173
1. Gleichrangverhältnis von Wahl und Abstimmung 173
2. Rangverhältnis von Art. 20 II 2 GG und Ausführungsbestimmungen: 175
3. Vergleichbarkeit von Wahl und Abstimmung 176
4. Vergleichsebene Gesetzesbeschluß 178
5. Spielraum für die Länder \nbei der Ausgestaltung direkter Demokratie 178
III. Fazit 180
C. Das Mehrheitsprinzip 182
I. Leitbild des Grundgesetzes 182
1. Erste Einordnung des Mehrheitsprinzips 183
2. Erscheinungsformen des Mehrheitsprinzips im Grundgesetz 183
3. Notwendigkeit einer Entscheidungsregel 185
4. Rechtfertigung dieser Entscheidungsregel 185
a) Freiheitsargument 186
b) Verfahrensargument 188
5. Auswirkung von Quoren auf die Mehrheitsentscheidung 189
a) Die Ausgangslage: Entscheidungsermöglichung und Teilhabe 189
b) Die Modifikation: Abstimmungsquoren 190
c) Die spezifische Wirkung von Quoren 191
aa) Problem der Ermöglichung von Boykotten 192
bb) Stellungnahme 193
cc) Negatives Stimmgewicht 194
(1) Maßstab: Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 195
(2) Übertragung auf das Beteiligungsquorum 196
dd) Zwischenergebnis 198
II. Gewährleistungsgehalt des Mehrheitsprinzips 199
1. Mehrheit als inhaltliche Repräsentation des Volkswillens 199
2. Mehrheit als formelle Repräsentation der Nichtabstimmenden 202
3. Mehrheit als zurückhaltendes Entscheidungspotential 202
4. Mehrheit als Selbstbestimmung durch Teilnahme 204
5. Stellungnahme 205
a) Folgepflicht der Unbeteiligten 206
b) Abstimmungsergebnis und wahrer Volkswille 208
c) Die schweigende Mehrheit 210
d) Keine dauerhafte Einteilung in Mehrheit und Minderheit 213
e) Faktische Abhängigkeit und rechtliche Sicherung gesellschaftlicher Voraussetzungen 214
f) Autonomie und Selbstbestimmung 217
III. Ergebnis 218
D. Vermittlung von Legitimation durch Quoren 219
I. Wortlautauslegung des Art. 20 II GG 219
II. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 222
III. Erscheinungsformen der Legitimation 223
1. Funktionelle und institutionelle Legitimation 223
2. Organisatorisch-personelle Legitimation 224
3. Sachlich-inhaltliche Legitimation 225
IV. Ansätze zur Begründung der Notwendigkeit von Quoren bei Volksbegehren 226
1. Kompensation eines Legitimationsdefizits 226
a) Darstellung 227
b) Stellungnahme 227
aa) Funktionelle Legitimation zur Kompensation untauglich 228
bb) Teilnehmende an einem Volksbegehren kein Staatsorgan 229
cc) Übertragbarkeit des Legitimationsprinzips auf direktdemokratische Verfahren 230
2. Ausübung von Staatsgewalt durch die Teilnehmenden an einem Volksbegehren? 232
a) Ausübung von Staatsgewalt 232
b) Stellungnahme 233
3. Legitimation durch republikanische Gemeinwohlorientierung 236
a) Materiales Republikverständnis 236
b) Formales Republikverständnis 237
c) Möglicher Inhalt eines material verstandenen Republikprinzips 238
aa) Der Grundsatz der Allgemeinheit des Gesetzes 238
(1) Darstellung 239
(2) Stellungnahme 240
bb) Republik als Gemeinwohlkonkretisierung in Amtsrechtsverhältnissen 241
(1) Darstellung 241
(2) Stellungnahme 242
d) Beispiel einer verfassungsrechtlichen Gemeinwohlklausel 244
e) Zwischenergebnis 247
V. Stellungnahme 248
1. Notwendigkeit von Quoren bei Volksbegehren 248
2. Ansätze zur Begründung von Quoren bei Volksbegehren in der Literatur 249
3. Demokratische Freiheits- und Gleichheitsidee 250
4. Legitimationsprinzip ohne Vorgaben für Volksbegehren 253
5. Fünfprozentklausel bei Wahlen als Maßstab \nauch für Einleitungsquoren? 254
VI. Ergebnis 257
E. Funktionsfähigkeit des Parlaments 260
I. Die Debatte in Deutschland 260
II. Das Beispiel Schweiz 262
1. Die Bundesebene 263
a) Obligatorisches Verfassungsreferendum 263
b) Fakultatives Gesetzesreferendum 264
c) Verfassungsinitiative 266
aa) Wirkungen 267
bb) Verfahrensablauf 268
cc) Stellungnahme 270
(1) Kooperation von Volk und Parlament 271
(2) Beispiel für eine Beeinträchtigung staatlicher Verfahren 272
(3) Verfassungsinitiativen und Völkerrecht 273
2. Die Kantonsebene 275
3. Ergebnis Schweiz 277
III. Das Beispiel Kalifornien 278
1. Direktdemokratische Initiativgesetzgebung 279
2. Keine Kooperation von Volk und Parlament 281
3. Finanzierung von Initiativen 282
4. Änderung der Volksgesetze 284
5. Stellungnahme 287
a) Parlamentarische Änderung volksbeschlossener Gesetze 288
b) Finanzierung von Volksinitiativen 289
c) Kooperation von Volk und Parlament 291
6. Ergebnis Kalifornien 292
IV. Übertragung der Ergebnisse auf die deutsche Diskussion 293
F. Erschwerte Abänderbarkeit der Länderverfassungen 297
I. Ausgangslage 297
II. Fragestellung 298
III. Inhalt des Prinzips des Vorrangs der Verfassung 300
1. Ableitungszusammenhang 301
2. Bindungswirkung 302
3. Erschwerte Abänderbarkeit der Verfassung 303
4. Zwischenergebnis 304
IV. Verortung des Vorrangs der Verfassung im Grundgesetz 304
V. Pflicht der Länder zur Verfassunggebung? 306
1. Verneinende Ansichten 307
2. Bejahende Ansichten 308
3. Stellungnahme 308
4. Schlußfolgerungen für das Prinzip des Vorrangs der Verfassung 310
VI. Erschwerte Abänderbarkeit des Grundgesetzes 311
1. Grundgesetz relativ leicht abänderbar 312
2. Grundgesetz hinreichend schwer abänderbar 313
3. Rückbindung an den Bürger durch Setzung von Verfassungsrecht 314
4. Stellungnahme 315
VII. Gebotenheit der Kennzeichnung von Verfassungsänderungen 316
VIII. Ergebnis 320
Schluß – Ergebnisse in Thesen 323
Literaturverzeichnis 328
Sachverzeichnis 345