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Ramsauer, S. (2018). Steuerung sozialer und ethnischer Segregation durch städtebauliche Planungsinstrumente. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55335-8
Ramsauer, Stefanie. Steuerung sozialer und ethnischer Segregation durch städtebauliche Planungsinstrumente. Duncker & Humblot, 2018. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55335-8
Ramsauer, S (2018): Steuerung sozialer und ethnischer Segregation durch städtebauliche Planungsinstrumente, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55335-8
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Steuerung sozialer und ethnischer Segregation durch städtebauliche Planungsinstrumente
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1378
(2018)
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About The Author
Studium der Rechtswissenschaften von 2006 bis 2012 an der Universität Hamburg mit dem Schwerpunkt Umwelt- und Planungsrecht. Von 2012 bis 2013 wissenschaftliche Mitarbeiterin in einer Kanzlei in Zürich, von 2013 bis 2015 wissenschaftliche Mitarbeiterin bei einer auf das Umwelt- und Planungsrecht spezialisierten Kanzlei in Hamburg. Rechtsreferendariat am Hanseatischen Oberlandesgericht Hamburg mit Stationen in Brüssel und Washington D.C. In 2017 Zweite Juristische Staatsprüfung und Promotion mit einer Dissertation über das Thema »Steuerung sozialer und ethnischer Segregation durch städtebauliche Planungsinstrumente«. Seit 2018 als Rechtsanwältin im Bereich Umwelt- und Planungsrecht tätig.Abstract
Segregation bezeichnet Ungleichverteilung und Konzentration bestimmter Bevölkerungsgruppen in Siedlungsgebieten. Studien zum Ausmaß von Segregation zeigen, dass gerade die soziale und die ethnische Segregation in deutschen Städten zunimmt. Dies gibt Anlass, soziale und ethnische Segregation und deren Folgen in einen städtebaurechtlichen Kontext zu stellen. Die Analyse ergibt, dass Segregation als solche städtebaulich noch nicht als Missstand anzusehen ist, dass es aber infolge von Segregation zu städtebaulichen Missständen kommen kann und auch schon gekommen ist. Die Arbeit untersucht, welche planungsrechtlichen Steuerungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen, um der Entstehung unerwünschter Segregation entgegenzuwirken und städtebauliche Missstände infolge von Segregation zu beheben. Die Untersuchung bezieht bisherige Erfahrungen ein, die bei der Anwendung bestehender Instrumente gesammelt wurden. Darauf aufbauend werden Vorschläge zur Weiterentwicklung der Instrumentarien unterbreitet.»The Use of Legal Planning Instruments to Govern Social and Ethnic Segregation in Urban Development«The subject of the dissertation is how to deal with social and ethnic segregation in cities by means of urban planning and building law. The assessment covers the practical experiences that were gained in applying the urban planning law instruments. Since segregation in German cities increases, proposals are put forward on how to improve the current planning law provisions.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| 1. Kapitel: Einleitung und Gang der Untersuchung | 15 | ||
| 2. Kapitel: Das Phänomen der sozialräumlichen Segregation – Begriffsbestimmung, Ursachen und Auswirkungen | 22 | ||
| A. Herleitung und Spezifizierung des Begriffs „Segregation“ | 22 | ||
| I. Begriffs- und Definitionsansätze | 22 | ||
| 1. Ursprung des Begriffs „Segregation“ – die Chicagoer Schule | 23 | ||
| 2. Zusammenhang der Begriffe „Segregation“ und „Integration“ | 26 | ||
| a) Was heißt „Integration“? | 27 | ||
| b) Systemintegration und Sozialintegration | 29 | ||
| aa) Systemintegration | 29 | ||
| bb) Abhängigkeiten zwischen Systemintegration und Sozialintegration in Gesellschaften | 30 | ||
| II. Formen der Segregation | 31 | ||
| 1. Demographische Segregation | 32 | ||
| 2. Soziale Segregation | 32 | ||
| 3. Ethnische Segregation | 36 | ||
| a) Definition „Migrationshintergrund“ nach der Definition der Statistischen Ämter | 37 | ||
| aa) Ausländer (ca. 47 % aller Personen mit Migrationshintergrund) | 38 | ||
| bb) Deutsche mit Migrationshintergrund (ca. 53 % aller Personen mit Migrationshintergrund) | 38 | ||
| b) Definition „Migrationshintergrund“ nach der Definition des Deutschen Instituts für Urbanistik | 38 | ||
| c) Auswirkungen ethnischer Segregation: Integration trotz Segregation? | 39 | ||
| aa) Systemintegration von Zuwanderern und ethnische Schichtungen | 40 | ||
| bb) Sozialintegration und Assimilation von Zuwanderern | 41 | ||
| III. Räumliche Dimension der Segregation: der Quartiersbegriff | 43 | ||
| B. Historische Entwicklung von Segregation | 44 | ||
| I. Die Bürger- und die Residenzstadt | 44 | ||
| 1. Die Bürgerstadt | 44 | ||
| 2. Die Residenzstadt | 47 | ||
| 3. Segregation am Beispiel der sog. „Judenviertel“ | 48 | ||
| II. Umbruch im Zeitalter der Industrialisierung | 49 | ||
| 1. Die Industrialisierung im 19. Jahrhundert und ihre Folgen für die räumliche Verteilung der Stadtbewohner | 49 | ||
| 2. Ethnische Segregation am Beispiel der polnischen Zuwanderer im Ruhrgebiet zur Industrialisierung | 52 | ||
| III. Folgen des Ersten Weltkriegs und die Weimarer Zeit | 53 | ||
| 1. Soziale Segregation in der Nachkriegszeit und der Weimarer Gesellschaft | 53 | ||
| 2. Weitere Entwicklung ethnischer Segregation in der Weimarer Zeit am Beispiel der polnischen Zuwanderer im Ruhrgebiet | 55 | ||
| IV. Zeit des Wiederaufbaus nach dem Zweiten Weltkrieg | 56 | ||
| 1. Abbau sozialer Segregation durch Förderung des sozialen Wohnungsbaus | 57 | ||
| 2. Ethnische Segregation in der Nachkriegszeit | 58 | ||
| V. DDR und die Wiedervereinigung | 60 | ||
| 1. Geringe soziale Segregation in der DDR | 60 | ||
| 2. Die Veränderung der Bewohnerstrukturen infolge der Wiedervereinigung | 61 | ||
| 3. Ursachen für die Entstehung sozialer und ethnischer Segregation in Deutschland | 62 | ||
| a) Präferenzen und soziale Faktoren | 63 | ||
| b) Wirtschaftliche Ursachen | 65 | ||
| VI. Flüchtlingswellen im 21. Jahrhundert | 68 | ||
| C. Beurteilung von Stadtplanung in Deutschland | 69 | ||
| I. Missstände infolge des Fehlens staatlicher Steuerung | 69 | ||
| II. Entstehung von Stadtplanung und Stadtsoziologie | 71 | ||
| 1. Ansätze zur Stadtforschung und zur Stadtplanung | 72 | ||
| a) Erste Stadtforschungsansätze in England | 72 | ||
| b) Die Stadt und das innere städtische Gefüge als sozialwissenschaftlicher Forschungsgegenstand in Deutschland | 73 | ||
| aa) Soziologische Untersuchungen: Weber, Simmel und Durkheim | 73 | ||
| bb) Fazit der stadtsoziologischen Untersuchungen | 77 | ||
| 2. Herausbildung verschiedener Modelle des Städtebaus | 78 | ||
| III. Stadtplanung in der Weimarer Zeit | 83 | ||
| 1. Wohnungsrechtliche Reformen | 83 | ||
| 2. Stadtplanerische Reformen: Einrichtung von Frei- und Naherholungsflächen nach den Vorgaben der Charta von Athen | 87 | ||
| IV. Stadtplanung und sozialer Wohnungsbau nach dem Zweiten Weltkrieg | 89 | ||
| 1. Stadtplanung in der Bundesrepublik Deutschland | 89 | ||
| a) Die Wohnungsbaugesetze und staatliche Förderungen | 91 | ||
| b) Wirtschaftlicher Aufschwung und das Konzept der Nachbarschaften | 91 | ||
| c) Zuzugssperren in „überlastete Siedlungsgebiete“ | 93 | ||
| d) Städtebauförderungsgesetz | 94 | ||
| e) Förderung privater Investitionen | 95 | ||
| 2. Stadtplanung in der DDR | 96 | ||
| 3. Wiedervereinigung | 98 | ||
| a) Steuerung von Segregation durch Quotierungen | 99 | ||
| b) Konzeptionelle Grundlage zur nachhaltigen europäischen Stadt: Die Leipzig Charta | 100 | ||
| 4. Integrierte Städteplanung im 21. Jahrhundert | 102 | ||
| D. Stand der sozialwissenschaftlichen Diskussion zur Bewertung von Segregation | 104 | ||
| 3. Kapitel: Segregation im Städtebaurecht | 108 | ||
| A. Vermeidung von Segregation als städtebaurechtliches Leitbild? | 108 | ||
| I. Grundsatz bevölkerungsstruktureller Neutralität | 108 | ||
| II. Wohnbedürfnisse der Bevölkerung und das Ziel der Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen | 110 | ||
| 1. Wohnbedürfnisse der Bevölkerung | 110 | ||
| 2. Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen | 112 | ||
| a) Sozial instabile Bewohnerstrukturen infolge sozialer Segregation? | 112 | ||
| b) Sozial instabile Bewohnerstrukturen infolge ethnischer Segregation? | 113 | ||
| c) Folgerungen für die Auslegung der Planungsleitlinie in § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB | 115 | ||
| III. Belange von Flüchtlingen und Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung | 116 | ||
| IV. Fazit: Segregation ist tendenziell städtebaulich unerwünscht | 118 | ||
| 4. Kapitel: Planungsrechtliche Steuerungsinstrumente des BauGB | 119 | ||
| A. Planungsinstrumente des allgemeinen Städtebaurechts | 119 | ||
| I. Flächennutzungsplan als Instrument des allgemeinen Städtebaurechts zur Steuerung von Segregation | 120 | ||
| II. Bebauungsplan als Instrument des allgemeinen Städtebaurechts zur Steuerung von Segregation | 121 | ||
| 1. Grundsatz der Angebotsplanung | 121 | ||
| 2. Festsetzungsmöglichkeiten nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 und 8 BauGB | 122 | ||
| a) Flächen für soziale Wohnraumförderung – § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB | 122 | ||
| aa) Keine Verpflichtung zur Inanspruchnahme von Mitteln der sozialen Wohnraumförderung | 123 | ||
| bb) Steuerungswirkungen im Hinblick auf Segregation | 124 | ||
| b) Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf – § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB | 125 | ||
| aa) Räumlicher Geltungsbereich der Festsetzung | 125 | ||
| bb) Begriff des „besonderen Wohnbedarfs“ | 126 | ||
| (1) Bisherige Auffassung | 126 | ||
| (2) Erweiternde Auslegung des § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB? | 128 | ||
| 3. Festsetzungen von Art und Maß der baulichen Nutzung | 129 | ||
| a) Steuerungsmöglichkeiten durch die Art baulicher Nutzung | 129 | ||
| b) Steuerungsmöglichkeiten durch das Maß baulicher Nutzung | 130 | ||
| c) Steuerungsmöglichkeiten durch Festlegung der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksflächen | 131 | ||
| d) Fazit: Konzeption der BauNVO tendenziell segregationsfördernd | 132 | ||
| III. Fazit zu den Steuerungsmöglichkeiten von Flächennutzungsplänen und Bebauungsplänen | 133 | ||
| B. Planungsinstrumente des besonderen Städtebaurechts | 133 | ||
| I. Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen nach §§ 136 ff. BauGB | 134 | ||
| 1. Instrumente der städtebaulichen Sanierungsmaßnahme | 134 | ||
| 2. Segregation als städtebaulicher Missstand | 136 | ||
| a) Segregation als Substanzschwäche? | 136 | ||
| b) Segregation als Funktionsmangel? | 139 | ||
| aa) Soziale Segregation als Funktionsmangel | 139 | ||
| bb) Ethnische Segregation als Funktionsmangel | 141 | ||
| 3. Bekämpfung von Segregation in Sanierungsverfahren | 144 | ||
| a) Abbau von Segregation durch städtebauliche Ordnungs- und Baumaßnahmen? | 144 | ||
| aa) Durchführung von Ordnungs- und Baumaßnahmen zur Bekämpfung sozialer Segregation | 145 | ||
| bb) Durchführung von Ordnungs- und Baumaßnahmen zur Bekämpfung ethnischer Segregation | 147 | ||
| b) Bekämpfung bzw. Vermeidung von sozialer Segregation durch das besondere bodenrechtliche Instrumentarium? | 148 | ||
| aa) Vermeidung der Entstehung sozialer Segregation in anderen Quartieren | 149 | ||
| (1) Konkret-individueller Mieterschutz bei Durchführung der Sanierung | 149 | ||
| (2) Mietobergrenzen zur Sicherung sozialer Ziele? | 150 | ||
| bb) Ergebnis | 152 | ||
| II. Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen nach §§ 165 ff. BauGB | 152 | ||
| 1. Instrumente der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme | 154 | ||
| 2. Durchführung städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen zur Steuerung sozialräumlicher Segregation? | 155 | ||
| a) Durchführung städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen in sozial und ethnisch segregierten Quartieren? | 155 | ||
| b) Mittelbare Steuerungswirkungen von Entwicklungsmaßnahmen im Hinblick auf sozialräumliche Segregation | 158 | ||
| aa) Erstmalige Entwicklung | 158 | ||
| bb) Städtebauliche Neuordnung | 159 | ||
| III. Stadtumbaumaßnahmen nach §§ 171a–d BauGB | 160 | ||
| 1. Instrumente der Stadtumbaumaßnahme | 161 | ||
| 2. Städtebauliche Funktionsverluste in Abgrenzung zu städtebaulichen Funktionsschwächen | 163 | ||
| a) Beispiele städtebaulicher Funktionsverluste | 163 | ||
| b) Segregation als städtebaulicher Funktionsverlust | 164 | ||
| aa) Soziale Segregation als städtebaulicher Funktionsverlust i. S. des § 171a Abs. 2 S. 2 BauGB | 164 | ||
| bb) Ethnische Segregation als städtebaulicher Funktionsverlust i. S. des § 171a Abs. 2 S. 2 BauGB | 165 | ||
| 3. Anpassungen zur Herstellung nachhaltiger städtebaulicher Strukturen | 166 | ||
| a) Förderfähige Maßnahmen gem. Verwaltungsvereinbarung 2015 | 167 | ||
| b) Stadtumbaumaßnahmen zur Bekämpfung von Segregation | 169 | ||
| aa) Die Durchführung von Stadtumbaumaßnahmen zum Abbau sozialer Segregation | 169 | ||
| bb) Die Durchführung von Stadtumbaumaßnahmen zum Abbau ethnischer Segregation | 171 | ||
| IV. Maßnahmen der Sozialen Stadt i. S. des § 171e BauGB | 172 | ||
| 1. Instrumente der Maßnahmen der Sozialen Stadt | 172 | ||
| 2. Segregation als sozialer Missstand und besonderer Entwicklungsbedarf | 174 | ||
| a) Soziale Segregation als sozialer Missstand | 175 | ||
| b) Ethnische Segregation als sozialer Missstand | 176 | ||
| 3. Maßnahmen und Instrumente der Sozialen Stadt zum Abbau von Segregation | 178 | ||
| a) Stabilisierung und Aufwertung von Quartieren mit sozialen Missständen | 179 | ||
| b) Umsetzung von Stabilisierungs- und Aufwertungsmaßnahmen zum Abbau von Segregation | 181 | ||
| aa) Maßnahmen der Sozialen Stadt zum Abbau sozialer Segregation | 181 | ||
| bb) Maßnahmen der Sozialen Stadt zum Abbau ethnischer Segregation | 183 | ||
| V. Erhaltungssatzungen und -verordnungen (§ 172 BauGB) | 184 | ||
| 1. Instrumente der Erhaltungssatzung | 185 | ||
| 2. Erlass der Milieuschutzsatzung zum Schutz der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung und der Vermeidung von Segregation? | 186 | ||
| a) Sozialstruktur im Gebiet und zu befürchtende städtebaulich negative Auswirkungen | 187 | ||
| b) Segregation als städtebaulich nachteilige Folge von Verdrängungsprozessen | 188 | ||
| 3. Steuerungsmöglichkeiten durch Instrumente zur Sicherung sozialer Erhaltungsziele im Hinblick auf sozialräumliche Segregation | 190 | ||
| a) Genehmigungsvorbehalt und sonstige Instrumente der Milieuschutzsatzung | 190 | ||
| b) Steuerungsmöglichkeiten im Hinblick auf Segregation | 191 | ||
| aa) Steuerung sozialer Segregation | 191 | ||
| bb) Steuerung ethnischer Segregation | 194 | ||
| VI. Städtebauliche Verträge gem. § 11 BauGB | 194 | ||
| 1. Bindungen zur Deckung des Wohnbedarfs von Bevölkerungsgruppen mit besonderen Wohnraumversorgungsproblemen | 197 | ||
| a) Belegungs-, Besetzungs- und Benennungsrechte | 198 | ||
| b) Mietpreisbindung | 199 | ||
| c) Steuerungsmöglichkeiten im Hinblick auf soziale und ethnische Segregation | 199 | ||
| aa) Steuerungsmöglichkeiten im Hinblick auf soziale Segregation | 199 | ||
| bb) Steuerungsmöglichkeiten im Hinblick auf ethnische Segregation | 200 | ||
| 2. Bindungen zur Deckung des Wohnbedarfs ortsansässiger Bevölkerung – Einheimischenmodelle | 201 | ||
| a) Gemeindliches Zwischenerwerbsmodell | 202 | ||
| b) Einheimischenmodell ohne gemeindlichen Zwischenerwerb | 203 | ||
| aa) Weilheimer Modell | 203 | ||
| bb) Traunsteiner Modell | 204 | ||
| c) Freiwillige Umlegung | 205 | ||
| d) Veräußerung gemeindeeigener Grundstücke | 206 | ||
| 3. Steuerungsmöglichkeiten von Einheimischenmodellen im Hinblick auf Segregation | 206 | ||
| 4. Rechtmäßigkeit sog. Einheimischenmodelle? | 207 | ||
| VII. Private Initiativen zur Stadtentwicklung nach § 171f BauGB | 210 | ||
| 1. Einrichtung von Housing Improvement Districts (HID) und Neighbourhood Improvement Districts (NID) | 212 | ||
| a) Ziele des HID am Beispiel des Hamburger Gesetzes zur Stärkung von Wohnquartieren durch private Initiativen | 212 | ||
| b) Das Beispiel Hamburg-Steilshoop | 213 | ||
| 2. Steuerungswirkungen im Hinblick auf soziale und ethnische Segregation | 216 | ||
| 5. Kapitel: Anwendung der städtebaulichen Instrumente in der Praxis und Bewertung der Ergebnisse | 219 | ||
| A. Erfolg des Einsatzes der Steuerungsinstrumente in der Praxis | 219 | ||
| I. Methode des Vorgehens | 219 | ||
| II. Empirische Feststellungen zur Segregation | 221 | ||
| III. Integrative Maßnahmenprogramme in den Referenzstädten | 222 | ||
| 1. Administrative Ausgestaltung | 223 | ||
| 2. Inhaltliche Ausgestaltung | 223 | ||
| 3. Regionale Durchführung städtebaulicher Maßnahmen im Einzelnen | 225 | ||
| IV. Begrenzte Wirksamkeit der Instrumente | 228 | ||
| B. Überlegung zur Weiterentwicklung des Instrumentariums | 230 | ||
| I. Begrenzte Möglichkeiten der Weiterentwicklung städtebaulicher Steuerung | 230 | ||
| 1. Überlegungen zur Änderung der Baunutzungsverordnung | 230 | ||
| a) Abschaffung des reinen Wohngebiets | 231 | ||
| b) Vermutete Auswirkungen in reinen Wohngebieten im Hinblick auf soziale Segregation | 233 | ||
| 2. Erweiterung des Anwendungsbereiches von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB? | 234 | ||
| 3. Erweiterung staatlicher Eingriffsbefugnisse | 236 | ||
| II. Sonstige Eingriffsbefugnisse | 238 | ||
| 1. Asylrecht | 239 | ||
| 2. Ausländerrecht | 239 | ||
| a) Steuerungsmöglichkeiten durch Erteilung wohnsitzbeschränkender Auflagen zum Aufenthaltstitel | 240 | ||
| b) Steuerungsmöglichkeiten durch die Wohnsitzregelung in § 12a AufenthG | 242 | ||
| aa) Wohnsitzregelung zwischen den Bundesländern | 242 | ||
| bb) Wohnsitzregelung innerhalb der Bundesländer | 243 | ||
| (1) Positive Wohnortzuweisung | 244 | ||
| (2) Negative Wohnortzuweisung | 246 | ||
| (3) Fazit | 247 | ||
| 3. Polizeirechtliche Eingriffsbefugnisse zur Steuerung von Segregation | 247 | ||
| III. Ausblick | 248 | ||
| C. Zusammenfassung der Ergebnisse | 250 | ||
| D. Summary | 255 | ||
| Literaturverzeichnis | 258 | ||
| Sachwortverzeichnis | 269 |