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Steuerung sozialer und ethnischer Segregation durch städtebauliche Planungsinstrumente

Ramsauer, Stefanie

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1378

(2018)

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About The Author

Studium der Rechtswissenschaften von 2006 bis 2012 an der Universität Hamburg mit dem Schwerpunkt Umwelt- und Planungsrecht. Von 2012 bis 2013 wissenschaftliche Mitarbeiterin in einer Kanzlei in Zürich, von 2013 bis 2015 wissenschaftliche Mitarbeiterin bei einer auf das Umwelt- und Planungsrecht spezialisierten Kanzlei in Hamburg. Rechtsreferendariat am Hanseatischen Oberlandesgericht Hamburg mit Stationen in Brüssel und Washington D.C. In 2017 Zweite Juristische Staatsprüfung und Promotion mit einer Dissertation über das Thema »Steuerung sozialer und ethnischer Segregation durch städtebauliche Planungsinstrumente«. Seit 2018 als Rechtsanwältin im Bereich Umwelt- und Planungsrecht tätig. Law studies at the University of Hamburg (2006–2012) with an emphasis on environmental and planning law. From 2013 until 2015 research assistant at a law firm specialized in environmental and planning law. Subsequently legal traineeship at the Hanseatic Higher Regional Court of Hamburg with stages in Brussels and Washington D.C. Obtained doctorate in law in July 2017. Since 2018 working as lawyer in environmental and planning law.

Abstract

Segregation bezeichnet Ungleichverteilung und Konzentration bestimmter Bevölkerungsgruppen in Siedlungsgebieten. Studien zum Ausmaß von Segregation zeigen, dass gerade die soziale und die ethnische Segregation in deutschen Städten zunimmt. Dies gibt Anlass, soziale und ethnische Segregation und deren Folgen in einen städtebaurechtlichen Kontext zu stellen. Die Analyse ergibt, dass Segregation als solche städtebaulich noch nicht als Missstand anzusehen ist, dass es aber infolge von Segregation zu städtebaulichen Missständen kommen kann und auch schon gekommen ist. Die Arbeit untersucht, welche planungsrechtlichen Steuerungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen, um der Entstehung unerwünschter Segregation entgegenzuwirken und städtebauliche Missstände infolge von Segregation zu beheben. Die Untersuchung bezieht bisherige Erfahrungen ein, die bei der Anwendung bestehender Instrumente gesammelt wurden. Darauf aufbauend werden Vorschläge zur Weiterentwicklung der Instrumentarien unterbreitet. »The Use of Legal Planning Instruments to Govern Social and Ethnic Segregation in Urban Development«

The subject of the dissertation is how to deal with social and ethnic segregation in cities by means of urban planning and building law. The assessment covers the practical experiences that were gained in applying the urban planning law instruments. Since segregation in German cities increases, proposals are put forward on how to improve the current planning law provisions.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
1. Kapitel: Einleitung und Gang der Untersuchung 15
2. Kapitel: Das Phänomen der sozialräumlichen Segregation – Begriffsbestimmung, Ursachen und Auswirkungen 22
A. Herleitung und Spezifizierung des Begriffs „Segregation“ 22
I. Begriffs- und Definitionsansätze 22
1. Ursprung des Begriffs „Segregation“ – die Chicagoer Schule 23
2. Zusammenhang der Begriffe „Segregation“ und „Integration“ 26
a) Was heißt „Integration“? 27
b) Systemintegration und Sozialintegration 29
aa) Systemintegration 29
bb) Abhängigkeiten zwischen Systemintegration und Sozialintegration in Gesellschaften 30
II. Formen der Segregation 31
1. Demographische Segregation 32
2. Soziale Segregation 32
3. Ethnische Segregation 36
a) Definition „Migrationshintergrund“ nach der Definition der Statistischen Ämter 37
aa) Ausländer (ca. 47 % aller Personen mit Migrationshintergrund) 38
bb) Deutsche mit Migrationshintergrund (ca. 53 % aller Personen mit Migrationshintergrund) 38
b) Definition „Migrationshintergrund“ nach der Definition des Deutschen Instituts für Urbanistik 38
c) Auswirkungen ethnischer Segregation: Integration trotz Segregation? 39
aa) Systemintegration von Zuwanderern und ethnische Schichtungen 40
bb) Sozialintegration und Assimilation von Zuwanderern 41
III. Räumliche Dimension der Segregation: der Quartiersbegriff 43
B. Historische Entwicklung von Segregation 44
I. Die Bürger- und die Residenzstadt 44
1. Die Bürgerstadt 44
2. Die Residenzstadt 47
3. Segregation am Beispiel der sog. „Judenviertel“ 48
II. Umbruch im Zeitalter der Industrialisierung 49
1. Die Industrialisierung im 19. Jahrhundert und ihre Folgen für die räumliche Verteilung der Stadtbewohner 49
2. Ethnische Segregation am Beispiel der polnischen Zuwanderer im Ruhrgebiet zur Industrialisierung 52
III. Folgen des Ersten Weltkriegs und die Weimarer Zeit 53
1. Soziale Segregation in der Nachkriegszeit und der Weimarer Gesellschaft 53
2. Weitere Entwicklung ethnischer Segregation in der Weimarer Zeit am Beispiel der polnischen Zuwanderer im Ruhrgebiet 55
IV. Zeit des Wiederaufbaus nach dem Zweiten Weltkrieg 56
1. Abbau sozialer Segregation durch Förderung des sozialen Wohnungsbaus 57
2. Ethnische Segregation in der Nachkriegszeit 58
V. DDR und die Wiedervereinigung 60
1. Geringe soziale Segregation in der DDR 60
2. Die Veränderung der Bewohnerstrukturen infolge der Wiedervereinigung 61
3. Ursachen für die Entstehung sozialer und ethnischer Segregation in Deutschland 62
a) Präferenzen und soziale Faktoren 63
b) Wirtschaftliche Ursachen 65
VI. Flüchtlingswellen im 21. Jahrhundert 68
C. Beurteilung von Stadtplanung in Deutschland 69
I. Missstände infolge des Fehlens staatlicher Steuerung 69
II. Entstehung von Stadtplanung und Stadtsoziologie 71
1. Ansätze zur Stadtforschung und zur Stadtplanung 72
a) Erste Stadtforschungsansätze in England 72
b) Die Stadt und das innere städtische Gefüge als sozialwissenschaftlicher Forschungsgegenstand in Deutschland 73
aa) Soziologische Untersuchungen: Weber, Simmel und Durkheim 73
bb) Fazit der stadtsoziologischen Untersuchungen 77
2. Herausbildung verschiedener Modelle des Städtebaus 78
III. Stadtplanung in der Weimarer Zeit 83
1. Wohnungsrechtliche Reformen 83
2. Stadtplanerische Reformen: Einrichtung von Frei- und Naherholungsflächen nach den Vorgaben der Charta von Athen 87
IV. Stadtplanung und sozialer Wohnungsbau nach dem Zweiten Weltkrieg 89
1. Stadtplanung in der Bundesrepublik Deutschland 89
a) Die Wohnungsbaugesetze und staatliche Förderungen 91
b) Wirtschaftlicher Aufschwung und das Konzept der Nachbarschaften 91
c) Zuzugssperren in „überlastete Siedlungsgebiete“ 93
d) Städtebauförderungsgesetz 94
e) Förderung privater Investitionen 95
2. Stadtplanung in der DDR 96
3. Wiedervereinigung 98
a) Steuerung von Segregation durch Quotierungen 99
b) Konzeptionelle Grundlage zur nachhaltigen europäischen Stadt: Die Leipzig Charta 100
4. Integrierte Städteplanung im 21. Jahrhundert 102
D. Stand der sozialwissenschaftlichen Diskussion zur Bewertung von Segregation 104
3. Kapitel: Segregation im Städtebaurecht 108
A. Vermeidung von Segregation als städtebaurechtliches Leitbild? 108
I. Grundsatz bevölkerungsstruktureller Neutralität 108
II. Wohnbedürfnisse der Bevölkerung und das Ziel der Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen 110
1. Wohnbedürfnisse der Bevölkerung 110
2. Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen 112
a) Sozial instabile Bewohnerstrukturen infolge sozialer Segregation? 112
b) Sozial instabile Bewohnerstrukturen infolge ethnischer Segregation? 113
c) Folgerungen für die Auslegung der Planungsleitlinie in § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB 115
III. Belange von Flüchtlingen und Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung 116
IV. Fazit: Segregation ist tendenziell städtebaulich unerwünscht 118
4. Kapitel: Planungsrechtliche Steuerungsinstrumente des BauGB 119
A. Planungsinstrumente des allgemeinen Städtebaurechts 119
I. Flächennutzungsplan als Instrument des allgemeinen Städtebaurechts zur Steuerung von Segregation 120
II. Bebauungsplan als Instrument des allgemeinen Städtebaurechts zur Steuerung von Segregation 121
1. Grundsatz der Angebotsplanung 121
2. Festsetzungsmöglichkeiten nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 und 8 BauGB 122
a) Flächen für soziale Wohnraumförderung – § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB 122
aa) Keine Verpflichtung zur Inanspruchnahme von Mitteln der sozialen Wohnraumförderung 123
bb) Steuerungswirkungen im Hinblick auf Segregation 124
b) Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf – § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB 125
aa) Räumlicher Geltungsbereich der Festsetzung 125
bb) Begriff des „besonderen Wohnbedarfs“ 126
(1) Bisherige Auffassung 126
(2) Erweiternde Auslegung des § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB? 128
3. Festsetzungen von Art und Maß der baulichen Nutzung 129
a) Steuerungsmöglichkeiten durch die Art baulicher Nutzung 129
b) Steuerungsmöglichkeiten durch das Maß baulicher Nutzung 130
c) Steuerungsmöglichkeiten durch Festlegung der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksflächen 131
d) Fazit: Konzeption der BauNVO tendenziell segregationsfördernd 132
III. Fazit zu den Steuerungsmöglichkeiten von Flächennutzungsplänen und Bebauungsplänen 133
B. Planungsinstrumente des besonderen Städtebaurechts 133
I. Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen nach §§ 136 ff. BauGB 134
1. Instrumente der städtebaulichen Sanierungsmaßnahme 134
2. Segregation als städtebaulicher Missstand 136
a) Segregation als Substanzschwäche? 136
b) Segregation als Funktionsmangel? 139
aa) Soziale Segregation als Funktionsmangel 139
bb) Ethnische Segregation als Funktionsmangel 141
3. Bekämpfung von Segregation in Sanierungsverfahren 144
a) Abbau von Segregation durch städtebauliche Ordnungs- und Baumaßnahmen? 144
aa) Durchführung von Ordnungs- und Baumaßnahmen zur Bekämpfung sozialer Segregation 145
bb) Durchführung von Ordnungs- und Baumaßnahmen zur Bekämpfung ethnischer Segregation 147
b) Bekämpfung bzw. Vermeidung von sozialer Segregation durch das besondere bodenrechtliche Instrumentarium? 148
aa) Vermeidung der Entstehung sozialer Segregation in anderen Quartieren 149
(1) Konkret-individueller Mieterschutz bei Durchführung der Sanierung 149
(2) Mietobergrenzen zur Sicherung sozialer Ziele? 150
bb) Ergebnis 152
II. Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen nach §§ 165 ff. BauGB 152
1. Instrumente der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 154
2. Durchführung städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen zur Steuerung sozialräumlicher Segregation? 155
a) Durchführung städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen in sozial und ethnisch segregierten Quartieren? 155
b) Mittelbare Steuerungswirkungen von Entwicklungsmaßnahmen im Hinblick auf sozialräumliche Segregation 158
aa) Erstmalige Entwicklung 158
bb) Städtebauliche Neuordnung 159
III. Stadtumbaumaßnahmen nach §§ 171a–d BauGB 160
1. Instrumente der Stadtumbaumaßnahme 161
2. Städtebauliche Funktionsverluste in Abgrenzung zu städtebaulichen Funktionsschwächen 163
a) Beispiele städtebaulicher Funktionsverluste 163
b) Segregation als städtebaulicher Funktionsverlust 164
aa) Soziale Segregation als städtebaulicher Funktionsverlust i. S. des § 171a Abs. 2 S. 2 BauGB 164
bb) Ethnische Segregation als städtebaulicher Funktionsverlust i. S. des § 171a Abs. 2 S. 2 BauGB 165
3. Anpassungen zur Herstellung nachhaltiger städtebaulicher Strukturen 166
a) Förderfähige Maßnahmen gem. Verwaltungsvereinbarung 2015 167
b) Stadtumbaumaßnahmen zur Bekämpfung von Segregation 169
aa) Die Durchführung von Stadtumbaumaßnahmen zum Abbau sozialer Segregation 169
bb) Die Durchführung von Stadtumbaumaßnahmen zum Abbau ethnischer Segregation 171
IV. Maßnahmen der Sozialen Stadt i. S. des § 171e BauGB 172
1. Instrumente der Maßnahmen der Sozialen Stadt 172
2. Segregation als sozialer Missstand und besonderer Entwicklungsbedarf 174
a) Soziale Segregation als sozialer Missstand 175
b) Ethnische Segregation als sozialer Missstand 176
3. Maßnahmen und Instrumente der Sozialen Stadt zum Abbau von Segregation 178
a) Stabilisierung und Aufwertung von Quartieren mit sozialen Missständen 179
b) Umsetzung von Stabilisierungs- und Aufwertungsmaßnahmen zum Abbau von Segregation 181
aa) Maßnahmen der Sozialen Stadt zum Abbau sozialer Segregation 181
bb) Maßnahmen der Sozialen Stadt zum Abbau ethnischer Segregation 183
V. Erhaltungssatzungen und -verordnungen (§ 172 BauGB) 184
1. Instrumente der Erhaltungssatzung 185
2. Erlass der Milieuschutzsatzung zum Schutz der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung und der Vermeidung von Segregation? 186
a) Sozialstruktur im Gebiet und zu befürchtende städtebaulich negative Auswirkungen 187
b) Segregation als städtebaulich nachteilige Folge von Verdrängungsprozessen 188
3. Steuerungsmöglichkeiten durch Instrumente zur Sicherung sozialer Erhaltungsziele im Hinblick auf sozialräumliche Segregation 190
a) Genehmigungsvorbehalt und sonstige Instrumente der Milieuschutzsatzung 190
b) Steuerungsmöglichkeiten im Hinblick auf Segregation 191
aa) Steuerung sozialer Segregation 191
bb) Steuerung ethnischer Segregation 194
VI. Städtebauliche Verträge gem. § 11 BauGB 194
1. Bindungen zur Deckung des Wohnbedarfs von Bevölkerungsgruppen mit besonderen Wohnraumversorgungsproblemen 197
a) Belegungs-, Besetzungs- und Benennungsrechte 198
b) Mietpreisbindung 199
c) Steuerungsmöglichkeiten im Hinblick auf soziale und ethnische Segregation 199
aa) Steuerungsmöglichkeiten im Hinblick auf soziale Segregation 199
bb) Steuerungsmöglichkeiten im Hinblick auf ethnische Segregation 200
2. Bindungen zur Deckung des Wohnbedarfs ortsansässiger Bevölkerung – Einheimischenmodelle 201
a) Gemeindliches Zwischenerwerbsmodell 202
b) Einheimischenmodell ohne gemeindlichen Zwischenerwerb 203
aa) Weilheimer Modell 203
bb) Traunsteiner Modell 204
c) Freiwillige Umlegung 205
d) Veräußerung gemeindeeigener Grundstücke 206
3. Steuerungsmöglichkeiten von Einheimischenmodellen im Hinblick auf Segregation 206
4. Rechtmäßigkeit sog. Einheimischenmodelle? 207
VII. Private Initiativen zur Stadtentwicklung nach § 171f BauGB 210
1. Einrichtung von Housing Improvement Districts (HID) und Neighbourhood Improvement Districts (NID) 212
a) Ziele des HID am Beispiel des Hamburger Gesetzes zur Stärkung von Wohnquartieren durch private Initiativen 212
b) Das Beispiel Hamburg-Steilshoop 213
2. Steuerungswirkungen im Hinblick auf soziale und ethnische Segregation 216
5. Kapitel: Anwendung der städtebaulichen Instrumente in der Praxis und Bewertung der Ergebnisse 219
A. Erfolg des Einsatzes der Steuerungsinstrumente in der Praxis 219
I. Methode des Vorgehens 219
II. Empirische Feststellungen zur Segregation 221
III. Integrative Maßnahmenprogramme in den Referenzstädten 222
1. Administrative Ausgestaltung 223
2. Inhaltliche Ausgestaltung 223
3. Regionale Durchführung städtebaulicher Maßnahmen im Einzelnen 225
IV. Begrenzte Wirksamkeit der Instrumente 228
B. Überlegung zur Weiterentwicklung des Instrumentariums 230
I. Begrenzte Möglichkeiten der Weiterentwicklung städtebaulicher Steuerung 230
1. Überlegungen zur Änderung der Baunutzungsverordnung 230
a) Abschaffung des reinen Wohngebiets 231
b) Vermutete Auswirkungen in reinen Wohngebieten im Hinblick auf soziale Segregation 233
2. Erweiterung des Anwendungsbereiches von § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB? 234
3. Erweiterung staatlicher Eingriffsbefugnisse 236
II. Sonstige Eingriffsbefugnisse 238
1. Asylrecht 239
2. Ausländerrecht 239
a) Steuerungsmöglichkeiten durch Erteilung wohnsitzbeschränkender Auflagen zum Aufenthaltstitel 240
b) Steuerungsmöglichkeiten durch die Wohnsitzregelung in § 12a AufenthG 242
aa) Wohnsitzregelung zwischen den Bundesländern 242
bb) Wohnsitzregelung innerhalb der Bundesländer 243
(1) Positive Wohnortzuweisung 244
(2) Negative Wohnortzuweisung 246
(3) Fazit 247
3. Polizeirechtliche Eingriffsbefugnisse zur Steuerung von Segregation 247
III. Ausblick 248
C. Zusammenfassung der Ergebnisse 250
D. Summary 255
Literaturverzeichnis 258
Sachwortverzeichnis 269