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Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung in den Ländern

Eine verfassungsrechtliche Bewertung unter besonderer Berücksichtigung der Gesetzgebungszuständigkeit

Annussek, David

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1377

(2018)

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About The Author

David Annussek studierte Rechtswissenschaften an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster (WWU) und an der Université de Poitiers in Frankreich. Nach dem Studium arbeitete er als wissenschaftliche Hilfskraft am Institut für Öffentliches Recht und Politik sowie als wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der JurGrad School of Tax and Business Law der WWU. Zudem war er als Lehrbeauftragter für Staatsrecht an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW tätig. Das Rechtsreferendariat absolvierte er am OLG Hamm mit Stationen in Düsseldorf und London. Er promovierte bei Prof. Dr. Bodo Pieroth an der Universität Münster und ist derzeit als Rechtsanwalt im Düsseldorfer Büro der Sozietät Hengeler Mueller tätig. David Annussek studied law at the University of Münster, Germany, and at the University of Poitiers, France. Following the First State Examination in Law, he worked as a research assistant at the Institute for Public Law and Politics and subsequently as a research assistant at the JurGrad School of Tax and Business Law (both at Münster University). Additionally, he was a lecturer in German Constitutional Law at the University of Applied Sciences for Public Administration North Rhine-Westphalia. During his Legal Traineeship (Rechtsreferandariat) at the Higher Regional Court Hamm, he worked, inter alia, for prominent law firms in Düsseldorf (Hengeler Mueller) and London (Allen & Overy LLP). David obtained his Doctorate in Law at Münster University under Prof. Dr. Bodo Pieroth and works as an associate in the Düsseldorf office of Hengeler Mueller.

Abstract

Die Verfassungsmäßigkeit landesrechtlicher Ermächtigungsgrundlagen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung ist stark umstritten. Die Arbeit untersucht die insoweit offenen Fragestellungen, wobei die Frage der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder den Schwerpunkt bildet. Im ersten Teil der Arbeit werden zunächst die Funktionsweise und der technische Ablauf der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung, polizeiliche Einsatzmöglichkeiten sowie die Entwicklung der Rechtslage und der Einsatzpraxis in den Ländern und im Bund detailliert dargestellt. Im zweiten Teil erfolgt eine ausführliche verfassungsrechtliche Bewertung. Deren zentrales Ergebnis ist, dass die Länder unter dem Gesichtspunkt der Gesetzgebungszuständigkeit über einen weiten Gestaltungsspielraum beim Erlass von Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung verfügen, da die meisten Argumente gegen eine kompetenzrechtliche Zuordnung zum Bereich der allgemeinen Gefahrenabwehr nicht überzeugen und überdies auf dem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung keine Sperrwirkung zulasten der Länder besteht. »Automatic Number Plate Recognition in the German Federal States«

This doctoral thesis assesses the constitutionality of German Federal States' provisions providing the legal basis for automatic number plate recognition (ANPR), focussing on the States' legislative power. After a presentation of the relevant facts (ANPR operating principles and technology, possible fields of application by the police, legal situation and practical application at federal and state level), the legal assessment shows that, from the point of view of legislative power, the German Federal States have considerable leeway in enacting said provisions.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 17
Einleitung 21
Erster Teil: Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung 28
A. Terminologie 28
I. Automatisches Kennzeichenlesesystem 29
II. Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung 30
B. Funktionsweise und technischer Ablauf 35
I. Funktionsweise 36
II. Technischer Ablauf 37
1. Erfassung durch Kamera 37
2. Auslesen des Kennzeichens 38
3. Abgleich mit Datenbankeinträgen 39
4. Nichttreffer 41
5. Treffermeldung 42
6. Fehltreffer 43
7. Echttreffer 44
C. Polizeiliche Einsatzmöglichkeiten 45
I. Vorteile der polizeilichen Nutzbarmachung von Kraftfahrzeugkennzeichen 45
1. Prädestination von Kraftfahrzeugkennzeichen als Anknüpfungspunkt polizeilicher Maßnahmen 46
2. Hohe praktische Relevanz des Kraftfahrzeugverkehrs 47
II. Potentielle Einsatzszenarien 47
D. Rechtslage und Einsatzpraxis in den Ländern 50
I. Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. März 2008 51
II. Systematische Länderübersicht 52
1. Verzicht auf Einführung bzw. auf Wiedereinführung einer speziellen Ermächtigungsgrundlage 52
a) Nordrhein-Westfalen 52
b) Sachsen-Anhalt 53
c) Schleswig-Holstein 54
2. Abschaffung der bestehenden Ermächtigungsgrundlage nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts 55
a) Bremen 55
b) Rheinland-Pfalz 56
c) Saarland 56
3. Erstmalige Einführung einer Ermächtigungsgrundlage nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts 58
a) Thüringen 58
b) Baden-Württemberg 59
c) Sachsen 60
d) Berlin 62
4. Überarbeitung der bestehenden Ermächtigungsgrundlage nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts 64
a) Hamburg 64
b) Bayern 65
c) Hessen 67
d) Mecklenburg-Vorpommern 69
e) Niedersachsen 70
f) Brandenburg 72
III. Zusammenfassung 74
E. Rechtslage und Einsatzpraxis auf Bundesebene 76
Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung 78
A. Betroffene Grundrechte 78
I. Menschenwürde 78
II. Recht auf informationelle Selbstbestimmung 79
1. Schutzbereich 80
2. Eingriff 84
a) Duldungsverpflichtung 84
b) Bagatellvorbehalt 85
c) Grundrechtsverzicht 86
d) Gesamtbetrachtung des Bundesverfassungsgerichts 89
aa) Nichttreffer 90
bb) Echttreffer 95
cc) Fehltreffer 96
(1) „Treffer“-Begriff des Bundesverfassungsgerichts 96
(2) Argumente gegen die Eingriffsqualität 97
(3) Stellungnahme 97
(4) Ergebnis 102
dd) Anschlussmaßnahmen 102
e) Kritik am Eingriffsverständnis des Bundesverfassungsgerichts 102
f) Stellungnahme 105
g) Ergebnis 110
III. Ergebnis 111
B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung 111
I. Schranken 112
II. Schranken-Schranken 113
1. Insbesondere: Gesetzgebungszuständigkeit 113
a) Kompetenzverteilung des Grundgesetzes 114
b) Gesetzgebungszuständigkeit der Länder als ungeklärte Fragestellung 114
aa) Meinungsstand 114
bb) Keine abschließende Prüfung der Gesetzgebungszuständigkeit im Urteil vom 11. März 2008 116
cc) Konkrete Fragestellungen 117
c) Prüfungsmaßstab 118
aa) Kompetenzrechtliche Zuordnung von Gesetzesregelungen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 118
bb) Zur Kritik an den Zuordnungskriterien des Bundesverfassungsgerichts 119
cc) Systematisierung der Zuordnungskriterien des Bundesverfassungsgerichts 120
dd) Verwendungszweck als maßgebliches Zuordnungskriterium bei der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung 121
ee) Ermittlung des Verwendungszwecks anhand des objektiven Willens des Gesetzes 123
ff) Zusammenfassung 124
d) Konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG 124
aa) Einschlägigkeit des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG für die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten 125
(1) Meinungsstand in der Literatur 125
(2) Stellungnahme 127
(3) Differenzierende Ansicht des Bundesverfassungsgerichts 131
(4) Kritikpunkte gegenüber der Ansicht des Bundesverfassungsgerichts 132
(5) Ergebnis 133
bb) Repressive oder präventive Zwecksetzung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung? 133
(1) Anwendbarkeit des Schwerpunktkriteriums bei Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung 134
(2) Bewertung der Argumente für und gegen eine präventive bzw. repressive Zwecksetzung von Ermächtigungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenüberprüfung 139
(a) Wortlautargumente 140
(aa) Vorbeugende Bekämpfung von Straftaten als ausdrücklich benannter Zweck 140
(bb) Regelung erlaubt Speicherung oder Nutzung von Treffern „für Zwecke, zu denen die Fahndungsbestände erstellt oder die Dateien errichtet wurden“ 142
(cc) Keine Löschungspflicht, soweit Daten „zur Verfolgung von Straftaten“ erforderlich sind 142
(dd) Ausdrückliche Beschränkung auf Zwecke der Gefahrenabwehr bzw. Straftatenverhütung 146
(ee) Zusammenfassung 149
(b) Entstehungsgeschichtliche Argumente 150
(aa) „Effektivierung der Fahndung“ als benanntes Ziel 151
(bb) In den Gesetzesbegründungen benannte Anwendungsbeispiele 153
(α) Rückgabe gestohlener Fahrzeuge an den Eigentümer oder rechtmäßigen Besitzer 153
(β) Verhinderung von Anschlussstraftaten oder sonstigen weiteren Straftaten 157
(γ) Identifizierung von polizeibekannten Störern und potentiellen Straftätern auf dem Weg zu einer Veranstaltung bzw. Versammlung 159
(δ) Verhinderung der Weiterfahrt von Kraftfahrzeugen ohne ausreichenden Pflichtversicherungsschutz 160
(ε) Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts 164
(ζ) Vorbeugende Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität 165
(η) Eigensicherung der kontrollierenden Beamten bei einer Kontrollstelle 166
(θ) Schutz an gefährlichen Orten oder Objekten 166
(ι) Schutz gefährdeter Objekte 167
(κ) Unterstützung polizeilicher Sofortfahndungen nach flüchtigen Gewaltverbrechern 168
(cc) Zusammenfassung 168
(c) Systematische Argumente 169
(aa) Aufgbenzuweisungsnorm 170
(bb) Präventive Dateien als Abgleichsdatenbestand 171
(cc) Mischdateien als Abgleichsdatenbestand 172
(α) Der „Fahndungsbestand“ 173
(β) Die INPOL-Datei „Sachfahndung“ 175
(γ) Die Sachfahndungsdatei im Schengener Informationssystem 176
(δ) Anders konkretisierte Dateien 179
(ε) Meinungsstand 179
(ζ) Stellungnahme: Abgleich mit allen enthaltenen Daten 181
(η) Stellungnahme: Überwiegen der repressiven Ausschreibungen 182
(θ) Stellungnahme: Gleichlauf von Ausschreibungs- und Abgleichszweck 185
(ι) Stellungnahme: Aussagekraft der praktischen Ergebnisse 193
(κ) Stellungnahme: gewollter Zufallsfund 195
(λ) Zusammenfassung 199
(dd) Repressive Dateien als Abgleichsdatenbestand 199
(α) Rechtliche Zulässigkeit eines Abgleichs zu präventiven Zwecken 200
(β) Plausible (subjektiv) präventive Zwecksetzung des Abgleichs 202
(γ) Tatbestandlich hinreichend objektivierte präventive Zweckbestimmung der Ermächtigung 202
(δ) Zusammenfassung 203
(ee) Zusammenfassung zum Abgleichsdatenbestand 203
(ff) Eingriffsvoraussetzungen 204
(α) Anknüpfen an die im jeweiligen Polizeigesetz enthaltene Befugnis zur Identitätsfeststellung 205
(β) Normierung des Erfordernisses des Vorliegens bestimmter Lageerkenntnisse 215
(γ) Vorschreiben einer Anhaltemöglichkeit 216
(gg) Zusammenfassung zu den systematischen Argumenten 217
(d) Zusammenfassung und Ergebnis der Bewertung der Argumente für und gegen eine präventive bzw. repressive Zwecksetzung 219
cc) Ergebnis 220
e) Konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG 221
f) Konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG 225
g) Sperrwirkung im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung 228
aa) Gebrauchmachen durch den Bund 228
bb) Sperrwirkung bei unterstellter Einschlägigkeit des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG 231
(1) Abschließende Regelung durch § 27b BPolG n. F. 232
(2) Abschließende Regelung durch § 100h StPO 238
(3) Abschließende Regelung durch § 111 StPO 241
(4) Abschließende Regelung durch § 6 Abs. 1 Satz 1 EGStPO 246
(5) Abschließende Regelung durch § 4 Abs. 3 Satz 4 und 5, § 7 Abs. 2 Satz 2 und 3 BFStrMG 247
(6) Abschließende Regelung durch § 6 Abs. 10 InfrAG 249
(7) Anderweitiges absichtsvolles Unterlassen 250
(8) Ergebnis 251
cc) Sperrwirkung bei unterstellter Einschlägigkeit des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG 252
dd) Sperrwirkung bei unterstellter Einschlägigkeit des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG 254
ee) Ergebnis 256
h) Zusammenfassung zur Gesetzgebungszuständigkeit 256
i) Ergebnis 258
2. Weitere Schranken-Schranken 258
a) Gebot der Normenklarheit und -bestimmtheit 259
aa) Allgemeines 259
bb) Konkretisierungen im Urteil vom 11. März 2008 260
b) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 262
aa) Allgemeines 263
bb) Konkretisierungen im Urteil vom 11. März 2008 264
Dritter Teil: Zusammenfassung der wesentlichen Untersuchungsergebnisse in Thesen 267
A. Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung 267
B. Gesetzgebungszuständigkeit 268
Literaturverzeichnis 271
Sachwortverzeichnis 291