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Martini, M. (2018). Zwischen Agora und Arkanum: die Innenministerkonferenz als Gegenstand des Informationsrechts. Zu parlamentarischen, presse- und informationsfreiheitsrechtlichen Herausgabe- und Auskunftsansprüchen hinsichtlich nicht freigegebener Beschlüsse der IMK. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55049-4
Martini, Mario. Zwischen Agora und Arkanum: die Innenministerkonferenz als Gegenstand des Informationsrechts: Zu parlamentarischen, presse- und informationsfreiheitsrechtlichen Herausgabe- und Auskunftsansprüchen hinsichtlich nicht freigegebener Beschlüsse der IMK. Duncker & Humblot, 2018. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55049-4
Martini, M (2018): Zwischen Agora und Arkanum: die Innenministerkonferenz als Gegenstand des Informationsrechts: Zu parlamentarischen, presse- und informationsfreiheitsrechtlichen Herausgabe- und Auskunftsansprüchen hinsichtlich nicht freigegebener Beschlüsse der IMK, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55049-4

Format

Zwischen Agora und Arkanum: die Innenministerkonferenz als Gegenstand des Informationsrechts

Zu parlamentarischen, presse- und informationsfreiheitsrechtlichen Herausgabe- und Auskunftsansprüchen hinsichtlich nicht freigegebener Beschlüsse der IMK

Martini, Mario

Schriftenreihe der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer, Vol. 236

(2018)

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Abstract

Von Fachministerkonferenzen über Bund-Länder-Kommissionen bis hin zum Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrum hat der deutsche Föderalismus eine bunte Vielfalt ebenen- und behördenübergreifender Gremien hervorgebracht. Die informatorische Rechtsstellung dieser föderalen Kooperationsgremien ist bislang ein weißer Fleck auf der Landkarte des Informationsrechts. In ihrem apokryphen Charakter fügen sie sich nicht bruchlos in die Verpflichtungsstruktur ein, an welche die Systematik der Informations- und Kontrollrechte der Verfassungen sowie der Presse- und Informationsfreiheitsgesetze anknüpft. Am Beispiel der IMK als wichtiger Drehscheibe des intraföderalen Dialogs untersucht Martini, inwiefern die Beschlüsse der Konferenz Auskunfts- und Herausgabeansprüchen Dritter ausgesetzt sind. Er begibt sich dabei auf die Suche nach dem exakten Grenzverlauf zwischen dem Informationsinteresse der Öffentlichkeit und nach geschützten Räumen informellen behördlichen Austauschs. Es entsteht ein Wegweiser durch das Dickicht der öffentlichen Kontrolle im kooperativen Föderalismus.The Conference of the interior ministers (Innenministerkonferenz, IMK) serves as an important platform for intra-federal dialogue in Germany. Recently, the political call for more state transparency has also reached the driving force of cooperative federalism: the IMK is confronted with claims to release information to parliaments, journalists and the general public that the conference has declared confidential. In his book, Prof. Dr. Mario Martini (University Speyer) traces the exact borderline between the public's interest in information and protected spaces in which authorities can collaborate and enter into an informal exchange.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
A. Informatorischer Status quo: Wie die IMK Informationsanliegen behandelt 17
B. Passivlegitimation – die IMK ein geeigneter Adressat von Herausgabe- und Auskunftsansprüchen? 19
I. Die IMK als Teil des Systems des kooperativen Föderalismus 19
1. Genese 19
a) Fachministerkonferenzen im Allgemeinen 19
b) Die IMK im Besonderen 20
2. Konferenzdramaturgie 21
3. Abstimmungsverfahren und Wirkung der Beschlüsse 22
4. Institutionelle Verfestigung, Struktur und Verfahren 25
5. Rechtsnatur und Vergleich zu anderen intraföderalen Abstimmungsgremien 27
a) Anknüpfungspunkte für die Einordnung der IMK 28
b) Die IMK im System der Gemeinschaftseinrichtungen – ein selbständiger Rechtsträger? 30
aa) Echte Gemeinschaftseinrichtungen 31
bb) Mehrländereinrichtungen 32
(1) Erscheinungsformen 32
(2) Verfassungsrechtliche Grenzen 33
(3) Einordnung der IMK 35
cc) Institutionelle Beteiligungsverwaltung 35
c) Die IMK – eine nicht-rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts? 38
d) Die IMK als nicht-rechtsfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts, insbesondere als Arbeitsgemeinschaft? 39
aa) Wesensmerkmale und Referenzbeispiele von Arbeitsgemeinschaften 40
bb) Die IMK als ministerielle Arbeitsgemeinschaft mit dem Rechtscharakter einer gemeinsamen Landesbehörde bzw. eines gemeinsamen Organs? 42
6. Schlussfolgerungen 44
II. Verfassungsrechtliche Folgewirkungen intraföderaler Abstimmungsstrukturen 45
1. Risiken einer Arkanisierung politischen Handelns sowie einer Auflösung von Verantwortungs- und Zurechnungsstrukturen 45
2. Lösungsansätze zur rechtlichen Einhegung exekutiver Handlungsspielräume 47
3. Zwischenergebnis 50
C. Herausgabe- und Auskunftsansprüche von Parlamentsabgeordneten gegenüber der IMK 52
I. Fremdinformationsrechte 53
1. Allgemeiner Informationsanspruch der Abgeordneten 53
a) Informationsanspruch der Abgeordneten der Landesparlamente 53
aa) Länder mit expliziter verfassungsrechtlicher Gewährleistung 54
(1) Anspruchsberechtigter und Anspruchsverpflichteter; Inhalt und grundsätzlicher Gegenstand des Anspruchs 54
(2) Beschlüsse und Berichte der IMK als Gegenstand des Informationsanspruchs 57
(a) Kollisionslagen 57
(b) Zwischenfazit 58
(3) Grenzen des Informationsanspruchs 58
(a) In den Landesverfassungen explizit vorgesehene Grenzen 58
(aa) Entgegenstehende gesetzliche Vorschriften 60
(bb) Staatsgeheimnisse bzw. überwiegende Belange des Geheimschutzes 61
(α) Begriff des Staatsgeheimnisses 61
(β) Überwiegende Belange des Geheimschutzes 62
(γ) „Entgegenstehen“ 62
(δ) Schlussfolgerungen 63
(cc) Schutzwürdige Interessen/Rechte Einzelner bzw. Dritter 63
(α) Informationelles Selbstbestimmungsrecht sowie Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse 64
(β) Geheimhaltungsinteresse anderer Länder 65
(dd) Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Exekutive 66
(α) Inhalt, Wesen und dogmatische Ableitung des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung 67
(β) Schutzgehaltsspezifika der Funktionsfähigkeit und der Eigenverantwortung der Landesregierung 67
(γ) Zwischenfazit 73
(ee) Nachteil für das Wohl des Landes oder des Bundes 73
(b) Ungeschriebene Grenzen 75
(aa) Verfassungsrechtliche Grenzen in den Ländern, die keine Versagungsgründe normieren 75
(bb) Verfassungen, die ausdrücklich Versagungsgründe normieren 76
bb) Länder ohne ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Informationsanspruch 78
(1) Grundlage eines Informationsanspruchs 78
(a) „Konkretisierungsthese“ und „Kompetenzthese“ 78
(b) „Statusthese“ 79
(2) Anspruchsgrenzen 80
b) Informationsanspruch der Abgeordneten des Bundestages 80
aa) Inhalt und grundsätzlicher Gegenstand des Anspruchs 80
bb) Beschlüsse und Berichte der IMK als Gegenstand des Informationsanspruchs 81
cc) Grenzen des Informationsanspruchs 82
2. Ergänzende Informationsrechte der Parlamente 83
a) Proaktive Informationspflichten der Landesregierung 85
aa) Abstrakte Informationspflichten 85
bb) Spezielle Informationspflichten im Hinblick auf die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern 86
cc) Unterverfassungsrechtliche Konkretisierungen 87
dd) Schranken der Informationsrechte 88
b) Reaktive Fremdinformationsrechte 89
aa) Zitierrecht 90
(1) Landesverfassungsrecht 90
(a) Bestand, Inhalt und Gegenstand einer Auskunftspflicht im Allgemeinen 90
(b) Beschlüsse und Berichte der IMK als zulässiger Gegenstand des Informationsbegehrens? 91
(c) Grenzen der Auskunftspflicht 92
(2) Bundesverfassungsrecht (Art. 43 Abs. 1 GG) 92
bb) Berichtspflicht aufgrund schlichten Parlamentsbeschlusses 94
3. Amtshilfe (Art. 35 Abs. 1 GG) 94
II. Selbstinformationsrechte, insbesondere Aktenvorlageansprüche 95
1. Untersuchungsausschussrecht 96
a) Aktenvorlagerecht 96
b) Grenzen des Anspruchs 98
aa) Untersuchungsausschüsse der Landesparlamente 99
bb) Untersuchungsausschüsse des Bundestages 100
2. Sonstige Informationsrechte parlamentarischer Gremien 101
a) Petitionsinformationsrecht 101
b) Auskunfts- und Aktenvorlagerecht des Wahlprüfungsausschusses (Art. 41 GG i. V. m. § 5 Abs. 3 S. 1 und Abs. 4 S. 1 WahlprüfG) 102
3. Allgemeines verfassungsrechtliches Aktenvorlagerecht? 103
III. Zwischenfazit 103
1. Anspruchssystematik 103
2. Anspruchsgegner und Anspruchsinhalt 104
3. Anspruchsgrenzen 105
D. Jedermann-Ansprüche auf der Grundlage der Informationsfreiheitsgesetze 107
I. Entwicklungslinien der informatorischen Öffnung des Staates 107
1. Nationales Verfassungsrecht 107
2. Unionsrecht 108
3. Völkerrechtliche Ebene, insbesondere Art. 10 EMRK 108
4. Einfachgesetzliche Operationalisierung der Informationsfreiheit in der Bundesrepublik – Überblick 111
II. Informationsfreiheitsrecht der Länder 112
1. Länder mit Informationsfreiheits- bzw. Transparenzgesetz 113
a) Subsidiarität 114
b) Anspruchsberechtigung 116
c) Anspruchsgegenstand 118
aa) Amtlichen Zwecken dienende Informationen bzw. Akten 118
bb) Dauerhaft vorhandene Informationen bzw. Akten 118
d) Anspruchsverpflichteter 119
aa) Die Innenminister 120
(1) Wahrnehmung öffentlicher administrativer Aufgaben – Abgrenzung zwischen legislativer Verwaltungs- und Regierungstätigkeit 120
(2) Reichweite des Anspruchs 122
bb) Die IMK bzw. ihre Untergliederungen als solche? 122
(1) Voraussetzungen des Behördenbegriffs 122
(a) Organisatorisch-institutionelle Einheit mit hinreichender Verselbstständigung 123
(b) Kompetenz zum Handeln nach außen 124
(aa) Anknüpfung an die Geschäftsstelle im Bundesrat in Berlin 126
(bb) Anknüpfung an den Organisationsstab des IMK-Sitzlandes 127
(cc) Das Treffen der Minister selbst als Anknüpfungspunkt 127
(c) Zwischenergebnis und Schlussfolgerungen 129
(aa) Doppelnatur des Handelns; Trennung zwischen verschiedenen Ausgestaltungsformen im Wege teleologischer Reduktion? 129
(bb) Einheitliche Behördeneigenschaft 130
(2) Auskunftspflicht aufgrund einer Einstufung als öffentliche Stelle 131
(a) Geschäftsstelle der IMK beim Bundesrat 131
(b) Organisationsstab der IMK im Vorsitzland 132
(3) Behörde (bzw. öffentliche Stelle) des Landes 132
(a) Zurechnung zur Verwaltung eines Landes 133
(b) Gesamthänderische Verantwortung der Länder? Kollektive Kompetenzwahrnehmung versus individuelle Zurechnung 135
(aa) Vergleich zur gesamthänderischen Verantwortlichkeit der Rundfunkanstalten der ARD auf der einen Seite und zum Parallelfall „Gemeinsames Terrorismusabwehrzentrum des Bundes und der Länder“ auf der anderen Seite 136
(bb) Schlussfolgerungen 139
e) Verfügungsbefugnis 140
aa) Zusammenfallen des Informationsbesitzes und der Verfügungsberechtigung 140
bb) Auseinanderfallen des Informationsbesitzes und der Verfügungsberechtigung 141
f) Ausschlussgründe 143
aa) Schutz der Beratungen von Behörden sowie des inneradministrativen Entscheidungsprozesses 144
(1) Beeinträchtigung der Beratung von Behörden 145
(a) Beratung von Behörden 145
(b) Beeinträchtigung bzw. nachteilige Auswirkungen 146
(c) „Solange und soweit“ 146
(aa) Beratungsprozess 147
(bb) Beratungsergebnis 147
(2) Entscheidungsprozess 149
bb) Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung 151
(1) Rationalität des Informationsverweigerungsgrundes 151
(2) Zeitliche Reichweite 152
cc) Nachteilige Auswirkungen auf das Beziehungsgefüge zu anderen Hoheitsträgern 153
(1) Beziehungen zum Bund oder zu einem Land 153
(a) Rationalität des Ausschlusstatbestandes 154
(b) Anforderungen an die Informationsverweigerung 155
(c) Zwischenergebnis 158
(2) Internationale Beziehungen 158
dd) Schutz von Informationen anderer öffentlicher Stellen, die nicht dem Geltungsbereich des anspruchsbegründenden Informationsfreiheitsgesetzes unterfallen 159
ee) Schutz des Vertraulichkeitsinteresses Dritter 161
ff) Aufsicht über Behörden 162
gg) Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung; Belange der inneren und äußeren Sicherheit 163
(1) Beeinträchtigung bzw. Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder der Strafverfolgung 163
(a) Überblick über die disparate landesrechtliche Normlandschaft 164
(b) Öffentliche Sicherheit bzw. Maßnahmen der Strafverfolgung 164
(c) Gefahr bzw. Beeinträchtigung 165
(2) Öffentliche Ordnung 166
(3) Innere und äußere Sicherheit 167
(a) Tatbestand 167
(b) Rechtsfolge 169
hh) Besonderer Geheimnis- und Vertraulichkeitsschutz sowie Schutz von Berufs- und besonderen Amtsgeheimnissen 170
(1) Besonderer Geheimnis- und Vertraulichkeitsschutz 170
(2) Berufs- und besondere Amtsgeheimnisse 172
ii) Schutz personenbezogener Daten 173
(1) Besonderheiten bei Funktions- bzw. Amtsträgerdaten 175
(2) „Bearbeiter“ bzw. mitwirkender „Amtsträger“ 176
(3) Schutz des Amtsträgers vor privatem Druck 177
(4) Spezifika der Gesetzeslage für Amtsträgerdaten in Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein 178
(5) Zwischenergebnis 179
jj) Ungeschriebene und aus der Verfassung abgeleitete Ausnahmen 180
kk) Zwischenfazit 181
2. Länder ohne Informationsfreiheitsgesetz 182
a) Recht auf gute Verwaltung und Recht auf Zugang zu Dokumenten 183
b) Verfassungsrechtlicher Anspruch aus der grundrechtlichen Gewährleistung der Informationsfreiheit, dem Demokratie- oder Rechtsstaatsprinzip? 184
III. Informationsfreiheitsgesetz des Bundes 186
1. Subsidiarität des IFG 186
2. Anspruchsverpflichteter 187
a) Geschäftsstelle der IMK beim Bundesrat 187
b) Anspruchsverpflichtung des Bundesministers des Innern 188
3. Anspruchsgegenstand – amtliche Informationen des Bundes 188
4. Verfügungsbefugnis 189
a) Vom Bund in die IMK eingebrachte Anträge 189
b) Beim Bund vorhandene IMK-Beschlüsse 189
5. Ausschlussgründe 190
a) Beratungen von Behörden (§ 3 Nr. 3 lit. b IFG) sowie Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses (§ 4 IFG) und beigezogener Informationen einer anderen öffentlichen Stelle (§ 3 Nr. 5 IFG) 191
aa) Inhalt des Auskunftsverweigerungsgrundes des § 3 Nr. 3 lit. b IFG 191
bb) Verhältnis des Auskunftsverweigerungsgrundes des § 3 Nr. 3 lit. b IFG zu anderen Tatbeständen, insbesondere § 4 Abs. 1 und § 3 Nr. 5 IFG 193
b) Sicherheitsbezogene Ausschlusstatbestände 194
aa) Gefährdung der öffentlichen, der inneren und äußeren Sicherheit (§ 3 Nr. 1 lit. c und Nr. 2 IFG) 194
bb) Bereichsausnahme für sicherheitsrelevante Stellen (§ 3 Nr. 8 IFG) 195
cc) Besonderer Geheimhaltungsschutz (§ 3 Nr. 4 IFG) 197
c) Schutz personenbezogener Daten (§ 5 IFG) sowie des geistigen Eigentums und von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen (§ 6 IFG) 198
6. Zwischenfazit 199
E. Auskunfts- und Akteneinsichtsrechte von Landesbeauftragten für Informationsfreiheit 200
I. Subjektiv-rechtliches Anrufungsrecht 200
II. Objektiv-rechtliche Beanstandungs- und Kontrollkompetenz 201
F. Medienrechtliche, insbesondere presserechtliche Auskunftsansprüche 203
I. Ansprüche der Presse 203
1. Einfachgesetzliche Ansprüche der Landespressegesetze 203
a) Anspruchsberechtigung 204
b) Anspruchsverpflichteter 204
aa) Innenminister der Länder 205
bb) IMK als solche? 205
cc) Bundesminister des Innern 206
c) Anspruchsgegenstand 207
d) Ausnahmen 208
aa) Geheimhaltungsvorschriften 209
bb) Überwiegendes öffentliches oder privates Interesse 210
2. Verfassungsunmittelbarer bundesrechtlicher Auskunftsanspruch 212
a) Existenz und Herleitung eines verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs 212
b) Inhalt 213
II. Sonstige medienrechtliche, insbesondere rundfunkrechtliche Ansprüche 215
G. Zusammenfassung 217
I. Informationsansprüche gegen die IMK selbst 218
II. Informationsansprüche gegen die einzelnen Innenminister 220
1. Parlamentarische Informationsrechte 220
2. Informationsfreiheitsgesetzliche und presserechtliche Ansprüche 222
3. Schlussfolgerungen de lege ferenda 223
H. Auszüge aus den wichtigsten einschlägigen informationsrechtlichen Normen 224
I. Verfassungsrechtliche Informationsansprüche und -pflichten – Auszüge aus dem Grundgesetz sowie den Landesverfassungen 224
1. Länder mit verfassungsrechtlich ausdrücklich verankertem Informationsanspruch des einzelnen Abgeordneten 224
a) Verfassung von Berlin 224
b) Verfassung des Landes Brandenburg 225
c) Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen 225
d) Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg 226
e) Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern 227
f) Niedersächsische Verfassung 227
g) Verfassung für Rheinland-Pfalz 228
h) Verfassung des Freistaates Sachsen 229
i) Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt 230
j) Verfassung des Landes Schleswig-Holstein 230
k) Verfassung des Freistaats Thüringen 231
2. Länder ohne verfassungsrechtlich verankerten Informationsanspruch des einzelnen Abgeordneten 232
a) Verfassung des Landes Baden-Württemberg 232
b) Verfassung des Freistaates Bayern 232
c) Verfassung des Landes Hessen 233
d) Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen 233
e) Verfassung des Saarlandes 233
II. Informations- und Transparenzgesetze 234
1. Informationsfreiheitsgesetz des Bundes 234
2. Informationsfreiheitsgesetze der Länder 236
a) Landesinformationsfreiheitsgesetz Baden-Württemberg (LIFG) 236
b) Berliner Informationsfreiheitsgesetz (IFG) 239
c) Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz Brandenburg (AIG) 241
d) Bremer Informationsfreiheitsgesetz (BremIFG) 243
e) Hamburgisches Transparenzgesetz (HmbTG) 245
f) Informationsfreiheitsgesetz Mecklenburg-Vorpommern (IFG M-V) 247
g) Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen (IFG NRW) 249
h) Landestransparenzgesetz Rheinland-Pfalz (LTranspG) 251
i) Saarländisches Informationsfreiheitsgesetz (SIFG) 253
j) Informationszugangsgesetz Sachsen-Anhalt (IZG LSA) 253
k) Informationszugangsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (IZG-SH) 255
l) Thüringer Informationsfreiheitsgesetz (ThürIFG) 257
III. Landespressegesetze 260
1. Landespressegesetz Baden-Württemberg 260
2. Bayerisches Pressegesetz (BayPrG) 261
3. Berliner Pressegesetz 261
4. Brandenburgisches Landespressegesetz (BbgPG) 262
5. Pressegesetz Bremen 262
6. Hamburgisches Pressegesetz 263
7. Hessisches Pressegesetz (HPresseG) 264
8. Landespressegesetz Land Mecklenburg-Vorpommern (LPrG M-V) 264
9. Niedersächsisches Pressegesetz (NPresseG) 265
10. Landespressegesetz Nordrhein-Westfalen 265
11. Landesmediengesetz Rheinland-Pfalz 266
12. Saarländisches Mediengesetz (SMG) 266
13. Sächsisches Gesetz über die Presse (SächsPresseG) 267
14. Landespressegesetz Sachsen-Anhalt 267
15. Landespressegesetz Schleswig-Holstein 268
16. Thüringer Pressegesetz (TPG) 269
Literaturverzeichnis 270
Sachwortverzeichnis 281