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Behördliches Informationshandeln im Lebensmittelbereich

Zugleich eine Untersuchung der heutigen Informationsmodelle in der Verwaltungspraxis sowie der gesetzgeberischen Entwicklungen auf europäischer und nationaler Ebene

Monsees, Carolin

Beiträge zum Informationsrecht, Vol. 39

(2018)

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About The Author

Carolin Monsees studierte Rechtswissenschaften an der Universität Passau. Nach Abschluss des Zweiten Staatsexamens am Oberlandesgericht Hamburg wurde sie im Jahr 2013 als Rechtsanwältin zugelassen und arbeitete zunächst in einer auf den gewerblichen Rechtsschutz spezialisierten Kanzlei in Hamburg. Im Jahr 2015 begann sie ihre Promotion, die von der Studienstiftung des deutschen Volkes gefördert wurde. Während ihrer Promotionszeit arbeitete sie als Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl von Herrn Prof. Dr. Michael Fehling an der Bucerius Law School. Seit 2017 ist sie als Rechtsanwältin in der Kanzlei Taylor Wessing in Hamburg tätig. Carolin Monsees studied law at the University of Passau. In 2013 after her Second State Exam at the Higher Regional Court of Hamburg she was admitted as lawyer and started her career at a law firm specialized in intellectual property law in Hamburg. In 2015 she began her doctorate, which was funded by the German Academic Scholarship Foundation. During her doctoral studies she worked as research assistant at the chair of Professor Michael Fehling at the Bucerius Law School. Since 2017 she has been working as a lawyer at the law firm Taylor Wessing in Hamburg.

Abstract

Das behördliche Informationshandeln auf Onlineportalen hat sich zu einem modernen Steuerungsinstrument entwickelt, bei dem nicht mehr die Gefahrenabwehr, sondern die Herstellung von Markttransparenz zu Gunsten der Verbraucher im Vordergrund steht. Am Beispiel des Lebensmittelbereichs untersucht die Autorin die europa- und verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für heutige behördliche Publikationen. Ein Schwerpunkt der Arbeit liegt hierbei auf den Informationsmodellen der Verwaltungspraxis, wie dem »Kontrollbarometer NRW« oder der Onlineplattform »Lebensmittelklarheit«, bei welcher der Staat als Finanzgeber den Portalbetrieb an grundrechtsberechtigte Privatrechtssubjekte abgegeben hat. Die Autorin kommt zu dem Ergebnis, dass die derzeitigen Informationsmodelle erhebliche Legitimationsdefizite aufweisen und zeigt – unter Einbeziehung des Smiley-Systems in Dänemark – Möglichkeiten für eine rechtskonforme Ausgestaltung der heutigen behördlichen Informationsformen auf. »Public Information in the Food Sector«

The lawfulness of official publications on online portals is more relevant than ever. Using the food sector as an example, the author shows the legal requirements for today's consumer information on the internet. In this respect, the emphasis lies on current information models in the administrative practice – ranging from official control barometers to state-financed consumer portals operated by third parties – which raise numerous new problems under European and Constitutional law.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abbildungsverzeichnis 15
Abkürzungsverzeichnis 16
A. Einführung 21
I. Problemstellung der Arbeit 22
II. Gang der Darstellung 23
B. Kategorisierung und Terminologie 25
I. Abgrenzungskriterien im juristischen Schrifttum 26
1. Intensität der Verhaltenslenkung der Verbraucher 26
a) Warnung 27
b) Empfehlung 27
c) Aufklärung 28
d) Anwendbarkeit im Lebensmittelbereich 29
2. Zielrichtung der Informationstätigkeit 31
3. Bildung von Fallgruppen 32
II. Entwicklung eines praxistauglichen Abgrenzungskriteriums 33
III. Ergebnis 34
C. Verwaltungsrechtliche Einordnung behördlichen Informationshandelns 36
I. Begriffe und Funktion der verwaltungsrechtlichen Formenlehre 38
1. Begriff der „Handlungsform“ 38
2. Abgrenzung der Begriffe „Handlungsform“ und „Rechtsform“ 39
3. Funktion der Formenlehre 42
II. Typologie der Handlungs- und Rechtsformen 42
1. Abgrenzung des schlichten zum informellen Verwaltungshandeln 43
2. Behördliches Informationshandeln als eigenständige Handlungsform? 45
a) Informationstätigkeit im Allgemeinen 47
b) Warnungen 48
III. Ergebnis 51
D. Verfassungsrechtliche Einordnung behördlichen Informationshandelns 52
I. Schutzrechtliche Dimension der Grundrechte 53
1. Informationsfreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG 54
2. Körperliche Unversehrtheit, Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG 55
3. „Grundrecht“ auf Markttransparenz? 56
4. Zwischenergebnis 58
II. Abwehrrechtliche Dimension der Grundrechte 58
1. Exkurs: Verfassungsimmanente Grundrechtsbegrenzung bei Warnungen? 59
2. Grundsatzbeschlüsse des Bundesverfassungsgerichts 62
a) „Glykol“ und „Osho“ im Überblick 62
b) Kernkritikpunkte des Schrifttums 64
c) Zwischenergebnis für die weitere Untersuchung 67
3. Thematisch berührte Grundrechte 67
a) Berufsfreiheit, Art. 12 Abs. 1 GG 68
aa) Die „Wettbewerbsfreiheit“ 69
bb) Staatliches Informationshandeln als Funktionsbedingung des Markts? 70
b) Eigentumsfreiheit, Art. 14 Abs. 1 GG 74
aa) Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs 75
bb) Schutz der rechtmäßig eingetragenen Marke 78
cc) Verhältnis zu Art. 12 Abs. 1 GG 79
c) Informationelle Selbstbestimmung, Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG 80
aa) Differenzierung zwischen natürlichen und juristischen Personen 81
bb) Verhältnis zu Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG 82
d) Allgemeine Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG 83
e) Allgemeiner Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. 1 GG 84
f) Zwischenergebnis 85
4. Grundrechtseingriff durch behördliches Informationshandeln 86
a) Vom klassischen zum erweiterten Eingriffsverständnis 86
b) Funktionelles Äquivalent eines klassischen Eingriffs 88
c) (Voluntative und kognitive) Finalität 89
d) Intensität der Drittbeeinträchtigung 93
e) Notwendigkeit der schutzbereichsbezogenen Eingriffsbestimmung 95
f) Zwischenergebnis 96
5. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 97
a) Erfordernis einer Ermächtigungsgrundlage 97
b) Anforderungen an die Ermächtigungsgrundlage 98
aa) Möglichkeit zur vorherigen Stellungnahme 98
bb) Bestimmtheitsgrundsatz 99
cc) Verhältnismäßigkeitsprinzip 100
c) Zwischenergebnis 102
III. Ergebnis 102
E. Einfachgesetzliche Ermächtigungsgrundlagen: Unionsrechtlicher Rahmen und Verfassungsmäßigkeit 105
I. § 40 LFGB 106
1. Regelungsgehalt des Normkomplexes 107
a) § 40 Abs. 1 LFGB 108
aa) § 40 Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 1, 2 LFGB 108
bb) § 40 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 bis 5 LFGB 111
cc) Vorrang unternehmenseigener Informationen, § 40 Abs. 2 LFGB 114
b) § 40 Abs. 1a LFGB 115
c) Sonstige Voraussetzungen 116
2. Unionsrechtlicher Rahmen 118
a) Europäisches Primärrecht 118
aa) Grundfreiheiten 118
(1) Beeinträchtigung der Warenverkehrs- und Dienstleistungsfreiheit 119
(2) Rechtfertigung 121
bb) Unionsgrundrechte 122
(1) Anwendbarkeit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union 123
(a) Vollzug und Umsetzung von Unionsrecht sowie mitgliedstaatliches Handeln im darüber hinausgehenden unionsrechtlich determinierten Kontext 123
(b) Beschränkung von Grundfreiheiten 127
(2) Berührte Unionsgrundrechte im Überblick 128
(a) Berufs- und unternehmerische Freiheit, Art. 15, 16 GRC 128
(b) Eigentumsfreiheit, Art. 17 GRC 129
(c) Schutz personenbezogener Daten, Art. 8 Abs. 1 GRC 130
(3) Zwischenergebnis 131
b) Europäisches Sekundärrecht 131
aa) Art. 10 BasisVO 132
bb) Art. 7 KontrollVO 134
3. Verfassungsmäßigkeit 137
a) § 40 Abs. 1a LFGB 137
aa) Umsetzung in der Praxis 138
bb) Bestimmtheitsgebot 140
(1) Lebensmittelbezug bei § 40 Abs. 1a Nr. 2 LFGB 140
(2) Veröffentlichungsdauer 142
(3) Bußgeldprognose als Veröffentlichungsmaßstab 144
(a) Unschuldsvermutung und Verdachtsstrafe 144
(b) Exkurs: Spannungsverhältnis zu § 475 StPO 148
cc) Verhältnismäßigkeit 149
(1) Legitimer Zweck und Geeignetheit 149
(2) Erforderlichkeit 150
(3) Angemessenheit 150
(a) Zwingende Veröffentlichung ohne vorangehende Interessenabwägung 151
(b) Verdachtsbasierte Veröffentlichung 153
(c) Keine vorrangige unternehmenseigene Veröffentlichung 155
(d) Niedrige Bußgeldschwelle des § 40 Abs. 1a Nr. 2 LFGB 156
dd) Zwischenergebnis 157
b) § 40 Abs. 1 LFGB 157
aa) Umsetzung in der Praxis 157
bb) Bestimmtheitsgebot 160
cc) Verhältnismäßigkeit 161
4. Ausblick: Gesetzesentwurf zur Novellierung des § 40 LFGB 162
a) § 40 LFGB-E 163
b) § 40a LFGB-E 164
c) Änderungsvorschläge zum Gesetzesentwurf 165
II. § 6 Abs. 1 S. 3 Hs. 1 VIG 167
1. Regelungsgehalt der Vorschrift 167
a) Rechtsnatur des § 6 Abs. 1 S. 3 Hs. 1 VIG 171
b) Vergleichende Betriebsbewertungen: Veröffentlichung amtlicher Kontrollergebnisse 172
c) Verhältnis zu § 40 LFGB 175
2. Verfassungsmäßigkeit 175
a) Bestimmtheitsgebot 177
b) Verhältnismäßigkeit 179
III. Aktuelle gesetzgeberische Entwicklungen 181
1. Art. 11 und Art. 8 KontrollVO n. F. 181
2. Kontrollergebnis-Transparenz-Gesetz NRW 184
a) Regelungsgehalt 186
aa) Kontrollfrequenz, Beurteilungs- und Bewertungssystematik auf Basis der AVV RÜb 187
bb) Darstellung der Kontrollergebnisse 188
cc) Zusatzkontrolle auf Antrag 190
dd) Exkurs: Rechtsnatur des Kontrollbarometers 191
b) Gesetzgebungskompetenz 192
c) Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG 195
d) Verfassungsmäßigkeit 196
aa) Bestimmtheitsgebot 197
bb) Verhältnismäßigkeit 197
(1) Legitimer Zweck 197
(2) Geeignetheit 199
(a) Intransparenz der Beurteilungsmerkmale 199
(b) Suggestivwirkung der Gestaltung 201
(3) Erforderlichkeit 202
(4) Angemessenheit 203
e) Ansätze für ein überarbeitetes Gesetz 204
IV. Ergebnis 205
F. Verbraucherinformationen in der Verwaltungspraxis und deren rechtliche Bewertung 207
I. Kontrollergebnisse der Lebensmittelüberwachung: Veröffentlichung durch Behörden 207
1. Exkurs: Smiley-System in Dänemark 208
a) Behördenstruktur und gesetzliche Grundlagen 208
b) Kontrollfrequenz, Beurteilungs und Bewertungskriterien 210
c) Darstellung der Kontrollergebnisse, Rechtsschutz und Zusatzkontrollen 213
d) Empirische Auswertung 215
e) Zwischenergebnis 216
2. Modelle in Deutschland 217
a) „Hygiene-Pass“ Zwickau 218
b) „Hygienediagramm“ Mecklenburg-Vorpommern 220
c) Vom „Smiley“ zum „Kontrollbarometer“ in Nordrhein-Westfalen 221
d) „Pankower Liste(n)“, „Pankower Smiley-System“ und „Sicher Essen in Berlin“ 223
aa) Pankower „Positiv-Liste“ und „Negativ-Liste“ im Jahr 2009 224
bb) „Sicher Essen in Berlin“ und „Pankower Smiley-System“ im Jahr 2011 225
cc) Zwischenergebnis 227
3. Rechtliche Bewertung und Ausblick 227
II. Produktbewertungen: Veröffentlichung durch Private bei staatlicher Finanzierung 230
1. Das Onlineportal „Lebensmittelklarheit“ 230
a) Aufbau des Portals 231
aa) Veröffentlichungen im Produktbereich 232
(1) „Getäuscht?“ 232
(2) „Geändert“ 235
(3) „Erlaubt!“ 236
bb) Begleitforschung 237
cc) Exkurs: Publikations- und Nutzerzahlen 237
b) Projektbezogene und institutionelle staatliche Förderung 239
c) Einflussnahme des BMEL 241
2. Portalbetrieb: Abgrenzung zwischen öffentlichrechtlichem und privatrechtlichem Handeln 244
a) Portalbetreiber als Beliehene? 246
aa) Keine Aufsicht durch das BMEL 247
bb) Kein Auftreten als Hoheitsträger 248
b) Portalbetreiber als Verwaltungshelfer? 251
c) Zwischenergebnis 252
3. Finanzierung: Verfassungsmäßigkeit der staatlichen Förderung 252
a) Staatliche Finanzierung als Grundrechtseingriff 254
b) Erforderlichkeit einer Ermächtigungsgrundlage 256
c) Exkurs: Keine (Finanz-)Zuständigkeit des Bundes 257
4. Rechtsschutz 258
a) Verhältnis Hersteller – Portalbetreiber 259
b) Verhältnis Hersteller – BMEL / Bundesrepublik Deutschland 260
aa) Portalveröffentlichung 260
bb) Staatliche Finanzierung 262
5. Rechtmäßige Ausgestaltungsmöglichkeiten 264
a) Anonymisierte Produktveröffentlichungen 264
b) „Stiftung Lebensmittelklarheit“ 265
6. Ergebnis 266
G. Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen 268
Literaturverzeichnis 273
Anhang: Fundstellen der zitierten Gerichtsentscheidungen 294
Sachwortverzeichnis 300