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Föderalismus

Begründung – Bedeutung – Wirkung

Leisner, Walter Georg

(2018)

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About The Author

Walter Georg Leisner studierte Rechtswissenschaften in München und Hamburg; das 1. und 2. Staatsexamen erwarb er in München; Promotion und Habilitation zum Thema »Existenzsicherung im Öffentlichen Recht« erfolgten an der Universität Hamburg. Er erhielt die venia legendi für Staats- und Verwaltungsrecht und Steuerrecht. Seit 2001 ist er Rechtsanwalt in München und Berlin, seit 2003 Lehrbeauftragter an der Universität Hamburg, seit 2012 an der Freien Universität Berlin. 2016 wurde er stellvertretender Hauptgeschäftsführer der Handwerkskammer für München und Oberbayern. Er ist Mitautor im Grundgesetz-Kommentar Sodan, Herausgeber und Mitautor diverser Gesetzes-Kommentare sowie Autor zahlreicher Monographien und Fachbeiträgen in diversen Fachzeitschriften. Walter Georg Leisner studied law in Munich and Hamburg and got the first and second State Examination in Munich. He received his doctorate and habilitation degrees on the subject of ‘Securing existence in public law’ from the University of Hamburg and got the venia legendi for constitutional, administrative and tax law. He has been a lawyer in Munich and Berlin since 2001, since 2003 he has been a lecturer at the University of Hamburg, and at Free University of Berlin since 2012. In 2016 he was appointed Deputy Managing Director of the Chamber of Crafts for Munich and Upper Bavaria. He is co-author of Sodan’s commentary on basic law, editor and co-author of various legal commentaries and author of numerous monographs and articles in a variety of journals.

Abstract

Föderalismus, ein oberster Staatsgrundsatz der grundgesetzlichen Ordnung (Art. 79 GG), ist, seit deren Geltungsbeginn, herausragendes Thema einer unübersehbaren Zahl von Darstellungen, als Verfassungsprinzip wie in seinen Einzelproblemen; dem soll nicht eine komplizierende hinzugefügt werden. Vielmehr geht es um eine doppelte Vertiefung, wie sie seit langem aussteht: Ein erster Hauptteil gilt verfassungsrechtlichen Begründungen des Norminhalts der Bundesstaatlichkeit in deren herkömmlich bewährten statischen Formen, etwa Mehrheiten, Gleichheit und Stufung der Gliedstaaten. Föderallegitimation aus Demokratie behandelt vor allem Bürgernähe, in Rechtstaatlichkeit wird sie begründet als aufteilende Ordnungsform, Sozialstaatlichkeit sieht hier den wirksamen Sozialstaat, Freiheit soll in Machtgliederung gesichert werden. In einem zweiten Hauptteil geht es um Befestigungs-, aber auch Gefährdungswirkungen des Föderalismus für Staatlichkeit in Deutschland. »Federalism. Reason – Meaning – Impact«

Federalism, a supreme state principle of the constitutional order (Article 79 GG), has, since its inception, been the subject matter of an immense number of expositions, both as a constitutional principle and in its individual problems. This exposition is not designed to complicate the matter further. Rather, it is about providing a deeper understanding in two ways, something that should have been done a long time ago: The first main section is about constitutional justifications of the normative content of federalism in its traditional and well-established static forms, such as majorities, equality and gradation of the constituent states. Federal legitimacy derived from democracy is above all about citizen proximity, in the rule of law it is justified as a dividing form of order, when it comes to social statehood it sees here the effective welfare state, and freedom is to be secured through the division of power. The second main section is about reinforcement effects as well as the threats of federalism for statehood in Germany.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einleitung: Dimensionen der Problematik 13
A. Der Föderalismus: Ein höchstrangiges Verfassungsprinzip 15
I. Bundesstaatlichkeit nach Art. 79 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 1 GG 15
1. Der Normierungsprimat des Art. 79 Abs. 3 GG 15
2. Unabänderliche föderale Verfassungsinhalte: „Länder“ 16
II. Der Föderalismus: Grundsätzliches Begründungsbedürfnis als höchstrangiges Verfassungsprinzip (?) 18
1. Prinzipien: Verfassungsrechtliche „Flexibilität“ 18
2. Der „flexible Föderalismus“: Legitimationsbebedürfnis 19
3. Homogenitätsprinzip (Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG) und „Hausgut“ der Länder 20
4. Föderalismus – Begründung (nur) aus staatlicher Effizienz? 22
III. Die gegenwärtige Begründungslage des Föderalismus 23
1. Bundesverfassungsgericht 23
2. Schrifttum 23
3. Legitimationsdefizite – Fragen – Bewusstseinsbildung 25
4. Die Kernfrage: Legitimation des Föderalismus 27
B. Verfassungsrechtliche Begründungen des Föderalismus 28
I. Der begründungsbedürftige Norminhalt der Bundesstaatlichkeit 28
1. Grundsätzliches, nicht Einzelgestaltungen 28
2. Der legitimationsbedürftige Grundsatz-Kern des Föderalismus: „Gegliederte Ordnung“ in (Über-Neben-Unter-Ordnung von) „Staatlichkeiten“ 29
3. Legitimationsbemühungen (aus) einer Bundesstaatlichkeit – Wirkungen zugleich Pro und Contra 30
II. Staatslegitimation aus „bewährtem“ Föderalismus, in verfassungsrechtlicher Statik 30
1. Legitimationskräfte des Herkömmlichen, aus der Entwicklung Deutscher Bundesstaatlichkeit 30
2. Föderalismus: Aus Groß-Staatlichkeit heraus – in Weltmachtlichkeit hinein? 31
3. Exkurs: Die Macht der Gewohnheit – verrechtlicht in Normativierung 32
4. Staatsrechtliche föderale Legitimation aus bewährter Grundsätzlichkeit 34
a) Das „Bewährte“ – Kräfte und Grenzen 34
b) Legitimation aus Mehrheit‌(en) 36
c) In bundesstaatlicher Statik zur Verfassungslegitimation aus der Gleichheit von Staaten 37
d) Bundesstaatlichkeit: Statisches Gegengewicht zu demokratischer Staatsdynamik 37
5. Gegenläufiges: Abschwächungen der „föderalen Staatslegitimation aus Tradition“ 38
6. Fazit: Föderalismus als Staatslegitimation in „neuen, gestuften Formen“? 41
III. Der Föderalismus: Staatslegitimation aus Demokratie in Deutschland 42
1. Bundesstaat: Vor/außerdemokratische Legitimationsform der Staatlichkeit 42
2. Schweizer Föderalismus: Nicht primär aus Demokratizität 42
3. Amerikanischer Föderalismus: Von Bundesstaatlichkeit zu Demokratie 43
4. „La Démocratie en Amérique“: Staatslegitimationsvorbild in Frankreich – ohne Föderalismus 44
5. Der Föderalismus in Deutschland: „Staatslegitimation aus Demokratie“ 45
a) Versuch eines staatsrechtlichen Novum nach 1945 45
b) Föderalismus: „Staatlichkeit im Zweifel als Landesgewalt“ 46
6. Föderale Demokratie als bundesstaatlich organisierte Bürgernähe 47
a) „Bundesstaat“ als Organisationsform 47
b) Wahlen: Staatlichkeit nahe an „demokratischer Basis“ 47
c) Demokratische Legitimation einer Verwaltung in Bürgernähe 48
7. Föderalismus: Bewährung der Demokratie, Bürgernähe 49
8. Exkurs: „Heimat“ und Föderalismus: Demokratische Bürgernähe? 49
IV. Der Föderalismus: Legitimation aus Rechtsstaatlichkeit 52
1. „Rechtsstaat durch Föderalismus“ – bisherige Betrachtungsdefizite 52
2. Ordnungsgehalte der Rechtsstaatlichkeit mit föderaler Wirkung‌(smöglichkeit) 53
3. Typisch föderale Legalitätswirkungen 54
4. „Anti-rechtsstaatliche Legitimationswirkungen“ des Föderalismus 56
5. Differenziertes Gesamtergebnis einer Legitimation des Föderalismus als „Verrechtlichung der Macht“ 57
V. Bundesstaatliche Legitimation und Sozialstaat 59
1. „Sozialer Bundesstaat“ – eine offene Frage 59
2. Normativer Gehalt der „Sozialstaatlichkeit“ – kein Wesensbezug zum Föderalismus 60
3. Föderalismus als „besserer Verteilungsstaat“ 62
4. Bundesstaatlichkeit als „Sozialer Staatsvertrag“ 63
5. Sozialstaatlichkeit als Entwicklungslinie der Bundesstaatlichkeit 64
VI. Der Föderalismus: Freiheitssicherung aus normativer Ordnung der Macht 66
1. „Einzelmenschliche Freiheit“ als Legitimationsbasis des Föderalismus 66
2. (Staats-)‌Macht‌(auf)‌gliederung als Freiheitsstärkung 66
3. Antinomie: „Föderale Freiheitsbedrohung“ – Freiheitsverlust? 69
a) Föderale Verfassungskomplikation in verstärkter Mehrheitsdominanz 69
b) Föderalismus: Gegengewicht zu oder gar Stärkung von „Privater Macht“? 70
c) „Föderale Besonderheiten“ gegen „Freiheit als Gleichheit“ 72
d) Staatlicher Freiheitsschutz nach außen 73
4. Fazit zu einer „Freiheitslegitimation der Bundesstaatlichkeit“ 73
VII. Ergebnis zur staatsgrundsätzlichen Legitimationslage des Föderalismus 74
1. Durchgehende Gegenläufigkeiten 74
2. Abgeschwächte Legitimationskraft 74
3. Ausgestaltungsmöglichkeiten, -notwendigkeiten: „Flexibilität“ des Föderalismus 75
C. Legitimationen und Gefährdungen des Föderalismus im „Umfeld des nationalen Staatsrechts“ 76
I. Bundesstaatlichkeit und Marktwirtschaft 76
1. „Marktwirtschaft“ als Verfassungsgrundentscheidung und „als Faktenlage“ 76
2. Föderalismus als „staatsrechtliches Marktwirtschaftsmodell“? 77
3. Föderalismus als überstaatliches Marktwirtschaftsvorbild? 78
4. Föderalismus und marktwirtschaftlicher Liberalismus: Eine Spannungslage 79
5. Dennoch: Föderalismus als Verfeinerung der Marktwirtschaft 80
II. Föderalismus und „Technisierung“ im Staatsrecht 81
1. Angelsächsische Entwicklungen „sui generis“ 82
2. Technisierung/Standardisierung; „Rechtstechnik“ und Verfassungsrecht 83
3. Föderalismus als „Rechtstechnisierung“? 84
4. Finanzielle Förderung der Technik und Föderalismus 85
5. Fazit zu einem „Technik-fördernden Föderalismus“ 87
III. Föderalismus und Supranationalismus 88
1. Die Bundesstaatlichkeit in der Normenpyramide 88
2. Supranationaler Föderalismus: „Nach deutschem Verfassungsbild“ (Art. 23 Abs. 1, S. 1 GG)? 89
3. Die grundgesetzlichen Regelungen über Wesen und Entwicklungen des Europäischen Rechts 90
4. Einflussmöglichkeiten des Europa-Rechts auf deutsche Landesstaatlichkeit 91
5. Supranationale Orientierung über „Deutschen Föderalismus“ 92
D. Föderalismus als Staatslegitimation: Befestigung oder Gefährdung der Staatlichkeit in Deutschland? 95
I. Notwendigkeit grundsätzlicher Vertiefung der Legitimativen Staats‌(be)‌festigung 95
1. Bisherige Ansätze – Defizite 95
2. Notwendigkeit – und Grenzen – einer Legitimationsvertiefung 96
3. Berücksichtigung von Antinomien staatsrechtlicher Wirkungen des Föderalismus 96
II. Föderale Festigungswirkungen auf die Staatlichkeit 97
1. Bundesstaatlichkeit als rechtliche Verfestigung politischer Dynamik 97
a) „Verfassungsrecht“ – beginnend im Föderalismus 97
b) „Parteipolitik als demokratische Machtbefestigung“ 99
c) Demokratisierung des „Rechts“ im Bundesstaat 99
d) Föderale Parlamentarisierung des Staatsrechts 100
e) Gesetzesvollzug in Landesrecht 101
f) Föderalismus „Schulungsraum“ für „Politisches Personal“ 102
g) Föderalismus als Überwindung ökonomischen Herrschens 103
2. Föderalismus als Staatsbefestigung in der Zeit – Kontinuität 104
a) Bundesstaatlichkeit: Öffnung zum „Zeitlichen“ im Staatsrecht 104
b) Tradition als Stärkung der Staatlichkeit 105
3. „Kultur“: Föderaler Ordnungsschwerpunkt 106
a) Gesamtstaatliches Verfassungsrecht: „Schweigen zu Kultur“ 106
b) Kultur: Nach Landesverfassungsrecht 106
c) Kultur: „Staatsbefestigung in Flexibilität“ 107
4. Föderalismus: „Menschliches“ im Staatsrecht 108
a) Abstandsverringerung von „Fakten“ und „Recht“ 108
b) Staatlichkeit „nah am Menschen“ 108
c) Staats‌(be)‌festigung durch föderale Machtverfeinerung und (zugleich) Machtbegrenzung 109
III. Bedrohungen der „Staatslegitimation durch Föderalismus“ (?) 110
1. Dogmatisches Defizit „Föderalismuskritik“ 110
2. Föderalismus: Komplikation der Staatsordnung – Ordnungsverlust? 111
a) Bundesstaat: „Nur“ Organisationsgliederung? 111
b) „Kraftverlust der Staatlichkeit“ durch föderale Aufbaukomplikation 112
3. Föderale Außenpolitik: „Widerspruch in sich“? 114
4. Föderalismus als Sezessionsdrohung – Staatseinheitsgefährdung? 115
5. Bundesstaat: Staatszustand des inneren Kampfes 116
E. Ausblick: Föderalismus als Staats-Zukunft 118
I. Besinnlichkeit – nicht Rückbesinnung 118
1. Staatsrechtliche Krisenerscheinungen um den Föderalismus 118
2. „Staatlichkeit gegen Macht“: Werthaltigkeit des Föderalismus 119
II. Abbau von Föderalismusbedrohung‌(en) 120
1. Supranationales „föderalkritisch begleiten“ 120
a) Supranationales Overriding des Föderalismus? 120
b) Föderale Wurzeln stärken im Inneren 121
2. Ökonomisch-Technisches „föderal rechtlich gliedern“ 122
a) Vernetzung und Föderalismus: Der Staat des Staatsvertrags 122
b) Föderalisierung der Wirtschaft 123
III. Befestigung des Föderalismus als Staatslegitimation: Ein Staats‌(rechts)‌programm 124
1. Der „Gleichgewichtsstaat“ des Föderalismus 124
2. Machtverstärkung der Länder 125
a) Gleichgewicht in Stärke 125
b) Föderalismus: Ordnungsstaat, nicht Machtstaat 125
Sachwortverzeichnis 127