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Das Nonaffektationsprinzip

Der Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung in Bund und Ländern, insbesondere rechtshistorische Entwicklung und Verfassungsrang

Matuschka, Philip

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1394

(2019)

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About The Author

Philip Matuschka arbeitete bis Anfang 2018 als Akademischer Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Staatsrecht, Verwaltungs- und Kommunalrecht (Univ.-Prof. Dr. Thorsten Ingo Schmidt) an der Juristischen Fakultät der Universität Potsdam. Während dieser Zeit promovierte er zum Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung.

Abstract

Das Budgetrecht ist das Königsrecht eines jeden Parlamentes. Das Nonaffektationsprinzip sichert dabei für das Parlament die Verfügbarkeit aller Einnahmen für alle Ausgaben ab. Dieser auch als Gesamtdeckungsgrundsatz bezeichnete Haushaltsgrundsatz ist einfachgesetzlich in § 7 HGrG geregelt. Seine verfassungsrechtliche Absicherung ist hingegen in Rechtsprechung und Literatur streitig. Der Autor untersucht einerseits die Abkehr von der Fondwirtschaft hin zu einem Globalhaushalt unter Beachtung des Nonaffektationsprinzips und andererseits dessen verfassungsrechtliche Absicherung. Dabei geht er unter Berücksichtigung prinzipientheoretischer Ansätze sowie in Abkehr vom bisherigen Schrifttum von einer uneingeschränkten verfassungsrechtlichen Absicherung aus. Das Ergebnis überträgt er auf die einzelnen Abgabearten. Die Arbeit schließt mit einer vergleichenden Untersuchung des Haushaltsgrundsatzes der Gesamtdeckung im Haushaltsrecht der Europäischen Union. Die Arbeit wurde mit dem Wolf-Rüdiger-Bub-Preis ausgezeichnet.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 8
Inhaltsübersicht 10
Inhaltsverzeichnis 14
Teil 1: Einführung in die Thematik 30
Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips 34
§ 1 Haushalts- und Finanzsystem des Grundgesetzes 34
A. Einführung 34
B. Haushalts- und Finanzverfassungssysteme 35
I. Fondssystem und Abgrenzung zum Fonds 35
1. Fondssystem – Fondswirtschaft 36
2. Feudales Fondssystem – Moderner Fonds 39
II. Etatsystem mit Globalhaushalt 39
C. Finanzverfassung 41
I. Einführung sowie Verhältnis von Bund und Ländern 41
II. Abgabengesetzgebung 44
III. Finanzausgleich und Maßstäbegesetz 47
D. Haushaltsverfassung 49
I. Verhältnis von Finanz- und Haushaltsverfassung 49
II. Haushaltsplan und Haushaltsgesetz 50
1. Haushaltsplan 50
2. Haushaltsgesetz 53
a) Gesetzgebungsverfahren 53
b) Das Haushaltsgesetz im Verhältnis zum einfachen Sachgesetz 56
aa) Haushaltsgesetz als Zeitgesetz vs. Bundesgesetz als Dauergesetz 57
bb) Änderung eines Sachgesetzes durch das Haushaltsgesetz 58
3. Verhältnis Haushaltsplan – Haushaltsgesetz 60
III. Ergänzung des Entwurfes des Haushaltsplans 61
IV. Nachtragshaushalt 61
E. Haushaltsgrundsätze 62
F. Kameralistik und Doppik 62
I. Einnahmen und Ausgaben 63
II. Umgang und Verwendung in der vorliegenden Arbeit 64
§ 2 Begriff und Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips 65
A. Begriff des Nonaffektationsprinzips 65
I. Begrifflichkeiten und Synonyme 65
1. Begrifflichkeiten 66
2. Verhältnis der Begriffe zueinander 67
3. Bedeutung in der Wissenschaft 68
4. Wortbedeutung und Definition 69
II. Durchbrechung der Nonaffektation 70
1. Trennung von Einnahme- und Ausgabeseite 70
2. Zweckbindung 71
3. Zweckbestimmung 72
4. Arten der Durchbrechung der Nonaffektation 73
a) Politische oder rechtliche Bindung 74
b) Zweckbindung auf unterschiedlichen Normebenen 76
c) Zweckbindung durch Gesetz oder durch den Haushaltsplan 77
d) Zweckbindung nach (Gebiets-)Körperschaft 79
e) Zweckbindung durch Aufgaben 80
f) Abstrakte oder konkrete Bindung 81
g) Zweckbindung der Höhe nach? 83
h) Einmalige Mittelbindung oder dauerhafte Zweckbindung 83
5. Folgen einer Zweckbindung 84
B. Gründe für Zweckbindungen 85
I. Grundlage – Steuerstaat – Rechtfertigung einer Abgabe 85
1. Entscheidung für den Steuerstaat 85
2. Erste Stufe: Rechtfertigung der Steuererhebung 86
3. Zweite Stufe: Rechtfertigung der konkreten Steuersätze und -höhe 88
II. Bereitschaft der abgabepflichtigen Wähler und Begrenzung der Steuermacht 90
III. Verpfändung von Abgabenaufkommen 93
C. Zwischenergebnis 94
§ 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts, insbesondere des Nonaffektationsprinzips 95
A. Die Entwicklung der Fondswirtschaft vom 13. bis 17. Jahrhundert 96
I. Einführung 96
II. Die Entwicklung im „Alten Reich“ / Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation 97
III. Die Entwicklung in den einzelnen Ländern 100
1. Domänenverwaltung / Landesherrliche Kammerwirtschaft 100
2. Steuerbewilligung durch die Stände 102
IV. Zwischenergebnis 104
B. Die Entwicklung der Fondswirtschaft im 18. Jahrhundert 105
I. Einführung 105
II. „Deutscher“ Zentralstaat im 18. Jahrhundert 105
III. Die deutschen Territorien im 18. Jahrhundert, insb. Preußen 106
IV. Zwischenergebnis 110
C. Die Entwicklung des Nonaffektationsprinzips im 19. Jahrhundert 110
I. Einführung 111
II. Erste Phase des Frühkonstitutionalismus (bis 1830) 111
1. Deutscher Bund 1815 und Wiener Schlußakte 112
2. Die Entwicklung innerhalb einzelner Territorien 112
a) Preußen 113
b) Bayern, Baden und Hannover 114
c) Württemberg 116
d) Sachsen und Waldeck 116
e) Zwischenergebnis 117
III. Zweite Phase des Frühkonstitutionalismus (von 1830 bis 1848) 117
1. Einführung 117
2. Hessen 118
3. Sachsen(-Altenburg) 118
4. Hannover 118
5. Preußen, Braunschweig, Hohenzollern-Sigmaringen und Luxemburg 119
6. Die übrigen Territorien 120
IV. Dritte Phase: Spätkonstitutionalismus (ab 1848) 120
1. Norddeutscher Bund 121
2. Reichsverfassung 1871 (Bismarck’sche Verfassung) 122
3. Besonderheiten der einzelnen Territorien 124
a) Preußen 125
b) Die übrigen Territorien 129
4. Zwischenergebnis 129
D. Die Entwicklung des Nonaffektationsprinzips unter der WRV und der RHO 129
I. Einführung 129
II. Reichshaushaltsordnung 131
1. § 29 Abs. 1 RHO 131
2. § 29 Abs. 2 RHO 133
III. Preußisches Haushaltsrecht 134
E. Die Entwicklung des Nonaffektationsprinzips im Nationalsozialismus 134
F. Zusammenfassung 136
§ 4 Geltung und Entwicklung des Nonaffektationsprinzips unter dem Grundgesetz 138
A. Verhandlungen im Konvent von Herrenchiemsee sowie im Parlamentarischen Rat 139
B. Exkurs: Wiedervereinigung 140
C. Nonaffektationsprinzip und Zweckbindungen im Grundgesetz 140
D. Einfachgesetzliche Ausgestaltung, insb. Vorgängerregelung des HGrG sowie der BHO 141
I. Vorgängerregelung, § 29 RHO 142
II. Reformen der Finanzverfassung im Grundgesetz 143
III. Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) 144
1. Stellung des HGrG im Gefüge des Grundgesetzes 145
2. Reform 1969/70 147
3. Reform 1997/98 149
4. Reform 2009 151
IV. Bundeshaushaltsordnung 152
V. VV-BHO 152
VI. Landeshaushaltsordnungen 153
VII. Exkurs: Regelungen auf kommunaler Ebene 154
Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 156
§ 5 Verfassungsrechtliche Stellung des Nonaffektationsprinzips 156
A. Beurteilung des Verfassungsrangs durch die Rechtsprechung 156
I. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 157
II. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 160
III. Rechtsprechung der Landesverfassungs- und Oberverwaltungsgerichte 160
IV. Zwischenergebnis 161
B. Beurteilung des Verfassungsrangs durch die Literatur 162
I. Kein verfassungsrechtlicher Schutz des Nonaffektationsprinzips 162
II. Nonaffektationsprinzip im Kern verfassungsrechtlich geschützt 165
1. Art. 110 Abs. 1 GG 166
2. Verfassungsrechtlicher Steuerbegriff 167
3. Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip 169
4. Budgetrecht des Parlaments 172
a) Bedeutung des parlamentarischen Budgetrechts 172
b) Haushaltsrechtlicher Spielraum des Parlaments 174
c) Geschlossenes Gesamtfinanzierungskonzept des Haushalts 178
d) Keine Auslagerung 181
e) Kompetenz als Legitimation 184
f) Abweichungsmöglichkeiten 185
g) Reformansätze 187
h) Argumente gegen eine Absicherung des Nonaffektationsprinzips durch das parlamentarische Budgetrecht 189
i) Zwischenergebnis 191
5. Voraussetzungen für Zweckbindungen 191
6. Zwischenergebnis 193
III. Verfassungsrechtlicher Schutz des Nonaffektationsprinzips 193
C. Eigene Beurteilung des Verfassungsrangs 193
I. Fehlende wörtliche Nennung im Grundgesetz stellt keinen Ausschlussgrund dar 194
II. Regierung, Parlament und Wähler 195
1. Einflussnahme auf die Bundesregierung durch den Bundestag 195
2. Eingriff in das Initiativrecht der Bundesregierung 196
3. Haushaltsverantwortung des Bundesfinanzministers 198
4. Eingriff in die Rechte der Wahlberechtigten, Art. 38 Abs. 1 GG 199
III. Historische Bedeutung der Fondswirtschaft und der Weg zum Globalhaushalt 200
1. Möglichkeit und Wert einer Tradition bei der Verfassungsauslegung 200
2. Entwicklung von der Fondwirtschaft zum Globalhaushalt 202
3. Der Weg vom Steuerstaat zum Abgabenstaat als Ausdruck der Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips? 204
a) Begriff des Steuerstaates 205
b) Von der Abgabeform zur haushaltsrechtlichen Behandlung 208
c) Rechtfertigung von Steuern über das Maß der Reproduktivität hinaus 209
d) Zwischenergebnis 212
4. Finanzstaat und Wesentlichkeitstheorie 212
5. Gleichwertigkeit der Staatsaufgaben 215
6. Zwischenergebnis 216
IV. Haushaltsrechtliche Erwägungen 216
1. Sonderkreisläufe 217
2. Haushaltsrechtliche globale Haushaltsveränderungen 217
a) Zum Begriff der globalen Haushaltsveränderung 218
b) Globale Minderausgaben 218
c) Globale Mehrausgaben 221
d) Globale Haushaltsveränderungen und Nonaffektationsprinzip 222
3. Übergesetzliche Ausnahmen vom Nonaffektationsprinzip 223
4. Einführung der Schuldenbremse ins Grundgesetz 224
5. Unsicherheiten beim Budgetvollzug 224
V. Zusammenspiel mit anderen Haushaltsgrundsätzen 225
1. Jährlichkeitsgrundsatz 225
a) Inhalt des Jährlichkeitsgrundsatzes 226
b) Verfassungsrang des Jährlichkeitsgrundsatzes 228
c) Jährlichkeitsgrundsatz und Nonaffektationsprinzip 229
d) Zwischenergebnis 232
2. Fälligkeitsprinzip 232
3. Vollständigkeits- und Einheitsgrundsatz 234
4. Wahrheitsgrundsatz 236
5. Bepackungsverbot 238
6. Wirtschaftlichkeitsgebot 241
7. Spezialitätsgrundsatz 243
VI. Prinzipientheorien 243
1. Anwendbarkeit der Prinzipientheorien im Haushaltsrecht 244
2. Prinzipientheorie und Nonaffektationsprinzip 246
a) Prinzipien und Rechtsregeln nach Dworkin 246
b) Prinzipien und Rechtsregeln nach Alexy 247
c) Anwendung der Prinzipientheorie auf das Nonaffektationsprinzip 249
3. Folgerungen aus der Einordnung des Nonaffektationsprinzips 250
D. Zwischenergebnis 251
§ 6 Folgen aus der verfassungsrechtlichen Einordnung des Nonaffektationsprinzips 252
A. Ausstrahlungswirkung des verfassungsrechtlichen Begriffs des Nonaffektationsprinzips 253
B. Änderungsfestigkeit des Nonaffektationsprinzips, Art. 79 Abs. 3 GG 254
C. Kollision des Nonaffektationsprinzips mit anderen Verfassungsgütern 257
I. Von Verfassungs wegen angelegte Zweckbindung durch Abgabenart 258
II. Von Verfassungs wegen angelegte Zweckbindung durch Aufgaben 259
III. Von Verfassungs wegen angelegte Zweckbindung durch Koppelung von Aufgabe und Abgabenfinanzierung 260
IV. Zwischenergebnis 262
D. Verfassungsmäßigkeit der einfachgesetzlichen Regelungen 262
I. Normen des HGrG 262
1. § 7 Satz 1 HGrG 262
2. § 7 Satz 2 HGrG 263
II. Normen in BHO und LHO 265
1. § 8 BHO und VV-BHO zu § 8 BHO 265
2. § 17 Abs. 3 BHO 266
3. § 19 BHO 268
4. Weitere haushaltstechnische Erwägungen 268
a) Kassenverstärkungskredite sowie Kassen- und Betriebsmittel 268
b) Verstärkungsvermerk 270
c) Deckungsfähigkeit 271
d) Rückeinnahmevermerk 272
E. Haushalts(verfassungs)rechtliche Auswirkungen 273
I. Vorläufige Haushaltsführung und Nachtragshaushalt 273
II. Finanzzuweisung und Mischfinanzierung 274
F. Sinnvolle Alternativen zur Zweckbindung von Abgaben? 275
G. Zwischenergebnis 276
Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips 277
§ 7 Steuern 277
A. Begriff der Steuer und ihr Verhältnis zum Nonaffektationsprinzip 278
B. Ausgewählte Anwendungsfälle 279
I. Zwecksteuern und Lenkungssteuern 279
II. Ergänzungsabgabe 281
III. Bestandsaufnahme zweckgebundener Steuern 284
1. Zweckbindung der Mineralöl- bzw. Energiesteuer 285
a) Straßenbaufinanzierungsgesetz 285
b) Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz 287
c) Erhöhungsbetrag zum Bundeszuschuss zu den Sozialversicherungsbeiträgen, § 213 Abs. 4 Satz 1 SGB VI 288
d) Regionalisierungsgesetz 292
e) Unüberschaubarkeit der zweckgebundenen Mittel im Rahmen der Mineralöl- und Energiesteuer 292
2. Alkopopsteuer 293
3. Feuerschutzsteuer 294
4. Zweckbindung der Rennwettsteuer, Totalisatorsteuer 296
C. Exkurs: Rückabwicklung zweckgebundener Steuern 298
D. Zwischenergebnis 299
§ 8 Beiträge 300
A. Begriff des Beitrags 300
B. Beitragsaufkommen und Nonaffektationsprinzip 302
C. Ausgewählter Anwendungsfall 303
D. Zwischenergebnis 304
§ 9 Gebühren 304
A. Begriff der Gebühr 304
B. Gebührenaufkommen und Nonaffektationsprinzip 306
C. Ausgewählte Anwendungsfälle 308
I. UMTS-Versteigerung 308
II. Gebühren nach § 6a Abs. 6 Satz 3 StVG a. F. 309
III. Autobahnmautgesetz und Bundesfernstraßenmautgesetz 311
D. Zwischenergebnis 312
§ 10 Sonderabgaben 312
A. Begriff der Sonderabgabe 313
I. Begriff der Sonderabgabe mit Finanzierungszweck 315
II. Begriff der Sonderabgabe ohne Finanzierungszweck 317
B. Sonderabgabenaufkommen und Nonaffektationsprinzip 317
I. Sonderabgaben mit Finanzierungszweck 318
II. Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck 320
C. Ausgewählte Anwendungsfälle 321
I. Weinabgabe 321
1. Bundesrechtliche Sonderabgabe nach § 43 WeinG 321
2. Landesrechtliche Sonderabgabe Rheinland-Pfalz nach § 1 AbföG Wein Rh.-Pf. 322
3. Weinabgaben und Nonaffektationsprinzip 323
4. Zwischenergebnis 324
II. Feuerwehrabgabe 324
D. Zwischenergebnis 326
§ 11 Sonstige Abgaben 327
A. Abschöpfungsabgabe 327
B. Sozialversicherungsbeiträge 330
C. Ausgleichsabgabe bei Universaldienstleistungen 332
D. Zwischenergebnis 333
§ 12 Umlagen 333
A. Begriff der Umlage 334
B. Umlagenaufkommen und Nonaffektationsprinzip 335
C. Anwendungsfälle 336
D. Zwischenergebnis 338
§ 13 Finanzausgleich 338
A. Bundesergänzungszuweisungen und Nonaffektationsprinzip 338
I. Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen 339
II. Bundesergänzungszuweisungen für Sonderbedarfe 339
III. Gemeindesteuerkraftzuweisung und Fördermittelzuweisung 340
IV. Extreme Haushaltsnotlage eines Landes 341
B. Zweckgebundener Finanzausgleich zwischen den Ländern 341
C. Zwischenergebnis 342
§ 14 Sonstige Einnahmen 342
A. Einnahmen aus der Aufnahme von Krediten 343
B. Einnahmen aus Geldstrafen, Verwarngeldern oder Geldbußen 344
C. Einnahmen aus sonstigen privaten Zuwendungen 344
§ 15 Nebenhaushalte 347
A. Begriff des Nebenhaushalts 347
B. Nebenhaushalte und Nonaffektationsprinzip 351
C. Ausgewählte Anwendungsfälle 352
I. Historische Vorläufer 352
1. Kriegsschatz 352
2. Fonds zur Vermögensbildung 354
3. Fonds als Mittel zur Vorsorge 354
II. Fonds „Deutsche Einheit“ 355
D. Zwischenergebnis 357
§ 16 Exkurs: Mittelbare Staatsverwaltung 357
A. Körperschaften, Anstalten und Stiftungen 357
B. Exkurs: Kirchen 358
I. Katholische Kirche 359
II. Evangelische Kirche 359
C. Beliehener 361
D. Zwischenergebnis 361
Teil 5: Exkurs: Nonaffektationsprinzip im Recht der Europäischen Union 363
§ 17 Nonaffektationsprinzip im Haushaltsrecht der Europäischen Union 363
A. Haushaltsrecht der Europäischen Union 364
B. Nonaffektationsprinzip im Haushaltsrecht der Europäischen Union 366
C. Zwischenergebnis 369
Teil 6: Ergebnis 370
Anhang: Synopse der landesrechtlichen Regelungen 374
Literaturverzeichnis 378
Personen- und Sachwortverzeichnis 421