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Die Beteiligung des Bundestags beim Erlaß von Rechtsverordnungen

Zur verfassungsrechtlichen Beurteilung parlamentarischer Mitwirkungsvorbehalte

Schmidt, Johannes

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 873

(2002)

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Abstract

Gegenstand der vorliegenden Studie ist, ob und inwieweit Mitwirkungsvorbehalte zugunsten des Bundestags verfassungsrechtlich zulässig oder zu beanstanden sind.

Johannes Schmidt arbeitet zunächst die Beteiligung des Bundestags beim Erlaß von Rechtsverordnungen als staatsrechtliches Problem heraus, bestimmt anschließend die verfassungsrechtlichen Direktiven für die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen, bereitet die einzelnen Beteiligungsformen beim Erlaß von Rechtsverordnungen auf, führt die Mitwirkungsvorbehalte zugunsten des Bundestags einer verfassungsrechtlichen Beurteilung zu und untersucht dabei insbesondere die für die Rechtfertigung dieser Vorbehalte zentrale Kompensationsthese.

Unter Anwendung funktionell-rechtlicher Kriterien wird anhand von Beispielen aus modernen Gesetzen gezeigt, daß insbesondere die vom Verfasser als "verdrängende Mitwirkungsvorbehalte" bezeichneten obligatorischen Änderungsvorbehalte es dem parlamentarischen Gesetzgeber nicht erlauben, dem Dilemma zwischen drohendem Steuerungsverlust und der Unregelbarkeit der Materie zu entkommen.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 14
Α. Die Beteiligung des Bundestags beim Erlaß von Rechtsverordnungen als staatsrechtliches Problem 17
I. Die delegierte Rechtsetzung in Geschichte und Gegenwart 17
1. Zur Entwicklung delegierter Rechtsetzung durch die Exekutive seit dem 19. Jahrhundert 17
a) Die Ausbildung delegierter exekutivischer Rechtsetzung im Konstitutionalismus 18
b) Delegierte exekutivische Rechtsetzung in der Weimarer Republik und im Dritten Reich 20
c) Die Regelung delegierter Rechtsetzung im Grundgesetz (Überblick) 22
2. Ausbildung und Entwicklung parlamentarischer Mitwirkung an delegierter exekutivischer Rechtsetzung 23
a) Parlamentarische Mitwirkungsvorbehalte bis zum Ende der Weimarer Republik 23
b) Expansion der Mitwirkungsvorbehalte seit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes 24
II. Thematische Abgrenzungen, Erkenntnisinteresse und Gang der Untersuchung 26
1. Thematische Abgrenzung 26
2. Erkenntnisinteresse 27
3. Gang der Untersuchung 29
B. Verfassungsrechtliche Direktiven für die Delegation von Rechtsetzungsbefiignissen 32
I. Der Vorbehalt des Gesetzes als objektbezogene Delegationssperre 33
1. Der Vorbehalt des Gesetzes und moderne Erweiterungstendenzen unter rechtsstaatlichen Aspekten 35
2. Die Kriterien der Wesentlichkeitsrechtsprechung als Ansatzpunkte zur Bestimmung der Reichweite des Gesetzes- und des Parlamentsvorbehalts 37
a) Die Kritik an der Wesentlichkeitsrechtsprechung 41
b) Der funktionell-rechtliche Ansatz als sinnvolle Ergänzung der Wesentlichkeitstheorie 43
II. Das Bestimmtheitsgebot als modalitätenbezogene Delegationssperre 46
1. Das Bestimmtheitsgebot und der Parlaments vorbehält 46
2. Art. 8012 GG und materielle Bestimmtheitsmaßstäbe 49
a) Die Formeln des Bundesverfassungsgerichts zum Bestimmtheitsgebot 50
b) Die Position des Gesetzgebers und der Literatur 52
c) Probleme der Normierbarkeit 52
III. Ergebnis: Kriterien zur Bestimmung von Delegationssperren 54
C. Einzelne Beteiligungsformen beim Erlaß von RechtsverOrdnungen 56
I. Untersuchungsgegenstand 56
II. Überblick liber die wichtigsten Mitwirkungsvorbehalte zugunsten des Bundestags 58
1. Der Kenntnisvorbehalt 58
2. Der Genehmigungsvorbehält („Zustimmungsverordnung\") 59
a) Erscheinungsformen 59
b) Teilnahme des Bundestags an der Rechtsetzung durch die Ausübung des Zustimmungsvorbehalts? 60
(1) Die fehlende Aussagekraft der Eingangs- und Schlußformel: Zustimmungen als Teilakte 61
(2) Der einfache Zustimmungsvorbehalt: Der Zeitpunkt der Zustimmung als entscheidender Faktor für die Sachherrschaft 62
(3) Inhaltliche Einflußmöglichkeiten des Bundestags durch Maßgabebeschlüsse 64
3. Die Kassationsbefugnis und Nachlaufverordnungen 65
4. Der Änderungsvorbehält 67
a) Unterscheidungskriterien für echte und unechte Änderungs vorbehalte: Bildung von Fallgruppen 67
(1) Explizite Formulierung 68
(2) Unentbehrlichkeit der Verordnung unter dem Aspekt der gesetzgeberischen Einheit 68
(3) Unentbehrlichkeit der Rechtsverordnung in ihrem Regelungszusammenhang und Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten 70
(4) Ermessensreduzierung aufgrund von gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben 71
b) Die Fallgruppen in der Praxis 73
(1) §292IVHGB 73
(2) §40 GenTGa.F. 74
(3) § 20 II UmweltHG 77
(4) §42d BRAOa.F. 78
(5) § 59 KrW-/AbfG 79
c) Zwischenergebnis für die Änderungsvorbehalte: Überwiegen der obligatorischen Änderungsvorbehalte 85
III. Einflüsse der Verfahrensregeln auf die Verteilung der Sachherrschaft 86
1. Das innerparlamentarische Verfahren 86
a) Einfache Vetovorbehalte 86
b) Verfahrensfragen, die sowohl Zustimmungsvorbehalte als auch Änderungsvorbehalte betreffen 87
c) Ungeklärte Fragen im Bereich der Änderungsvorbehalte 87
2. Das Verfahren zwischen den Verfassungsorganen (navette-Verfahren) 90
IV. Ergebnis: Die Verteilung der Sachherrschaft im Verfahren der Verordnungsgebung 92
D. Die verfassungsrechtliche Bewertung der Mitwirkungsvorbehalte 96
I. Vorbemerkungen 97
1. „Positive und negative\" Fehlerquellen 97
2. Gang der Untersuchung 98
II. Positivrechtliche und systematische Aussagen zur verfassungsrechtlichen Beurteilung der Mitwirkungsvorbehalte 98
1. Positivrechtliche Vorgaben 98
2. Umkehrschluß aus fehlender positivrechtlicher Normierung 99
III. Mitwirkungsvorbehalte und Demokratieprinzip 101
IV. Rechtsstaatliche Anforderungen an die Mitwirkungsvorbehalte 103
1. Mitwirkung des Bundestags und Kompetenzüberschreitungen hinsichtlich des Gegenstands der zu regelnden Materie 103
2. Die Übernahme formeller Regelungsbefugnisse und deren verfassungsrechtliche Folgen 105
a) Die kompetenzrechtliche Stellung des Bundestags und des Verordnungsgebers im Verfahren der Verordnungsgebung 105
(1) Das Wesen der Delegation 105
(2) Art. 80I1 GG und Selbstdelegation 107
(3) Die tatsächliche Sachherrschaft als Merkmal für die Überschreitung von Kompetenzbereichen 108
b) Der Grundsatz der Formenstrenge 108
c) Die kompetenzrechtlichen Auswirkungen der Übernahme der formellen Regelungsbefugnisse bei einzelnen Mitwirkungsvorbehalten 109
(1) Zustimmungsvorbehält 110
(2) Kassationsvorbehalt 111
(3) Fakultativer Änderungsvorbehalt 112
(4) Obligatorische Maßgabezustimmung und Änderungsvorbehalt 112
(5) Verdrängende Mitwirkungsvorbehalte und das a-majore-ad-minus- Argument des Bundesverfassungsgerichts 116
(6) Das „legitime Interesse\" des Gesetzgebers 119
d) Auswirkungen der Mitwirkungsvorbehalte auf die Kompetenzen des Bundesrats 119
e) Zwischenergebnis zur Kompetenzverteilung und Formenstrenge 120
3. Mitwirkungs vorbehalte und Verantwortungsklarheit 121
a) Kassationsvorbehalt 123
b) Einfacher Zustimmungsvorbehalt 123
c) Einfacher Änderungsvorbehalt 125
d) Verdrängende Mitwirkungsvorbehalte 125
e) Zwischenergebnis 125
4. Rechtssicherheit 126
a) Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns 126
b) Vertrauensschutz 127
V. Ergebnis 128
E. Die verfassungsrechtliche Bewertung der Kompensationsidee 130
I. Der Kompensationsgedanke im öffentlichen Recht 132
II. Die einzelnen Elemente des Kompensationsarguments 133
1. Ausgleichsbedürftigkeit 133
a) Fehlerquellen 133
b) Fehlerszenarien 134
2. Ausgleichszulässigkeit 135
III. Voraussetzungen für die Herstellung der Äquivalenz 135
1. Funktionell-rechtliche Kriterien zur Bewertung der Äquivalenz 136
2. Funktionell-rechtliche Eigenschaften der beteiligten Verfassungsorgane in bezug auf die Verordnungsgebung und die Gesetzgebung 137
a) Der parlamentarische Gesetzgeber 138
b) Die Bundesregierung und die Verordnungsgebung 140
3. Zwischenergebnis: Die spezifischen funktionell-rechtlichen Eigenschaften der Normgeber Bundestag und Bundesregierung 143
IV. Zulässigkeit einer Kompensation bei verschiedenen Mitwirkungsformen 144
1. Kassations- und Kenntnisvorbehalt 144
a) Verfahren und Beteiligte beim Erlaß von Rechts Verordnungen unter Kassations- oder Kenntnisvorbehalt 144
b) Eignung zur Kompensation von Legitimationsdefiziten 145
2. Zustimmungsvorbehält und Maßgabebeschlüsse 146
a) Verfahren und Beteiligte des Zustimmungsverfahrens 146
b) Legitimationsdefizite im Rahmen der Delegationsvorschriften des § 51 II, III EStG 148
c) Die Eignung des Zustimmungsverfahrens und der Maßgabebeschlüsse zur Kompensation von Legitimationsdefiziten 150
(1) Personelle demokratische Legitimation 150
(2) Öffentlichkeit des Verfahrens 151
(3) Integrationsfähigkeit des Verfahrens 152
(4) Zustimmungsvorbehalte und rechtsstaatliche Kontrollmöglichkeiten 154
(5) Zwischenergebnis zur Zulässigkeit eines Ausgleichs durch Zustimmungsvorbehalte 155
d) „Überschießende Tendenzen\" und „legitimes Interesse 156
(1) Komplexe Materien 156
(2) Effektiver Grundrechtsschutz 158
e) Zwischenergebnis für die Zustimmungsvorbehalte 160
3. Änderungs vorbehalte 161
a) Funktionell-rechtliche Eigenschaften des Verfahrens zum Erlaß von Änderungsvorbehaltsverordnungen 162
b) Legitimationsdefizite im Rahmen des §59 KrW-/AbfG und des §2011 UmweltHG 163
c) Kompensation von Steuerungsdefiziten durch Änderungsvorbehalte? 169
(1) Personelle demokratische Legitimation und Öffentlichkeit des Verfahrens 169
(2) Integrationsfähigkeit des Verfahrens und rechtsstaatliche Kontrollmöglichkeiten 170
(3) Zwischenergebnis zur Zulässigkeit eines Ausgleichs durch Änderungsvorbehalte 172
d) Das „legitime Interesse 172
(1) Komplexe Materien 172
(2) Eilbedürftige Materien und effektiver Grundrechtsschutz 173
e) Zwischenergebnis für die Kompensation von Legitimationsdefiziten durch Änderungsvorbehalte 174
V. Diskussion der Ergebnisse 175
1. Ungelöste Verfahrensfragen 175
2. Verfassungsrechtliche Auswirkungen der verdrängenden Mitwirkungs vorbehalte 175
3. Das „legitime Interesse 176
a) Reaktionsgeschwindigkeit und Komplexität 176
b) Dauerlast und Entlastung 178
4. Selbstentmachtung und Zweckprogrammierung 179
5. Lösungsvorschläge 181
F. Zusammenfassung in Thesen 183
Literaturverzeichnis 186
Sachwortverzeichnis 198