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Die ÖPNV-Abgabe

Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen einer Umlagefinanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs

Gruber, Denise

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1384

(2018)

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About The Author

Denise Gruber hat ihr Studium der Rechtswissenschaft von 2011 bis 2015 an der Universität Regensburg absolviert. Nach Abschluss der Ersten Juristischen Prüfung war sie promotionsbegleitend als Wissenschaftliche Mitarbeiterin in einer international tätigen Wirtschaftskanzlei in München tätig. Zudem arbeitete Denise Gruber in dieser Zeit als Wissenschaftliche Hilfskraft bei Prof. Dr. Gerrit Manssen, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere deutsches und europäisches Verwaltungsrecht, an der Universität Regensburg. Derzeit absolviert sie ihr Rechtsreferendariat im OLG-Bezirk Nürnberg, unter anderem mit Stationen in zwei führenden Wirtschaftskanzleien in München und London. Denise Gruber studied law at the University of Regensburg from 2011 to 2015. While pursuing her doctorate, she worked for a major law firm in Munich. Furthermore, she was employed as research assistant at the Chair of Public Law, Prof. Dr. Gerrit Manssen, at the University of Regensburg. At present, Denise Gruber conducts her legal clerkship in the district of the Higher Regional Court Nuremberg with stages inter alia in Munich and London.

Abstract

Gerade im Hinblick auf die mögliche Einführung von Dieselfahrverboten in deutschen Innenstädten darf die Bedeutung des Öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) nicht unterschätzt werden. Die Finanzierung des ÖPNV befindet sich jedoch bereits seit mehreren Jahren in der »Krise«, sodass Handlungsbedarf angezeigt ist. Deshalb wurde aus dem linken politischen Spektrum der Vorschlag einer Umlagefinanzierung vorgebracht. Die vorliegende Untersuchung beschäftigt sich mit der Frage der juristischen Umsetzbarkeit einer solchen »ÖPNV-Abgabe«. Hierfür wird zunächst die bisherige Finanzierungssituation kritisch analysiert und das Vorliegen von Reformbedarf bejaht. Anschließend wird herausgearbeitet, was konkret unter einer »ÖPNV-Abgabe« zu verstehen ist und welche rechtliche Ausgestaltung ihr zugrunde liegen könnte. Dabei wird insbesondere auch auf verfassungsrechtliche Aspekte eingegangen. Am Ende der Arbeit steht ein Gesetzesvorschlag zur Einführung der »ÖPNV-Abgabe« in Bayern. »The Public Transportation Fee«

This thesis examines whether it is legally possible to introduce a public transportation fee in order to reform the financial situation of public transportation in Germany. Therefore, the financial status quo is analyzed and relevant needs for reform are identified. Subsequently, it is demonstrated how a public transportation fee could be implemented into German law.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 15
Kapitel 1: Einführung 21
A. Einführung in die Problemlage 21
B. Gang der Untersuchung 22
Kapitel 2: Rechtliche Grundlagen und Bedeutung des ÖPNV 25
A. Bedeutung des ÖPNV 25
I. ÖPNV als Teil der Daseinsvorsorge 26
1. Kompetenzkatalog des Grundgesetzes 27
2. Grundrechte als Aufgabenzuweisung 27
3. Sozialstaatsprinzip als Aufgabenzuweisung 31
II. Bedeutung des ÖPNV für den Umweltschutz 32
III. Soziale Bedeutung des ÖPNV 35
IV. Wirtschaftliche Bedeutung des ÖPNV 36
B. Begriff und Rechtsquellen des ÖPNV 37
I. Begriffsbestimmung ÖPNV im Allgemeinen 37
II. Rechtsquellen des ÖPNV 38
1. Bundesebene 38
a) Regionalisierungsgesetz des Bundes (RegG) 39
aa) Sicherstellungsauftrag des § 1 Abs. 1 RegG 40
bb) Definition ÖPNV nach dem Regionalisierungsgesetz 40
b) Personenbeförderungsgesetz (PBefG) 42
aa) Geltungsbereich des Personenbeförderungsgesetzes 43
bb) Definition ÖPNV nach dem PBefG 45
cc) Beteiligte 47
(1) Genehmigungsbehörde 47
(2) Aufgabenträger 48
(3) Verkehrsunternehmen 48
2. Die ÖPNV-Gesetze der Länder, insbesondere das BayÖPNVG 49
a) Gesetz über den öffentlichen Personennahverkehr in Bayern 50
b) Definition ÖPNV nach dem BayÖPNVG 51
c) Aufgabenträger für den allgemeinen ÖPNV 52
aa) Landkreise und kreisfreie Gemeinden 53
bb) Kreisangehörige Gemeinden 54
cc) Überörtliche Zusammenschlüsse 54
(1) Kommunale Arbeitsgemeinschaften 55
(2) Zweckverbände 56
(3) Gemeinsame Kommunalunternehmen 57
dd) Regionaler Nahverkehrsraum 58
ee) Verkehrskooperationen 58
d) Aufgabenträger für den Schienenpersonennahverkehr 59
3. Unionsrecht: Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 60
a) Anwendungsbereich 60
b) Definition ÖPNV nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 62
Kapitel 3: Finanzierung des ÖPNV und alternative Reformüberlegungen 64
A. Derzeitige Finanzierungspraxis 64
I. Nutzerfinanzierung 65
II. Öffentliche Finanzierungsmittel 66
1. Betriebskostenfinanzierung 66
a) Tarifersatzleistungen 67
aa) Gesetzliche Ausgleichsleistungen im Ausbildungsverkehr 67
(1) Anspruchsvoraussetzungen und Anspruchsberechtigte 70
(2) Umfang des Ausgleichsanspruchs 72
bb) Erstattung der Fahrgeldausfälle im Nahverkehr durch die unentgeltliche Beförderung schwerbehinderter Menschen 74
b) Kommunaler Querverbund zwischen Versorgung und ÖPNV 76
aa) Steuerrechtliche Zulässigkeit der internen Subventionierung des kommunalen Querverbunds 78
bb) Beihilferechtliche Zulässigkeit 84
(1) Rechtsprechung zur gesetzlichen Neuregelung des kommunalen Querverbunds 86
(2) Meinungsstand in der Literatur zu der beihilferechtlichen Zulässigkeit der gesetzlichen Regelung des kommunalen Querverbunds 89
cc) Auswirkungen des Vierten Eisenbahnpakets auf den kommunalen Querverbund 97
dd) Fazit 101
2. Investitionsfinanzierung 102
a) Regionalisierungsmittel 102
aa) Regionalisierung und Bahnstrukturreform 103
(1) Hintergründe der Bahnstrukturreform 103
(2) Änderungen des Grundgesetzes durch die Bahnstrukturreform 106
(a) Eisenbahngewährleistungsverantwortung 108
(b) Übergangsregelung des Art. 143a GG 110
(c) Regelung der finanziellen Folgen der Regionalisierung 111
(3) Einfachgesetzliche Neuregelungen durch die Bahnstrukturreform 113
bb) Finanzmittel aus dem Regionalisierungsgesetz und deren Verteilung 114
b) Investitionshilfen nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz und dem Entflechtungsgesetz 115
aa) GVFG-Bundesmittel 117
bb) Entflechtungsmittel- und GVFG-Landesprogramm 118
c) Bundesmittel nach dem Bundesschienenwegeausbaugesetz sowie nach der Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV) zwischen Bund und Deutscher Bahn AG 123
d) Leistungen nach dem ­BayÖPNVG 127
aa) Investitionskostenhilfen 128
bb) ÖPNV-Zuweisungen 130
B. Schwächen und Problemstellungen der derzeitigen Finanzierungspraxis 131
I. Demographischer Wandel: Sinkende Schülerzahlen und ihre Auswirkungen auf die Ausgleichsleistungen nach § 45a PBefG 131
II. Faktischer Investitionsstopp durch Unsicherheiten bei der Verlängerung des GVFG-Bundesprogramms 132
III. Keine gesicherte Folgeregelung für entfallende Entflechtungsmittel ab 2020 in Bayern 135
IV. Unklare Rechtslage beim kommunalen Querverbund und Energiewende 136
V. Fazit 137
Kapitel 4: „Nulltarife“ im ÖPNV 139
A. „Nulltarife“ im ÖPNV zu Werbezwecken 139
I. „Tübingen macht blau“ 139
II. Autofreie Sonntage 140
III. Führerscheintausch gegen kostenloses ÖPNV-Ticket 140
IV. Das Kölner PatenTicket 142
B. Steuerfinanzierte Nulltarife im In- und Ausland 144
I. Fahrscheinfreier Stadtverkehr Templin 144
II. Lübben 146
III. Tallinn 148
IV. Hasselt 151
V. Schlussfolgerungen zum Nulltarif im ÖPNV 155
Kapitel 5: Einführung einer „ÖPNV-Abgabe“ 156
A. Politische Reformüberlegungen zur Finanzierung des ÖPNV 156
I. „Nulltarif im öffentlichen Nahverkehr“ der Linken 156
1. Erhebung eines wiederkehrenden „ÖPNV-Erschließungsbeitrags“ 156
2. Einführung eines beitragsfinanzierten „Bürgertickets“ 157
3. Einführung einer sog. „Gästeabgabe“ 158
II. „Fahrscheinloser ÖPNV“ der Piratenpartei 158
III. Fazit zu den politischen Reformüberlegungen 159
B. Definition der „ÖPNV-Abgabe“ 160
C. Finanzverfassungsrechtliche Umsetzung der „ÖPNV-Abgabe“ 161
I. Übersicht über die verschiedenen Abgabenarten 161
1. Die Steuer 161
a) Verfassungsrechtlicher Steuerbegriff 161
b) Voraussetzungen für das Vorliegen einer Steuer 164
2. Die Sonderabgabe 165
3. Die Vorzugslasten 168
a) Die Gebühr 168
b) Der Beitrag 170
II. Abgabenrechtliche Einordnung der „ÖPNV-Abgabe“ 171
1. Gegenleistungscharakter der Zurverfügungstellung von ÖPNV-Leistungen 171
2. „ÖPNV-Abgabe“ ist keine Gebühr 173
3. Einstufung der „ÖPNV-Abgabe“ als Beitrag 173
4. Zwischenergebnis 178
III. Wiederkehrender Beitrag 178
IV. Zwischenergebnis 180
D. Status quo: Rechtslage de lege lata 180
I. Der Anschluss- und Benutzungszwang 181
1. Rechtfertigung durch Gründe des öffentlichen Wohls 184
2. Ausgestaltung eines Anschluss- und Benutzungszwangs 186
3. Unionsrechtliche Aspekte des Anschluss- und Benutzungszwangs 187
4. Verfassungsrechtliche Aspekte des Anschluss- und Benutzungszwangs 187
5. Übertragung rechtlicher Wertungen des Anschluss- und Benutzungszwangs auf den ÖPNV-Beitrag 190
a) Satzungsermächtigung als Flexibilitätsfaktor 190
b) Kriterium der Leistungsfähigkeit als grundrechtliches Korrektiv 191
c) Kein Benutzungszwang in Bezug auf den ÖPNV 192
d) Zwischenergebnis 192
II. Das Semesterticket 193
1. Begriff und Funktionsweise eines Semestertickets 194
2. Semesterticketmodelle 195
3. Beteiligte 197
a) Studentenschaft/Studierendenschaft 197
b) Studentenwerke 199
4. Rechtliche Beziehungen zwischen Studentenschaft/Studentenwerk und Verkehrsunternehmen 202
a) Rechtsnatur der geschlossenen Vereinbarung 203
aa) Abgrenzung zwischen öffentlich-rechtlichem Vertrag und zivilrechtlichem Vertrag 203
bb) Abgrenzung zwischen Rahmenvertrag und Vertrag zugunsten Dritter 207
b) Zurückweisungsrecht gemäß § 333 BGB 210
5. Beziehung zwischen Studierenden und Verkehrsunternehmen 212
6. Rechtmäßigkeit der Einführung eines Semestertickets 213
a) Studentenschaft als Zwangsmitgliedschaft 213
b) Beitragsrechtliche Zulässigkeit des Semestertickets 215
c) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Semestertickets 217
7. Semesterticket als erste gesetzliche Ausgestaltung des ÖPNV-Beitrags 219
III. Rundfunkbeitrag 221
1. Hintergründe für die Einführung 221
2. Rechtsprechung zur Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags 222
3. Mögliche Übertragung der Rechtsprechung zum Rundfunkbeitrag auf den ÖPNV-Beitrag 224
E. Ausgestaltung des ÖPNV-Beitrags in der Praxis 225
I. Übertragung des Kriteriums der Leistungsfähigkeit 225
1. Mehrwert des MIV 226
2. Zeitliche Vergleichbarkeit (Flexibilität) 226
3. Räumliche Vergleichbarkeit (Erreichbarkeit) 228
4. Zwischenergebnis 231
II. Beitragshöhe und Beitragsschuldner 231
1. Beitragsschuldner 231
2. Beitragshöhe 233
a) Zumutbare Höchstsumme des regulären ÖPNV-Beitrags 234
b) Zumutbare Höchstsumme des ermäßigten ÖPNV-Beitrags 235
c) Äquivalenzprinzip 237
d) Kostendeckungsprinzip 238
F. Vereinbarkeit des ÖPNV-Beitrags mit dem Grundgesetz 239
I. Vereinbarkeit des ÖPNV-Beitrags mit dem allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG 240
1. Ungleichbehandlung von Nutzern und Nichtnutzern des ÖPNV 240
2. Rechtfertigung der Gleichbehandlung bzw. der Ungleichbehandlung 244
3. Grundsatz der Belastungsgleichheit 250
II. Vereinbarkeit des ÖPNV-Beitrags mit der allgemeinen Handlungsfreiheit 252
G. Vereinbarkeit des ÖPNV-Beitrags mit dem Gebot der Steuerstaatlichkeit 252
H. Gesetzliche Ermächtigungsgrundlage\x03 für die Einführung des ÖPNV-Beitrags 255
I. Regelungsort 255
II. Gesetzesvorschlag 257
III. Gesetzesbegründung 257
Literaturverzeichnis 260
Sachverzeichnis 277