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Chmeis, A. (2018). Kartellsanktionsrecht. Verfahrensrechtliche Konvergenz innerhalb der Europäischen Union unter besonderer Berücksichtigung des deutschen Rechts. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55593-2
Chmeis, Ahmad. Kartellsanktionsrecht: Verfahrensrechtliche Konvergenz innerhalb der Europäischen Union unter besonderer Berücksichtigung des deutschen Rechts. Duncker & Humblot, 2018. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55593-2
Chmeis, A (2018): Kartellsanktionsrecht: Verfahrensrechtliche Konvergenz innerhalb der Europäischen Union unter besonderer Berücksichtigung des deutschen Rechts, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55593-2

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Kartellsanktionsrecht

Verfahrensrechtliche Konvergenz innerhalb der Europäischen Union unter besonderer Berücksichtigung des deutschen Rechts

Chmeis, Ahmad

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 185

(2018)

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About The Author

Ahmad Chmeis ist Richter in der Niedersächsischen Justiz sowie Lehrbeauftragter an der juristischen Fakultät der Gottfried-Wilhelm-Leibniz-Universität Hannover. Forschungsschwerpunkte sind insbesondere die Kartellsanktionsregime innerhalb der Europäischen Union. Chmeis ist Autor zahlreicher Veröffentlichungen auf dem Gebiet des Verbraucher- und Kartellrechts sowie ehemaliger Stipendiat des Deutschen Akademischen Austauschdienstes, des Landes Niedersachsen, der Friedrich-Ebert-Stiftung sowie der FAZIT-Stiftung.

Abstract

In Ermangelung eines kohärenten Vollzugssystems innerhalb der EU sind die einzelnen Kartellsanktionsregime der Mitgliedstaaten unterschiedlich ausgestaltet, weshalb der kartellrechtliche Vollzug im Hinblick auf die dezentrale Anwendung der Art. 101, 102 AEUV durch die Mitgliedstaaten nur bedingt wirksam ist. Die vorliegende Arbeit untersucht die verfahrensrechtlichen Probleme innerhalb des ECN insbesondere im Hinblick auf das deutsche Kartellsanktionsrecht, das trotz der Konvergenzbestrebungen des deutschen Gesetzgebers europarechtliche Anforderungen bisweilen nicht erfüllt. Die Untersuchung widmet sich auch den neuesten Entwicklungen auf europäischer Ebene, namentlich dem Richtlinien-Vorschlag der EU-Kommission zur Stärkung der nationalen Wettbewerbsbehörden innerhalb des ECN, und kommt zu dem Ergebnis, dass eine Neuausrichtung des deutschen Kartellsanktionsrechts notwendig ist, um den Anforderungen des Richtlinien-Vorschlags der EU-Kommission gerecht zu werden.»Law on Cartel Sanctions«

The different regimes of cartel sanctions in the EU are not harmonized, which is why an effective enforcement of Art. 101, 102 TFEU is only partially effective. This finding particularly applies to German antitrust sanctions law, which remains behind the requirements of European law (standards). The present thesis examines procedural issues encountered within the ECN and illustrates different options for legal convergence with special reference to recent developments at European level.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
§ 1 Einleitung 19
A. Einführung und Problemstellung 19
B. These und Zielsetzung 27
C. Bestimmung des Untersuchungsgegenstandes 28
D. Ansatz und Eingrenzung der Untersuchung 29
E. Gang der Untersuchung 32
Allgemeiner Teil 35
§ 2 Grundlagen 37
A. Kartellsanktionen als wichtigstes Instrument der Wettbewerbspolitik 37
B. Rechtsquellen und Rechtsregime des Kartellsanktionsrechts 39
I. Völkerrecht 39
II. Europarecht 41
III. Deutsches Recht 44
C. Entwicklung des Kartellsanktionsrechts seit Einführung der VO 1/2003 46
I. Dezentralisierung des kartellrechtlichen Vollzugs 46
II. Institutionalisierung der Behördenkooperation 47
III. Konvergenztendenzen im deutschen Recht 50
D. Die Diskussion um die künftige Ausrichtung des deutschen Kartellsanktionsrechts 51
I. Die Debatte über die Kriminalisierung des Kartellrechts 53
II. Die Debatte über mehr europäische Konvergenz 57
§ 3 Relevantes Spannungsfeld: Kartellsanktionen zwischen Prävention und Rechtsstaatlichkeit 60
A. Prävention als kartellrechtliches Paradigma? 61
I. Prävention als Hauptanliegen der öffentlichen Kartellrechtsdurchsetzung 61
II. Praktische Relevanz und Auswirkung des kartellrechtlichen Präventionsgedankens 65
B. Rechtsstaatliche Schranken des kartellrechtlichen Präventionsgedankens 67
I. Die Verhältnismäßigkeit von Kartellsanktionen 67
II. Geltung von strafrechtlichen Fundamentalprinzipien im Kartellverfahren? 68
1. Grundrechtliche Einhegung strafrechtlicher und strafverfahrensrechtlicher Fundamentalprinzipien 69
a) Das grundrechtliche Mehrebenensystem im ECN 69
b) Strafrechtliche Grundsätze nach dem GG, der GRC und der EMRK 70
2. Das Verhältnis von Kartellsanktionsrecht und Strafrecht 71
a) Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers 72
b) Kartellsanktionsverfahren als „strafrechtliche Anklage“? 73
c) Kategoriale oder graduelle Anwendung der strafrechtlichen Grundsätze? 76
d) Die juristische Person als Differenzierungskriterium 80
e) Neureflexion: Verwaltungssanktionen als Instrument der Wirtschaftsaufsicht? 81
C. Zusammenfassung und Schlussfolgerung für den Fortgang der Untersuchung 82
§ 4 Die Problematik der Behördenkooperation im Europäischen Wettbewerbsnetzwerk (ECN) 84
A. Unterschiedliche Kartellsanktionssysteme 84
B. Amtshilfe und Informationsaustausch 85
C. Der unterschiedliche Grundrechtsschutz 88
D. Der Verteilungsmechanismus 92
I. Die „gute Eignung“ einer Behörde als entscheidendes Merkmal der Fallverteilung 92
II. Die Justiziabilität der Fallverteilung 94
1. Rechtscharakter der Netzwerkbekanntmachung im ECN 94
2. Konkretes Gerichtsverfahren 95
III. Verfahrensrechtliche Risiken für Unternehmen 96
E. Die Kronzeugenbehandlung 97
I. Allgemeines 97
II. Multi-Stop-Shop innerhalb des ECN 99
III. Verfahrensrechtliche Risiken für Unternehmen 100
1. Unterschiedliche Voraussetzungen für Immunität 101
2. Keine rechtliche Bindungswirkung einer behördlichen Immunität gegenüber einer anderen Behörde 102
3. Ne bis in idem 104
IV. Lösungsansätze 105
F. Zusammenfassung und Schlussfolgerung für den Fortgang der Untersuchung 106
§ 5 Verfahrensrechtliche Konvergenz innerhalb des Europäischen Wettbewerbsnetzwerkes (ECN) 107
A. Konvergenz aufgrund einer Verpflichtung durch den Richtlinien-Vorschlag der Kommission 108
I. Hintergrund und öffentliche Konsultation durch die Kommission 108
II. Die einzelnen Kapitel des Richtlinien-Vorschlags 108
1. Gegenstand, Geltungsbereich und Begriffsbestimmungen 109
2. Grundrechte 109
3. Unabhängigkeit und Ressourcen 110
4. Untersuchungs- und Entscheidungsbefugnisse 110
5. Geldbußen und Zwangsgelder 110
6. Kronzeugenregelung 111
7. Amtshilfe 113
8. Verjährung 113
9. Allgemeine Bestimmungen 113
III. Beurteilung des RL-Vorschlags im Hinblick auf die verfahrensrechtlichen Befunde aus § 4 dieser Untersuchung 115
1. Konvergenz unterschiedlicher Kartellsanktionssyste meinnerhalb des ECN 115
2. Verbesserter Rechtsrahmen für die behördliche Amtshilfe 116
3. Keine Vorgaben hinsichtlich des Verteilungsmechanismus 117
4. Kein One-Stop-Shop für Kronzeugen 117
IV. Vereinbarkeit des Richtlinien-Vorschlags mit dem Primärrecht 118
1. Wahl des richtigen Instruments 119
2. Rechtsgrundlage 119
3. Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit 122
4. Grundrechtskonformität des Richtlinien-Vorschlags 125
5. Grundrechtsmaßstab bei einer Umsetzung durch die Mitgliedstaaten 126
V. Zwischenergebnis 127
B. Autonome Konvergenz durch die Mitgliedstaaten im Falle einer Nichtumsetzung des Richtlinien-Vorschlags durch den EU-Gesetzgeber 128
I. Faktischer Konvergenzdruck mit dem europäischen Kartellsanktionsrecht 128
1. Vorgaben aus dem EU-Recht 130
2. Grenzen im nationalen Recht 132
II. Grundrechtsmaßstab bei einer autonomen Konvergenz durch die Mitgliedstaaten 133
1. Das grundrechtliche Mehrebenensystem innerhalb des ECN 133
2. Grundrechtliche Konvergenztendenzen? 134
a) Vorüberlegungen 134
b) Grundrechtsstandard in nationalen Kartellsanktionsverfahren bei der dezentralen Anwendung der Art. 101, 102 AEUV 135
c) Das Problem des Verhältnisses zwischen GRC und EMRK im Kartellsanktionsverfahren 136
3. Der Grundrechtsschutz juristischer Personen im Kartellsanktionsverfahren 138
a) Die Unterscheidung zwischen juristischen und natürlichen Personen am Beispiel der Verzinsungspflicht nach § 81 VI GWB 138
b) Justizgrundrechte und derivativer Grundrechtsschutz nach Art. 19 III GG 140
III. Zwischenergebnis 141
C. Die marginale Bedeutung der mitgliedstaatlichen Verfahrensautonomie innerhalb des ECN 142
I. Dogmatische Einordnung der mitgliedstaatlichen Verfahrensautonomie 142
II. Durchbrechungen der mitgliedstaatlichen Verfahrensautonomie bereits durch die VO 1/2003 143
1. Die Eigenarten des ECN durch den direkten und indirekten Vollzug des Kartellrechts 143
2. Beweislastregelung nach Art. 2 VO 1/2003 145
3. Dezentrale Anwendung der Art. 101, 102 AEUV nach Art. 3 VO 1/2003 146
4. Zuständigkeit der nationalen Kartellbehördennach Art. 5 VO 1/2003 147
5. Zuständigkeit der nationalen Gerichte nach Art. 6 VO 1/2003 152
6. Evokationsrecht der Kommission gem. Art. 11 VI VO 1/2003 153
7. Keine entgegenstehenden Entscheidungen gem. Art. 16 VO 1/2003 155
8. Verfahrensrechtliche Stellung der nationalen Wettbewerbsbehörden gem. Art. 35 VO 1/2003 156
III. Zwischenergebnis 157
D. Zusammenfassung und Schlussfolgerung für den Fortgang der Untersuchung 157
Besonderer Teil 159
§ 6 Strukturelemente des europäischen Kartellsanktionsverfahrens 162
A. Überblick und Systematik 162
I. Rechtscharakter und Ablauf des Verfahrens 162
II. Adressat und Verschuldensmaßstab einer Kartellsanktion 167
1. Die Rechtsfigur der „wirtschaftlichen Einheit“ 167
a) Das Funktionsträgerprinzip im europäischen Kartellrecht 167
b) Die Rechtspersönlichkeit des Kartellbußgeldadressaten 168
c) Zurechnung von Handlungen natürlicher Personen 169
d) Rechtsfolgen der wirtschaftlichen Einheit 170
2. Konzernhaftung 171
3. Nachfolgehaftung 174
4. Verschulden 177
III. Das weite Ermessen der Kommission 178
1. Der More Economic Approach und seine Auswirkungen auf das Ermessen der Kommission 179
2. Rahmen und Bemessung von Kartellsanktionen 183
a) Die einzelnen Bußgeldtatbestände in Art. 23 I, II VO 1/2003 183
b) Bußgeldbemessung durch Leitlinien 184
3. Kooperationsmöglichkeiten durch Kronzeugenbehandlung 186
a) Allgemeines 186
b) Konkretisierung durch Kronzeugenmitteilung 188
c) Die Kronzeugenregelung im ECN 188
4. Kooperationsmöglichkeiten durch Vergleichsverfahren (Settlements) 189
a) Allgemeines 189
b) Konkretisierung durch die Vergleichsmitteilung 190
5. Sanktionsbedingte Zahlungsunfähigkeit („inability to pay“) 191
6. Abschließende Anmerkungen aus marktrechtlicher Perspektive 192
IV. Rechtsschutz im Kartellsanktionsverfahren vor dem Gerichtshof 194
1. Verfahrensgrundsätze 194
a) Vorbemerkungen 194
b) Verfügungsgrundsatz 195
c) Beschleunigungsgrundsatz 196
d) Mündlichkeits- und Unmittelbarkeitsgrundsatz 197
2. Prüfungsdichte des Gerichtshofs im Kartellsanktionsverfahren 198
a) Rechtmäßigkeitskontrolle gem. Art. 263 AEUV 198
b) Unbeschränkte Überprüfung gem. Art. 261 AEUV i.V.m. Art. 31 VO 1/2003 199
c) Die Prüfungsdichte des Gerichtshofs in der kartellrechtlichen Praxis 200
B. Keine Verletzung rechtsstaatlicher Fundamentalprinzipien 200
I. Stand der Diskussion 200
II. Die wesentlichen Kritikpunkte im Einzelnen 202
1. Das Recht auf ein faires Verfahren im Hinblick auf die Sanktionspraxis der Unionsorgane 202
a) Die due process-Debatte im europäischen Kartellsanktionsrecht 202
b) Rechtspolitische Maßnahmen der Kommission zur Verbesserung der Kartellverfahren und Stärkung der Verfahrensrechte 206
2. Die Unschuldsvermutung im Hinblick auf die Heranziehung der wirtschaftlichen Einheit als Sanktionsadressatin 207
3. Der Schuldgrundsatz im Hinblick auf den Verschuldensmaßstab nach Art. 23 II VO 1/2003 211
a) Verbotsirrtum im europäischen Kartellrecht? 211
b) Stellungnahme 214
4. Das Bestimmtheitsgebot im Hinblick auf das weite Kommissionsermessen gem. Art. 23 II VO 1/2003 217
5. Die Selbstbelastungsfreiheit im Hinblick auf das Auskunftsverlangen der Kommission gem. Art. 18 VO 1/2003 220
C. Zusammenfassung und Schlussfolgerung für den Fortgang der Untersuchung 221
§ 7 Strukturelemente des deutschen Kartellsanktionsverfahrens 223
A. Systematik des deutschen Kartellsanktionsverfahrens 223
I. Das deutsche Kartellsanktionsverfahren im Gefüge des Ordnungswidrigkeitenrechts 223
II. Die Zweigleisigkeit des deutschen Kartellverfahrens 224
1. Grundzüge des Kartellverwaltungsverfahrens 225
2. Grundzüge des Kartellsanktionsverfahrens 225
III. Konvergenzstand mit dem EU-Kartellsanktionsverfahren 228
1. Ermittlungsbefugnisse des BKartA 228
a) Durchsuchungen von Geschäftsräumen und anderen Räumlichkeiten 229
b) Sektorspezifische Untersuchung 229
c) Das Auskunftsverlangen gegenüber Unternehmen 230
2. Rahmen und Bemessung einer Kartellsanktion durch Leitlinien 230
3. Kooperationsmöglichkeiten für Unternehmen 232
a) Kronzeugenprogramme 232
b) Settlement-Verfahren 233
c) Sanktionsbedingte Zahlungsunfähigkeit 233
B. Nichterfüllung europäischer Vorgaben bis zur 9. GWB-Novelle 2017 234
I. Im Hinblick auf die Bestimmung des richtigen Adressaten einer Kartellsanktion 235
1. Das Haftungssystem nach dem OWiG 235
2. Konzernhaftung 236
3. Nachfolgehaftung 238
II. Im Hinblick auf Auskunftsverlangen gegenüber Unternehmen 243
III. Im Hinblick auf die verfahrensrechtliche Stellung des BKartA im gerichtlichen Verfahren 244
C. Lösungsansätze durch die 9. GWB-Novelle 2017: Ein großer Wurf? 246
I. Die These 246
II. Maßgebliche Änderungen durch die 9. GWB-Novelle 2017 248
III. Angleichung des deutschen Kartellsanktionsrechts an europäische Vorgaben 249
1. Übernahme der wirtschaftlichen Einheit in das deutsche Kartellsanktionsrecht 250
a) Einzelheiten zur Neuregelung des § 81 IIIa–e GWB 250
aa) Unternehmensgerichtete Sanktionen gem. § 81 IIIa GWB 250
bb) Gesamtrechtsnachfolge gem. § 81 IIIb GWB 252
cc) Wirtschaftliche Nachfolge gem. § 81 IIIc GWB 253
dd) Höchstmaß der Sanktion und Verjährung gem. § 81 IIId GWB 254
ee) Gesamtschuldnerische Haftung gem. § 81 IIIe GWB 254
ff) Ausfallhaftung gem. § 81a GWB 255
b) Stellungnahme und Bewertung der Neuregelung in § 81 IIIa–e GWB 256
aa) Die Neuregelung im Lichte eines kohärenten Haftungssystems innerhalb des ECN 257
bb) Die Neuregelung im Lichte des gesellschaftsrechtlichen Trennungsprinzips 258
cc) Die Neuregelung im Lichte des verfassungsrechtlichen Schuldprinzips 260
dd) Die Neuregelung zwischen europäischer Konvergenz und deutschem Systemdenken: Eine Herausforderung für die kartellrechtliche Praxis? 261
2. Erweiterung von Auskunftspflichten im behördlichen Sanktionsverfahren 266
a) Die Neufassung des § 81b GWB 266
b) Vereinbarkeit mit dem nemo tenetur-Grundsatz 267
3. Kooperation zwischen BKartA und Staatsanwaltschaft 268
a) Die Neufassung des § 82 GWB 268
b) Stellungnahme 268
IV. Zwischenergebnis: Nur teilweise Erfüllung europäischer Vorgaben 269
D. Weiterer Umsetzungsbedarf im Hinblick auf den Richtlinien-Vorschlag der Kommission 269
I. Vorüberlegungen 270
1. Die grundsätzliche Problematik des deutschen Kartellsanktionssystems 270
2. Der Zwischenbericht des BKartA zum Expertenkreis Kartellsanktionsrecht: Ein tauglicher Lösungsvorschlag? 272
II. Rechtlicher Rahmen denkbarer Verfahrensgestaltung 273
1. Vorgaben aus dem europäischen Recht 273
2. Grundrechtsstandard im Kartellsanktionsverfahren insbesondere im Hinblick auf juristische Personen 274
III. Grundstruktur und Charakter des Verfahrens 275
1. Überprüfung behördlicher Entscheidung oder de novo-Entscheidung? 275
a) Richtervorbehalt nach Art. 92 GG sowie Anspruch auf effektiven Rechtsschutz nach Art. 19 IV GG und Art. 6 EMRK 276
b) Eigene gerichtliche Entscheidung über die Bußgeldhöhe nach dem Vorbild des Art. 31 VO 1/2003 278
2. Besonderer Strafprozess oder Einbettung in den Verwaltungsprozess? 279
3. Bewertung des Zwischenberichts im Lichte des Richtlinien-Vorschlags der Kommission 280
IV. Mögliche Ausgestaltung des Verfahrensrechts im Einzelnen 282
1. Abkehr vom „Inbegriff der Hauptverhandlung“ 283
2. Verwendung der behördlichen Akten und Einführung von Schriftstücken 286
3. Materielle Unmittelbarkeit und Zeugenbeweis 288
4. Richterliche Entscheidungsfreiheit in der Beweiserhebung und Beweisantragsrecht 290
5. Umfang und Grenzen des Frage- und Konfrontationsrechts 292
6. Rügeobliegenheiten, Präklusionsvorschriften, Übergang zu einem adversatorischen Verfahren 293
7. Die Rollenverteilung bei der Vertretung der Anklage im Gerichtsverfahren 295
8. Uneingeschränktes Fragerecht des BKartA im gerichtlichen Verfahren 298
9. Unterschiedliche Ermittlungsbefugnisse im Verwaltungs- und Sanktionsverfahren 300
V. Weisungsgebundenheit und politische Unabhängigkeit von Behörden 301
1. Bundeskartellamt 301
2. Staatsanwaltschaft 303
VI. Gesetzliche Regelung der Bußgeld-Leitlinien und Bonusregelung des BKartA 304
E. Lösungsvorschlag: Einführung eines Kartellverfahrensrechts sui generis für juristische Personen 306
I. Spaltung der öffentlichen Kartellrechtsdurchsetzung gegen juristische und natürliche Personen 306
II. Das niederländische Kartellverfahren als Vorbild für eine mögliche Umgestaltung des deutschen Kartellsanktionsrechts 309
§ 8 Schlussteil 311
A. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse dieser Arbeit 311
I. Kartellsanktionen als wirtschaftspolitisches Instrumentarium mit strafrechtlichem Charakter 311
II. Keine bedingungslose Anwendung strafrechtlicher und strafprozessualer Garantien im Kartellsanktionsverfahren 312
III. Divergierende Verfahrensstandards als akute Gefährdung der wirksamen Durchsetzung der Art. 101, 102 AEUV innerhalb des ECN 313
IV. Mögliche gesetzgeberische Maßnahmen zur Lösung der verfahrensrechtlichen Probleme im ECN 314
V. Das europäische Kartellsanktionsrecht und sein Einfluss auf die nationalen Verfahrensrechte 315
VI. Das deutsche Kartellsanktionsrecht im Spannungsfeld zwischen europäischer Konvergenz und nationalem Systemdenken 316
B. Bewertung der aktuellen Entwicklung und Ausblick 316
Zusammenfassende Thesen 318
Literaturverzeichnis 320
Sachverzeichnis 339