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Das Verwaltungsmonopol

Badura, Peter

(1963)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort V
Inhaltsübersicht VII
Inhaltsverzeichnis VIII
Abkürzungen XV
Α. Der Begriff des Verwaltungsmonopols 1
1. Das Verwaltungsmonopol ist ein Rechtsinstitut des öffntlichen Rechts. Über die Notwendigkeit der Ausarbeitung seines rechtlichen Begriffs 1
I. Der Begriff „Monopol 1
2. Wörtliche und übertragene Bedeutung von „Monopol\". In der Wortzusammensetzung „Verwaltungsmonopol\" meint „Monopol\" eine bestimmte Funktion 1
3. Es lassen sich Monopolgruppen aufstellen 2
4. Nach dem Entstehungsgrund werden rechtliche und tatsächliche Monopole unterschieden 3
5. Differenzierung von Monopolstellungen nach ihrem Umfang. Traditioneller und marktmachtbezogener Monopolbegriff 5
6. Unterscheidung der Monopole nach ihrem Träger 7
7. Denkbare Inhalte eines Monopols. Über die Notwendigkeit, die Erkenntnisse der Wirtschaftstheorie für die wirtschaftspolitische Beurteilung der Verwaltungsmonopole heranzuziehen 8
II. Das wirtschaftliche Monopol 8
8. Vorbereitende Bemerkung über die Disposition 8
1. Das Monopol in der Wirtschaftstheorie 9
9. Literatur 9
10. Markt als theoretischer Zentralbegriff. Nach der Befugnis des Zugangs zum Markt können offene und geschlossene Märkte unterschieden werden 10
11. Der Marktbegriff, determiniert insb. durch die Homogenität des Marktgutes. Substitutionskonkurrenz 10
12. Die Steuerungsfunktion des Gleichgewichtspreises im statischen Modellmarkt 12
13. Kritik des modelltheoretischen Ausgangspunktes mithilfe einer Analyse seiner Voraussetzungen 13
14. Das Monopol im Marktformenschema 16
15. Das Monopol in der Preistheorie und als Störungsfaktor in der modelltheoretischen Marktwirtschaft 18
16. Die Diskussion um die volkswirtschaftliche Schädlichkeit oder Nützlichkeit des Monopols und deren Bedeutung für die Beurteilung des wirtschaftenden Verwaltungsmonopols 19
2. Das Monopol im Kartell-(Antitrust)recht 22
17. Literatur 22
18. Allgemeine wirtschaftspolitische Gesichtspunkte für die Monopolgesetzgebung 24
19. Klärung der Voraussetzungen für die Beantwortung der Frage, ob und inwieweit wirtschaftende Verwaltungsmonopole einer Monopolgesetzgebung zu unterwerfen sind 25
20. Abrißhafte Darstellung der Einstellung des älteren englischen common law und des modernen amerikanischen Antitrustrechts gegenüber Monopolen, insb. gegenüber staatlich verliehenen Monopolen, wobei besonders Gewicht auf die Privilegien der Tudor-τ und Stuartzeit und auf die Rechtsfigur der public utility gelegt ist 26
21. Die Monopole im deutschen Recht seit RGZ 38, 155. Exkurs: Die kaiserlichen Monopolprivilegien im alten deutschen Staatsrecht 30
22. Das GWB und ein Uberblick über die Behandlung der Verwaltungsmonopole in diesem Gesetz 32
23. Überblick über die sich aus dem Schumann-Plan-Vertrag und dem EWG-Vertrag für nationale Verwaltungsmonopole ergebenden Rechtsfolgen 35
III. Das Verwaltungsmonopol 38
24. Methodische Vorbemerkung zur Notwendigkeit, auf die historischen Vorläufer des Verwaltungsmonopols einzugehen 38
1. Das Regal 39
25. Literatur 39
26. Der Ausdruck „Regal\" diente zur Bezeichnung sehr unterschiedlicher Begriffe. Das Regal ist Gegenstand der Rechts- und Verfassungsgeschichte und der Geschichte der Staatswirtschaft 41
27. Für die fränkische Zeit ist die Regalitätsvorstellung nicht sicher nachzuweisen. Das sog. „Bodenregal 43
28. Das Hervortreten des Regalbegriffs im Investiturstreit und i n der ronkalischen Konstitution 43
29. Der Begriff des Regals in der mittelalterlichen Rechtsgeschichte. Die einzelnen Regalien 45
30. Der Übergang der Regalien auf die Territorialherrn und die Ausbildung der Landeshoheit 50
31. Die finanzgeschichtliche Epoche des sog. älteren Regalismus 51
32. Die Regalientheorie und die sich durch diese entwickelnde Verengung des Regalbegriffs auf die sog. nutzbaren Regalien 52
2. Das merkantilistische Monopol 57
33. Literatur 57
34. Vorbemerkung über die Entwicklung des neben das Regal tretenden Monopols im absolutistischen Staat und über den Einfluß der liberalen Wirtschaftsidee auf Regal und Monopol 59
35. Merkantilismus als Wirtschaftsidee und Wirtschaftsform. Das Monopol als Instrument merkantilistischer Wirtschaftspolitik und seine typischen Erscheinungsformen, diese vor allem am Beispiel Preußens 60
36. Die überkommenen Regalien im merkantilistischen System, wo sie bereits als Fremdkörper erscheinen 64
37. Die Regalien und Monopole in der merkantilistischen Finanzwirtschaft. Hier bildet sich erstmals die heute übliche Unterscheidung von „Verwaltungsmonopolen\" und „Finanzmonopolen\" heraus 65
38. Die Auflösung des merkantilistischen Systems durch die liberale Idee der Wirtschaftsfreiheit und der Einfluß dieser Entwicklung auf die Hegalien und Monopole. Überreste der niederen Regalien, diese sind privatrechtliche Befugnisse 66
39. Die Behandlung der Regalien und Monopole in der rechtswissenschaftlichen Dogmatik des 19. Jahrhunderts 71
40. Die Regalitätsvorstellung und damit Wort und Begriff des Regals müssen als historisch überholt und für die moderne öffentlichrechtliche Dogmatik unangemessen erkannt werden 75
3. Das Verwaltungsmonopol des Wohlfahrts- und Steuerstaates 77
41. Literatur 77
42. Methodische Vorbemerkung 80
a) Begriff 80
43. Referierung staats- und volkswirtschaftlicher Terminologie und Begriffsbildung, da diese die publizistische Theorie beeinflußt hat. Kritik dieses Einflusses 80
44. Referierung der verwaltungsrechtlichen Terminologie und Begriffsbildung. Der Begriff des Verwaltungsmonopols muß, unter Vermeidung des Ausdrucks „Regale\" einheitlich für alle öffentlichen Monopole entwickelt werden 83
45. Der Begriff des Verwaltungsmonopols 86
46. Dem Begriff des Verwaltungsmonopols unterfallen nur rechtliche Monopole. Bedeutung faktischer Monopole von Verwaltungsträgern. Rechtstechnische Ausgestaltung des rechtlichen Monopols 86
47. Das Verwaltungsmonopol ist ein öffentlichrechtliches Monopol. Die durch privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakt begründeten gewerblichen Schutzrechte, insb. das Patent, sind keine Verwaltungsmonopole 89
48. Das Verwaltungsmonopol dient der Verwirklichung eines Verwaltungszweckes. Die Herauslösung des Finanzmonopols aus dem Begriff des Verwaltungsmonopols ist unsachgemäß. Träger eines Verwaltungsmonopols können Verwaltungsträger und privatrechtliche Rechtssubjekte sein 90
49. Nur solche Ausschließlichkeitsbefugnisse der Verwaltung sind Verwaltungsmonopole, die durch Private „nachahmbar\" sind, die also nicht bereits notwendig staatliche Funktionen betreffen. Das Verwaltungsmonopol ist gegenständlich nicht auf wirtschaftende Tätigkeiten beschränkt 91
50. Das sog. Münzregal und das sog. Notenregal sind keine Verwaltungsmonopole, sondern notwendig staatliche Funktionen 95
b) Systematik 108
51. Die Systematisierung der Verwaltungsmonopole muß anhand der in ihnen verwirklichten, nicht weiter begrifflich auflösbaren Verwaltungszwecke erfolgen 108
52. Die einzelnen Erscheinungformen des Verwaltungsmonopols lassen sich mit den Kategorien Polizeimonopol, Lenkungsmonopol, Leistungsmonopol, Finanzmonopol systematisieren 109
B. System der Verwaltungsmonopole 111
53. Methodische Vorbemerkung 111
I. Erscheinungsformen des Verwaltungsmonopols 111
1. Polizeimonopole 111
54. Literatur 111
55. Die Polizeimonopole verwirklichen den Verwaltungszweck der Gefahrenabwehr. Rechtstechnisch sind sie überwiegend als Monopolzwang ausgestaltet 113
56. Schußwaffen, Schießpulver, Sprengstoffe und Munition als denkbare Objekte eines Polizeimonopols. Die gesetzliche Behandlung der Kernbrennstoffe und deren Ausgangsstoffe hat weniger gefahrenabwehrenden als wirtschaftslenkendem Charakter 113
57. Das Schleppmonopol 115
58. Monopole im Interesse der Feuersicherheit sind die Bannrechte öffentlicher Versicherungsanstalten und das Kehrmonopol der Bezirksschornsteinfegermeister 117
59. Monopole im Interesse der Hygiene bestehen zugunsten der Feuerbestattungsanlagen, der Tierkörperbeseitigungsanstalten und der Monopoleinrichtungen der Gemeinden kraft Benutzungszwangs 119
60. Weitere Monopole im Interesse der Volksgesundheit sind die amtlichen Untersuchungen des Schlachtviehs und des Fleisches sowie das Apothekenmonopol 126
2. Lenkungsmonopole 129
61. Literatur 129
62. Die Sozialgestaltungsfunktion ist ein Wesensmerkmal des modernen Staates. I n ihrem Vollzug werden Verwaltungsmonopole errichtet, insb. als wirtschaftliche Lenkungsmonopole der Rohstoff- und Ernährungswirtschaft 135
63. Die öffentlichen Marktverbände auf Grund Zwangszusammenschlusses eines Wirtschaftszweiges sind eine Erscheinungsform des Lenkungsmonopols. Die Zwangssyndikate der Sozialisierungsgesetzgebung von 1919 136
64. Monopole der Rohstoff- und Arbeitsmarktlenkung, insb. das Monopol der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung, das nicht verwirklichte Reichspetroleummonopol, das Schrottvermittlungsmonopol der VO Schrott 1/52 und die Verwaltungsmonopole auf dem Gebiet der Atomenergie auf Grund des Atomgesetzes und des Euratom-Vertrages 141
65. Der bergrechtliche Staatsvorbehalt. Anhang: das frühere preußische Bernsteinregal 146
66. Lenkungsmonopole der Ernährungswirtschaft. Die Molkerei-Einzugs- und Absatzgebiete. Die früheren ernährungswirtschaftlichen Reichsstellen 160
67. Insb. die Einfuhrmonopole auf Grund der Marktordnungsgesetze 163
68. Verwaltungsmonopole im Bereich kultureller Aktivität des Staates. Schulwesen. Universitätswesen 166
69. Monopole der Veranstaltung von Rundfunksendungen 175
3. Leistungsmonopole 183
70. Literatur 183
71. Die Leistungsfunktion in Gestalt der Daseinsvorsorge ist eine weitere Eigentümlichkeit des modernen Staates. Verwaltungsmonopole zu ihrer Verwirklichung finden sich insb. bei den Verkehrsanstalten 187
72. Versorgungsbetriebe besitzen als solche keine Verwaltungsmonopole. Ein Leistungsmonopol ist das ausschließliche Recht des Bundes zum Bau der Nebenbetriebe an den Bundesautobahnen 190
73. Die Leistungsmonopole der Bundespost im Bereich des Postwesens und des Fernmeldewesens 193
74. Das Leistungsmonopol der Bundesbahn 209
4. Finanzmonopole 218
75. Literatur 218
76. Die Finanzmonopole, die eine Form der Verbrauchsbesteuerung darstellen, sind durch ihre steuerexternen nichtfiskalischen Nebenzwecke ein finanz- und wirtschaftspolitisches Instrument des modernen Steuerstaates. Die Debatte um die Finanzmonopole beruht auf verschiedenen Argumenten, je nachdem, ob es um die Begründung oder den Fortbestand eines Monopols geht 219
77. Die Besteuerung der Glücksspiele durch indirekte Steuern und durch Monopole: Spielkartenmonopol- und -steuèr, Lotteriemonopol und Steuer. Salzhandelsmonopol und Salzsteuer. Süßstoffmonopol und -Steuer 223
78. Die Besteuerung der Genußmittel durch indirekte Steuern und durch Monopole: Tabakmonopol und -Steuer, Branntweinsteuer und -monopol 225
79. Das Zündwarenmonopol 236
II. Die allgemeine rechtliche Gestalt des Verwaltungsmonopols 241
80. Es lassen sich gewisse Gemeinsamkeiten für die geschilderten Erscheinungsformen des Verwaltungsmonopols feststellen. — Ein Verwaltungsmonopol muß wegen der Auswirkungen, die es auf Freiheit und Eigentum der Verwaltungsunterworfenen hat, auf einem Gesetz beruhen. Die Einräumung der konkreten Monopolstellung kann dagegen sowohl unmittelbar durch Gesetz, als auch durch gesetzesvollziehenden Normsetzungs- oder Verwaltungsakt erfolgen 241
1. Private Rechtsträger als Monopolsubjekte und als Ausübende einer monopolisierten Tätigkeit 242
81. Literatur 242
82. Monopolsubjekt kann ein Verwaltungsträger der unmittelbaren oder mittelbaren Staatsverwaltung, sei es in privatrechtlicher, sei es in öffentlichrechtlicher Organisationsform, aber auch ein verwaltungsfremder Rechtsträger des Privatrechts sein. Die erwerbswirtschaftliche Tätigkeit der öffentlichen Hand und das öffentliche Unternehmen. System der Verwaltung durch Verwaltungsträger und durch Private 244
83. Der beliehene Unternehmer als privatrechtlicher Rechtsträger der mittelbaren Staatsverwaltung; dieser ist charakterisiert durch das Zusammentreffen von privatrechtlichem Substrat und öffentlichrechtlicher Befugnis. Die mit einem Verwaltungsmonopol beliehene natürliche Person übt einen staatlich gebundenen Beruf aus. Der Begriff des Berufs, der der Verwaltung vorbehaltene Aufgaben wahrnimmt; damit zusammenhängende Fragen zu Art. 12 Abs. 1 GrundG 251
84. Wird die monopolisierte Tätigkeit fallweise einem Dritten gestattet, handelt es sich um eine Konzession. Der Dritte erwirbt ein subjektiv öffentliches Recht, w i r d aber nicht beliehener Unternehmer 258
2. Auswirkungen eines Verwaltungsmonopols gegenüber Empfängern der Monopolleistungen 259
85. Literatur 259
86. Sachfremdes Verhalten bei der Ausübung eines Verwaltungsmonopols muß mit den Mitteln des Verwaltungsrechts, nicht aber der zivil juris tischen Figur des „sittenwidrigen Monopolmißbrauchs\" korrigiert werden. — Herstellungsvorschriften, Andienungs- und Ablieferungspflichten 260
87. Die in der Zivilrechtsprechung und in der Zivilrechtstheorie entwickelten Grundsätze über den sittenwidrigen Monopolmißbrauch. Das neue Verständnis der Vertragsfreiheit. Die kartellrechtlichen Vorschriften über wettbewerbsfremdes Verhalten marktbeherrschender Unternehmen 263
88. Allgemeine Rechtssätze über monopolistisches Verhalten im Energiewirtschaftsrecht und im Gemeinderecht. Spezielle geschriebene und ungeschriebene Rechtssätze über unerlaubte Abschlußverweigerung, insb. bei den Verkehrsanstalten. Die Betriebspflicht 269
89. Der einheitliche dogmatische Gesichtspunkt über die unerlaubten Verhaltensweisen eines Trägers eines Verwaltungsmonopols; dieser t r i t t in einem verwaltungsrechtlichen Grundsatz in Erscheinung, ohne aber stets nur Ansprüche des öffentlichen Rechts zu erzeugen. Willkürliche Abschlußverweigerung und ungerechtfertigte Gestaltung des Leistungsverhältnisses, insb. durch die sog. Liefersperre und durch Haftungsbeschränkungen 275
C. Das Verwaltungsmonopol in Wirtschaftspolitik und Verfassungsrecht 281
90. Das Verwaltungsmonopol ist, sofern es eine wirtschaftende Tätigkeit zum Gegenstand hat, eine besondere Technik der Wirtschaftsverwaltung i n einem Wohlfahrts- und Steuerstaat 281
I. Wirtschaftspolitische Gesichtspunkte 282
91. Literatur 282
92. Die Wirtschaftspolitik des modernen Wohlfahrts- und Steuerstaates und die Intervention als ihr Instrument. Verstaatlichung und Sozialisierung. Die Theorie der Wirtschaftsformen: Verkehrswirtschaft, Planwirtschaft, gelenkte Wirtschaft 285
1. Voraussetzungen einer wirtschaftspolitischen Beurteilung des Verwaltungsmonopols 292
93. Die Wirtschaftsordnung ist nicht nur ein wirtschaftliches, sondern ein soziales Phänomen, die Theorie der Wirtschaftsformen ist daher in den größeren Zusammenhang der Sozialtheorie zu stellen. Der Kapitalismus und seine zeitgenössische, „gebändigte\" Erscheinungsform 292
94. Funktion und Beurteilung der öffentlichen Monopole i n den ideologischen Wirtschaftssystemen des Neosozialismus und des Neoliberalismus 296
2. Das Verwaltungsmonopol als Instrument des Gemeinwohls im modernen Wohlfahrts- und Steuerstaat 304
95. Der Wohlfahrts- und Steuerstaat als Staat der nachliberalen Sozialordnung des gebändigten Kapitalismus, von dessen sozialaktiven Verwaltungstechniken eine das Verwaltungsmonopol ist 304
96. Allgemeine Grundsätze für die Beantwortung der Frage, ob und unter welchen Umständen das Verwaltungsmonopol eine sinnvolle Form des Verwaltens ist 306
II. Verfassungsrechtliche Gesichtspunkte 310
97. Literatur 310
98. Aus der Verpflichtung des im Grundgesetz verfaßten Staates auf die Rechtsstaatsidee folgt nicht, daß die Ausübung der Staatsgewalt nur Verfassungsvollzug ist. Die Kompetenzen des Gesetzgebers werden durch die Verfassung nicht konstituiert, sondern gebunden 313
1. Schranken der Aktivität des Gesetzgebers 316
99. Dem Grundgesetz kann eine spezifische „Wirtschaftsverfassung\" nicht entnommen werden, der Gesetzgeber unterliegt deshalb bei der Begründung von Verwaltungsmonopolen nicht der Bindung durch eine besondere „Wirtschaftsverfassung 316
100. Die Sozialgestaltungsfunktion des Staates wird im wesentlichen nur durch das Rechtsstaatsprinzip gebunden, dieses steht daher bei der Beurteilung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Verwaltungsmonopolen im Vordergrund. Analyse der demokratischen Staatsidee, der Rechtsstaatsidee und des Sozialstaatssatzes im Hinblick auf die aus ihnen für die Schranken der Aktivität des Gesetzgebers ableitbaren Rechtsfolgen 323
2. Schranken der Begründung von Verwaltungsmonopolen 333
101. Aus dem Sozialstaatssatz, aus dem Art. 15 GrundG und aus den Zuständigkeitsnormen des Grundgesetzes im Abschnitt Finanzwesen können nur sehr begrenzt verfassungsrechtliche Rechtsfolgen für die Frage der Zulässigkeit von Verwaltungsmonopolen erschlossen werden 333
102. Die Schranken für eine Begründung von Verwaltungsmonopolen ergeben sich im wesentlichen aus den einzelnen Ausprägungen der Rechtsstaatsidee, insb. aus den Grundrechten der Berufsfreiheit und der allgemeinen Handlungsfreiheit 337