Die ÖPNV-Abgabe

Denise Gruber

doi:10.3790/978-3-428-55417-1

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Gruber, D. (2018). Die ÖPNV-Abgabe. Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen einer Umlagefinanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55417-1

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Die ÖPNV-Abgabe

Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen einer Umlagefinanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs

Gruber, Denise

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1384

(2018)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-55417-1
978-3-428-15417-3 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-55417-1
Edition: 1
Language: German
Pages: 281
Collections: RECHT 2018
D&H 2018
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Denise Gruber hat ihr Studium der Rechtswissenschaft von 2011 bis 2015 an der Universität Regensburg absolviert. Nach Abschluss der Ersten Juristischen Prüfung war sie promotionsbegleitend als Wissenschaftliche Mitarbeiterin in einer international tätigen Wirtschaftskanzlei in München tätig. Zudem arbeitete Denise Gruber in dieser Zeit als Wissenschaftliche Hilfskraft bei Prof. Dr. Gerrit Manssen, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere deutsches und europäisches Verwaltungsrecht, an der Universität Regensburg. Derzeit absolviert sie ihr Rechtsreferendariat im OLG-Bezirk Nürnberg, unter anderem mit Stationen in zwei führenden Wirtschaftskanzleien in München und London.

Abstract

Gerade im Hinblick auf die mögliche Einführung von Dieselfahrverboten in deutschen Innenstädten darf die Bedeutung des Öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) nicht unterschätzt werden. Die Finanzierung des ÖPNV befindet sich jedoch bereits seit mehreren Jahren in der »Krise«, sodass Handlungsbedarf angezeigt ist. Deshalb wurde aus dem linken politischen Spektrum der Vorschlag einer Umlagefinanzierung vorgebracht. Die vorliegende Untersuchung beschäftigt sich mit der Frage der juristischen Umsetzbarkeit einer solchen »ÖPNV-Abgabe«. Hierfür wird zunächst die bisherige Finanzierungssituation kritisch analysiert und das Vorliegen von Reformbedarf bejaht. Anschließend wird herausgearbeitet, was konkret unter einer »ÖPNV-Abgabe« zu verstehen ist und welche rechtliche Ausgestaltung ihr zugrunde liegen könnte. Dabei wird insbesondere auch auf verfassungsrechtliche Aspekte eingegangen. Am Ende der Arbeit steht ein Gesetzesvorschlag zur Einführung der »ÖPNV-Abgabe« in Bayern.»The Public Transportation Fee«

This thesis examines whether it is legally possible to introduce a public transportation fee in order to reform the financial situation of public transportation in Germany. Therefore, the financial status quo is analyzed and relevant needs for reform are identified. Subsequently, it is demonstrated how a public transportation fee could be implemented into German law.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	15
Kapitel 1: Einführung	21
A. Einführung in die Problemlage	21
B. Gang der Untersuchung	22
Kapitel 2: Rechtliche Grundlagen und Bedeutung des ÖPNV	25
A. Bedeutung des ÖPNV	25
I. ÖPNV als Teil der Daseinsvorsorge	26
1. Kompetenzkatalog des Grundgesetzes	27
2. Grundrechte als Aufgabenzuweisung	27
3. Sozialstaatsprinzip als Aufgabenzuweisung	31
II. Bedeutung des ÖPNV für den Umweltschutz	32
III. Soziale Bedeutung des ÖPNV	35
IV. Wirtschaftliche Bedeutung des ÖPNV	36
B. Begriff und Rechtsquellen des ÖPNV	37
I. Begriffsbestimmung ÖPNV im Allgemeinen	37
II. Rechtsquellen des ÖPNV	38
1. Bundesebene	38
a) Regionalisierungsgesetz des Bundes (RegG)	39
aa) Sicherstellungsauftrag des § 1 Abs. 1 RegG	40
bb) Definition ÖPNV nach dem Regionalisierungsgesetz	40
b) Personenbeförderungsgesetz (PBefG)	42
aa) Geltungsbereich des Personenbeförderungsgesetzes	43
bb) Definition ÖPNV nach dem PBefG	45
cc) Beteiligte	47
(1) Genehmigungsbehörde	47
(2) Aufgabenträger	48
(3) Verkehrsunternehmen	48
2. Die ÖPNV-Gesetze der Länder, insbesondere das BayÖPNVG	49
a) Gesetz über den öffentlichen Personennahverkehr in Bayern	50
b) Definition ÖPNV nach dem BayÖPNVG	51
c) Aufgabenträger für den allgemeinen ÖPNV	52
aa) Landkreise und kreisfreie Gemeinden	53
bb) Kreisangehörige Gemeinden	54
cc) Überörtliche Zusammenschlüsse	54
(1) Kommunale Arbeitsgemeinschaften	55
(2) Zweckverbände	56
(3) Gemeinsame Kommunalunternehmen	57
dd) Regionaler Nahverkehrsraum	58
ee) Verkehrskooperationen	58
d) Aufgabenträger für den Schienenpersonennahverkehr	59
3. Unionsrecht: Verordnung (EG) Nr. 1370/2007	60
a) Anwendungsbereich	60
b) Definition ÖPNV nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007	62
Kapitel 3: Finanzierung des ÖPNV und alternative Reformüberlegungen	64
A. Derzeitige Finanzierungspraxis	64
I. Nutzerfinanzierung	65
II. Öffentliche Finanzierungsmittel	66
1. Betriebskostenfinanzierung	66
a) Tarifersatzleistungen	67
aa) Gesetzliche Ausgleichsleistungen im Ausbildungsverkehr	67
(1) Anspruchsvoraussetzungen und Anspruchsberechtigte	70
(2) Umfang des Ausgleichsanspruchs	72
bb) Erstattung der Fahrgeldausfälle im Nahverkehr durch die unentgeltliche Beförderung schwerbehinderter Menschen	74
b) Kommunaler Querverbund zwischen Versorgung und ÖPNV	76
aa) Steuerrechtliche Zulässigkeit der internen Subventionierung des kommunalen Querverbunds	78
bb) Beihilferechtliche Zulässigkeit	84
(1) Rechtsprechung zur gesetzlichen Neuregelung des kommunalen Querverbunds	86
(2) Meinungsstand in der Literatur zu der beihilferechtlichen Zulässigkeit der gesetzlichen Regelung des kommunalen Querverbunds	89
cc) Auswirkungen des Vierten Eisenbahnpakets auf den kommunalen Querverbund	97
dd) Fazit	101
2. Investitionsfinanzierung	102
a) Regionalisierungsmittel	102
aa) Regionalisierung und Bahnstrukturreform	103
(1) Hintergründe der Bahnstrukturreform	103
(2) Änderungen des Grundgesetzes durch die Bahnstrukturreform	106
(a) Eisenbahngewährleistungsverantwortung	108
(b) Übergangsregelung des Art. 143a GG	110
(c) Regelung der finanziellen Folgen der Regionalisierung	111
(3) Einfachgesetzliche Neuregelungen durch die Bahnstrukturreform	113
bb) Finanzmittel aus dem Regionalisierungsgesetz und deren Verteilung	114
b) Investitionshilfen nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz und dem Entflechtungsgesetz	115
aa) GVFG-Bundesmittel	117
bb) Entflechtungsmittel- und GVFG-Landesprogramm	118
c) Bundesmittel nach dem Bundesschienenwegeausbaugesetz sowie nach der Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV) zwischen Bund und Deutscher Bahn AG	123
d) Leistungen nach dem BayÖPNVG	127
aa) Investitionskostenhilfen	128
bb) ÖPNV-Zuweisungen	130
B. Schwächen und Problemstellungen der derzeitigen Finanzierungspraxis	131
I. Demographischer Wandel: Sinkende Schülerzahlen und ihre Auswirkungen auf die Ausgleichsleistungen nach § 45a PBefG	131
II. Faktischer Investitionsstopp durch Unsicherheiten bei der Verlängerung des GVFG-Bundesprogramms	132
III. Keine gesicherte Folgeregelung für entfallende Entflechtungsmittel ab 2020 in Bayern	135
IV. Unklare Rechtslage beim kommunalen Querverbund und Energiewende	136
V. Fazit	137
Kapitel 4: „Nulltarife“ im ÖPNV	139
A. „Nulltarife“ im ÖPNV zu Werbezwecken	139
I. „Tübingen macht blau“	139
II. Autofreie Sonntage	140
III. Führerscheintausch gegen kostenloses ÖPNV-Ticket	140
IV. Das Kölner PatenTicket	142
B. Steuerfinanzierte Nulltarife im In- und Ausland	144
I. Fahrscheinfreier Stadtverkehr Templin	144
II. Lübben	146
III. Tallinn	148
IV. Hasselt	151
V. Schlussfolgerungen zum Nulltarif im ÖPNV	155
Kapitel 5: Einführung einer „ÖPNV-Abgabe“	156
A. Politische Reformüberlegungen zur Finanzierung des ÖPNV	156
I. „Nulltarif im öffentlichen Nahverkehr“ der Linken	156
1. Erhebung eines wiederkehrenden „ÖPNV-Erschließungsbeitrags“	156
2. Einführung eines beitragsfinanzierten „Bürgertickets“	157
3. Einführung einer sog. „Gästeabgabe“	158
II. „Fahrscheinloser ÖPNV“ der Piratenpartei	158
III. Fazit zu den politischen Reformüberlegungen	159
B. Definition der „ÖPNV-Abgabe“	160
C. Finanzverfassungsrechtliche Umsetzung der „ÖPNV-Abgabe“	161
I. Übersicht über die verschiedenen Abgabenarten	161
1. Die Steuer	161
a) Verfassungsrechtlicher Steuerbegriff	161
b) Voraussetzungen für das Vorliegen einer Steuer	164
2. Die Sonderabgabe	165
3. Die Vorzugslasten	168
a) Die Gebühr	168
b) Der Beitrag	170
II. Abgabenrechtliche Einordnung der „ÖPNV-Abgabe“	171
1. Gegenleistungscharakter der Zurverfügungstellung von ÖPNV-Leistungen	171
2. „ÖPNV-Abgabe“ ist keine Gebühr	173
3. Einstufung der „ÖPNV-Abgabe“ als Beitrag	173
4. Zwischenergebnis	178
III. Wiederkehrender Beitrag	178
IV. Zwischenergebnis	180
D. Status quo: Rechtslage de lege lata	180
I. Der Anschluss- und Benutzungszwang	181
1. Rechtfertigung durch Gründe des öffentlichen Wohls	184
2. Ausgestaltung eines Anschluss- und Benutzungszwangs	186
3. Unionsrechtliche Aspekte des Anschluss- und Benutzungszwangs	187
4. Verfassungsrechtliche Aspekte des Anschluss- und Benutzungszwangs	187
5. Übertragung rechtlicher Wertungen des Anschluss- und Benutzungszwangs auf den ÖPNV-Beitrag	190
a) Satzungsermächtigung als Flexibilitätsfaktor	190
b) Kriterium der Leistungsfähigkeit als grundrechtliches Korrektiv	191
c) Kein Benutzungszwang in Bezug auf den ÖPNV	192
d) Zwischenergebnis	192
II. Das Semesterticket	193
1. Begriff und Funktionsweise eines Semestertickets	194
2. Semesterticketmodelle	195
3. Beteiligte	197
a) Studentenschaft/Studierendenschaft	197
b) Studentenwerke	199
4. Rechtliche Beziehungen zwischen Studentenschaft/Studentenwerk und Verkehrsunternehmen	202
a) Rechtsnatur der geschlossenen Vereinbarung	203
aa) Abgrenzung zwischen öffentlich-rechtlichem Vertrag und zivilrechtlichem Vertrag	203
bb) Abgrenzung zwischen Rahmenvertrag und Vertrag zugunsten Dritter	207
b) Zurückweisungsrecht gemäß § 333 BGB	210
5. Beziehung zwischen Studierenden und Verkehrsunternehmen	212
6. Rechtmäßigkeit der Einführung eines Semestertickets	213
a) Studentenschaft als Zwangsmitgliedschaft	213
b) Beitragsrechtliche Zulässigkeit des Semestertickets	215
c) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Semestertickets	217
7. Semesterticket als erste gesetzliche Ausgestaltung des ÖPNV-Beitrags	219
III. Rundfunkbeitrag	221
1. Hintergründe für die Einführung	221
2. Rechtsprechung zur Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags	222
3. Mögliche Übertragung der Rechtsprechung zum Rundfunkbeitrag auf den ÖPNV-Beitrag	224
E. Ausgestaltung des ÖPNV-Beitrags in der Praxis	225
I. Übertragung des Kriteriums der Leistungsfähigkeit	225
1. Mehrwert des MIV	226
2. Zeitliche Vergleichbarkeit (Flexibilität)	226
3. Räumliche Vergleichbarkeit (Erreichbarkeit)	228
4. Zwischenergebnis	231
II. Beitragshöhe und Beitragsschuldner	231
1. Beitragsschuldner	231
2. Beitragshöhe	233
a) Zumutbare Höchstsumme des regulären ÖPNV-Beitrags	234
b) Zumutbare Höchstsumme des ermäßigten ÖPNV-Beitrags	235
c) Äquivalenzprinzip	237
d) Kostendeckungsprinzip	238
F. Vereinbarkeit des ÖPNV-Beitrags mit dem Grundgesetz	239
I. Vereinbarkeit des ÖPNV-Beitrags mit dem allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG	240
1. Ungleichbehandlung von Nutzern und Nichtnutzern des ÖPNV	240
2. Rechtfertigung der Gleichbehandlung bzw. der Ungleichbehandlung	244
3. Grundsatz der Belastungsgleichheit	250
II. Vereinbarkeit des ÖPNV-Beitrags mit der allgemeinen Handlungsfreiheit	252
G. Vereinbarkeit des ÖPNV-Beitrags mit dem Gebot der Steuerstaatlichkeit	252
H. Gesetzliche Ermächtigungsgrundlagex03 für die Einführung des ÖPNV-Beitrags	255
I. Regelungsort	255
II. Gesetzesvorschlag	257
III. Gesetzesbegründung	257
Literaturverzeichnis	260
Sachverzeichnis	277

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