Das Nonaffektationsprinzip

Philip Matuschka

doi:10.3790/978-3-428-55605-2

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Matuschka, P. (2019). Das Nonaffektationsprinzip. Der Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung in Bund und Ländern, insbesondere rechtshistorische Entwicklung und Verfassungsrang. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55605-2

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Das Nonaffektationsprinzip

Der Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung in Bund und Ländern, insbesondere rechtshistorische Entwicklung und Verfassungsrang

Matuschka, Philip

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1394

(2019)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-55605-2
978-3-428-15605-4 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-55605-2
Edition: 1
Language: German
Pages: 425
Collections: RECHT 2019
D&H 2019
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Constitution

Pricing

Institution: € 166.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 109.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Philip Matuschka arbeitete bis Anfang 2018 als Akademischer Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Staatsrecht, Verwaltungs- und Kommunalrecht (Univ.-Prof. Dr. Thorsten Ingo Schmidt) an der Juristischen Fakultät der Universität Potsdam. Während dieser Zeit promovierte er zum Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung.

Abstract

Das Budgetrecht ist das Königsrecht eines jeden Parlamentes. Das Nonaffektationsprinzip sichert dabei für das Parlament die Verfügbarkeit aller Einnahmen für alle Ausgaben ab. Dieser auch als Gesamtdeckungsgrundsatz bezeichnete Haushaltsgrundsatz ist einfachgesetzlich in § 7 HGrG geregelt. Seine verfassungsrechtliche Absicherung ist hingegen in Rechtsprechung und Literatur streitig. Der Autor untersucht einerseits die Abkehr von der Fondwirtschaft hin zu einem Globalhaushalt unter Beachtung des Nonaffektationsprinzips und andererseits dessen verfassungsrechtliche Absicherung. Dabei geht er unter Berücksichtigung prinzipientheoretischer Ansätze sowie in Abkehr vom bisherigen Schrifttum von einer uneingeschränkten verfassungsrechtlichen Absicherung aus. Das Ergebnis überträgt er auf die einzelnen Abgabearten. Die Arbeit schließt mit einer vergleichenden Untersuchung des Haushaltsgrundsatzes der Gesamtdeckung im Haushaltsrecht der Europäischen Union.

Die Arbeit wurde mit dem Wolf-Rüdiger-Bub-Preis ausgezeichnet.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	8
Inhaltsübersicht	10
Inhaltsverzeichnis	14
Teil 1: Einführung in die Thematik	30
Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips	34
§ 1 Haushalts- und Finanzsystem des Grundgesetzes	34
A. Einführung	34
B. Haushalts- und Finanzverfassungssysteme	35
I. Fondssystem und Abgrenzung zum Fonds	35
1. Fondssystem – Fondswirtschaft	36
2. Feudales Fondssystem – Moderner Fonds	39
II. Etatsystem mit Globalhaushalt	39
C. Finanzverfassung	41
I. Einführung sowie Verhältnis von Bund und Ländern	41
II. Abgabengesetzgebung	44
III. Finanzausgleich und Maßstäbegesetz	47
D. Haushaltsverfassung	49
I. Verhältnis von Finanz- und Haushaltsverfassung	49
II. Haushaltsplan und Haushaltsgesetz	50
1. Haushaltsplan	50
2. Haushaltsgesetz	53
a) Gesetzgebungsverfahren	53
b) Das Haushaltsgesetz im Verhältnis zum einfachen Sachgesetz	56
aa) Haushaltsgesetz als Zeitgesetz vs. Bundesgesetz als Dauergesetz	57
bb) Änderung eines Sachgesetzes durch das Haushaltsgesetz	58
3. Verhältnis Haushaltsplan – Haushaltsgesetz	60
III. Ergänzung des Entwurfes des Haushaltsplans	61
IV. Nachtragshaushalt	61
E. Haushaltsgrundsätze	62
F. Kameralistik und Doppik	62
I. Einnahmen und Ausgaben	63
II. Umgang und Verwendung in der vorliegenden Arbeit	64
§ 2 Begriff und Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips	65
A. Begriff des Nonaffektationsprinzips	65
I. Begrifflichkeiten und Synonyme	65
1. Begrifflichkeiten	66
2. Verhältnis der Begriffe zueinander	67
3. Bedeutung in der Wissenschaft	68
4. Wortbedeutung und Definition	69
II. Durchbrechung der Nonaffektation	70
1. Trennung von Einnahme- und Ausgabeseite	70
2. Zweckbindung	71
3. Zweckbestimmung	72
4. Arten der Durchbrechung der Nonaffektation	73
a) Politische oder rechtliche Bindung	74
b) Zweckbindung auf unterschiedlichen Normebenen	76
c) Zweckbindung durch Gesetz oder durch den Haushaltsplan	77
d) Zweckbindung nach (Gebiets-)Körperschaft	79
e) Zweckbindung durch Aufgaben	80
f) Abstrakte oder konkrete Bindung	81
g) Zweckbindung der Höhe nach?	83
h) Einmalige Mittelbindung oder dauerhafte Zweckbindung	83
5. Folgen einer Zweckbindung	84
B. Gründe für Zweckbindungen	85
I. Grundlage – Steuerstaat – Rechtfertigung einer Abgabe	85
1. Entscheidung für den Steuerstaat	85
2. Erste Stufe: Rechtfertigung der Steuererhebung	86
3. Zweite Stufe: Rechtfertigung der konkreten Steuersätze und -höhe	88
II. Bereitschaft der abgabepflichtigen Wähler und Begrenzung der Steuermacht	90
III. Verpfändung von Abgabenaufkommen	93
C. Zwischenergebnis	94
§ 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts, insbesondere des Nonaffektationsprinzips	95
A. Die Entwicklung der Fondswirtschaft vom 13. bis 17. Jahrhundert	96
I. Einführung	96
II. Die Entwicklung im „Alten Reich“ / Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation	97
III. Die Entwicklung in den einzelnen Ländern	100
1. Domänenverwaltung / Landesherrliche Kammerwirtschaft	100
2. Steuerbewilligung durch die Stände	102
IV. Zwischenergebnis	104
B. Die Entwicklung der Fondswirtschaft im 18. Jahrhundert	105
I. Einführung	105
II. „Deutscher“ Zentralstaat im 18. Jahrhundert	105
III. Die deutschen Territorien im 18. Jahrhundert, insb. Preußen	106
IV. Zwischenergebnis	110
C. Die Entwicklung des Nonaffektationsprinzips im 19. Jahrhundert	110
I. Einführung	111
II. Erste Phase des Frühkonstitutionalismus (bis 1830)	111
1. Deutscher Bund 1815 und Wiener Schlußakte	112
2. Die Entwicklung innerhalb einzelner Territorien	112
a) Preußen	113
b) Bayern, Baden und Hannover	114
c) Württemberg	116
d) Sachsen und Waldeck	116
e) Zwischenergebnis	117
III. Zweite Phase des Frühkonstitutionalismus (von 1830 bis 1848)	117
1. Einführung	117
2. Hessen	118
3. Sachsen(-Altenburg)	118
4. Hannover	118
5. Preußen, Braunschweig, Hohenzollern-Sigmaringen und Luxemburg	119
6. Die übrigen Territorien	120
IV. Dritte Phase: Spätkonstitutionalismus (ab 1848)	120
1. Norddeutscher Bund	121
2. Reichsverfassung 1871 (Bismarck’sche Verfassung)	122
3. Besonderheiten der einzelnen Territorien	124
a) Preußen	125
b) Die übrigen Territorien	129
4. Zwischenergebnis	129
D. Die Entwicklung des Nonaffektationsprinzips unter der WRV und der RHO	129
I. Einführung	129
II. Reichshaushaltsordnung	131
1. § 29 Abs. 1 RHO	131
2. § 29 Abs. 2 RHO	133
III. Preußisches Haushaltsrecht	134
E. Die Entwicklung des Nonaffektationsprinzips im Nationalsozialismus	134
F. Zusammenfassung	136
§ 4 Geltung und Entwicklung des Nonaffektationsprinzips unter dem Grundgesetz	138
A. Verhandlungen im Konvent von Herrenchiemsee sowie im Parlamentarischen Rat	139
B. Exkurs: Wiedervereinigung	140
C. Nonaffektationsprinzip und Zweckbindungen im Grundgesetz	140
D. Einfachgesetzliche Ausgestaltung, insb. Vorgängerregelung des HGrG sowie der BHO	141
I. Vorgängerregelung, § 29 RHO	142
II. Reformen der Finanzverfassung im Grundgesetz	143
III. Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG)	144
1. Stellung des HGrG im Gefüge des Grundgesetzes	145
2. Reform 1969/70	147
3. Reform 1997/98	149
4. Reform 2009	151
IV. Bundeshaushaltsordnung	152
V. VV-BHO	152
VI. Landeshaushaltsordnungen	153
VII. Exkurs: Regelungen auf kommunaler Ebene	154
Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips	156
§ 5 Verfassungsrechtliche Stellung des Nonaffektationsprinzips	156
A. Beurteilung des Verfassungsrangs durch die Rechtsprechung	156
I. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	157
II. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts	160
III. Rechtsprechung der Landesverfassungs- und Oberverwaltungsgerichte	160
IV. Zwischenergebnis	161
B. Beurteilung des Verfassungsrangs durch die Literatur	162
I. Kein verfassungsrechtlicher Schutz des Nonaffektationsprinzips	162
II. Nonaffektationsprinzip im Kern verfassungsrechtlich geschützt	165
1. Art. 110 Abs. 1 GG	166
2. Verfassungsrechtlicher Steuerbegriff	167
3. Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip	169
4. Budgetrecht des Parlaments	172
a) Bedeutung des parlamentarischen Budgetrechts	172
b) Haushaltsrechtlicher Spielraum des Parlaments	174
c) Geschlossenes Gesamtfinanzierungskonzept des Haushalts	178
d) Keine Auslagerung	181
e) Kompetenz als Legitimation	184
f) Abweichungsmöglichkeiten	185
g) Reformansätze	187
h) Argumente gegen eine Absicherung des Nonaffektationsprinzips durch das parlamentarische Budgetrecht	189
i) Zwischenergebnis	191
5. Voraussetzungen für Zweckbindungen	191
6. Zwischenergebnis	193
III. Verfassungsrechtlicher Schutz des Nonaffektationsprinzips	193
C. Eigene Beurteilung des Verfassungsrangs	193
I. Fehlende wörtliche Nennung im Grundgesetz stellt keinen Ausschlussgrund dar	194
II. Regierung, Parlament und Wähler	195
1. Einflussnahme auf die Bundesregierung durch den Bundestag	195
2. Eingriff in das Initiativrecht der Bundesregierung	196
3. Haushaltsverantwortung des Bundesfinanzministers	198
4. Eingriff in die Rechte der Wahlberechtigten, Art. 38 Abs. 1 GG	199
III. Historische Bedeutung der Fondswirtschaft und der Weg zum Globalhaushalt	200
1. Möglichkeit und Wert einer Tradition bei der Verfassungsauslegung	200
2. Entwicklung von der Fondwirtschaft zum Globalhaushalt	202
3. Der Weg vom Steuerstaat zum Abgabenstaat als Ausdruck der Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips?	204
a) Begriff des Steuerstaates	205
b) Von der Abgabeform zur haushaltsrechtlichen Behandlung	208
c) Rechtfertigung von Steuern über das Maß der Reproduktivität hinaus	209
d) Zwischenergebnis	212
4. Finanzstaat und Wesentlichkeitstheorie	212
5. Gleichwertigkeit der Staatsaufgaben	215
6. Zwischenergebnis	216
IV. Haushaltsrechtliche Erwägungen	216
1. Sonderkreisläufe	217
2. Haushaltsrechtliche globale Haushaltsveränderungen	217
a) Zum Begriff der globalen Haushaltsveränderung	218
b) Globale Minderausgaben	218
c) Globale Mehrausgaben	221
d) Globale Haushaltsveränderungen und Nonaffektationsprinzip	222
3. Übergesetzliche Ausnahmen vom Nonaffektationsprinzip	223
4. Einführung der Schuldenbremse ins Grundgesetz	224
5. Unsicherheiten beim Budgetvollzug	224
V. Zusammenspiel mit anderen Haushaltsgrundsätzen	225
1. Jährlichkeitsgrundsatz	225
a) Inhalt des Jährlichkeitsgrundsatzes	226
b) Verfassungsrang des Jährlichkeitsgrundsatzes	228
c) Jährlichkeitsgrundsatz und Nonaffektationsprinzip	229
d) Zwischenergebnis	232
2. Fälligkeitsprinzip	232
3. Vollständigkeits- und Einheitsgrundsatz	234
4. Wahrheitsgrundsatz	236
5. Bepackungsverbot	238
6. Wirtschaftlichkeitsgebot	241
7. Spezialitätsgrundsatz	243
VI. Prinzipientheorien	243
1. Anwendbarkeit der Prinzipientheorien im Haushaltsrecht	244
2. Prinzipientheorie und Nonaffektationsprinzip	246
a) Prinzipien und Rechtsregeln nach Dworkin	246
b) Prinzipien und Rechtsregeln nach Alexy	247
c) Anwendung der Prinzipientheorie auf das Nonaffektationsprinzip	249
3. Folgerungen aus der Einordnung des Nonaffektationsprinzips	250
D. Zwischenergebnis	251
§ 6 Folgen aus der verfassungsrechtlichen Einordnung des Nonaffektationsprinzips	252
A. Ausstrahlungswirkung des verfassungsrechtlichen Begriffs des Nonaffektationsprinzips	253
B. Änderungsfestigkeit des Nonaffektationsprinzips, Art. 79 Abs. 3 GG	254
C. Kollision des Nonaffektationsprinzips mit anderen Verfassungsgütern	257
I. Von Verfassungs wegen angelegte Zweckbindung durch Abgabenart	258
II. Von Verfassungs wegen angelegte Zweckbindung durch Aufgaben	259
III. Von Verfassungs wegen angelegte Zweckbindung durch Koppelung von Aufgabe und Abgabenfinanzierung	260
IV. Zwischenergebnis	262
D. Verfassungsmäßigkeit der einfachgesetzlichen Regelungen	262
I. Normen des HGrG	262
1. § 7 Satz 1 HGrG	262
2. § 7 Satz 2 HGrG	263
II. Normen in BHO und LHO	265
1. § 8 BHO und VV-BHO zu § 8 BHO	265
2. § 17 Abs. 3 BHO	266
3. § 19 BHO	268
4. Weitere haushaltstechnische Erwägungen	268
a) Kassenverstärkungskredite sowie Kassen- und Betriebsmittel	268
b) Verstärkungsvermerk	270
c) Deckungsfähigkeit	271
d) Rückeinnahmevermerk	272
E. Haushalts(verfassungs)rechtliche Auswirkungen	273
I. Vorläufige Haushaltsführung und Nachtragshaushalt	273
II. Finanzzuweisung und Mischfinanzierung	274
F. Sinnvolle Alternativen zur Zweckbindung von Abgaben?	275
G. Zwischenergebnis	276
Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips	277
§ 7 Steuern	277
A. Begriff der Steuer und ihr Verhältnis zum Nonaffektationsprinzip	278
B. Ausgewählte Anwendungsfälle	279
I. Zwecksteuern und Lenkungssteuern	279
II. Ergänzungsabgabe	281
III. Bestandsaufnahme zweckgebundener Steuern	284
1. Zweckbindung der Mineralöl- bzw. Energiesteuer	285
a) Straßenbaufinanzierungsgesetz	285
b) Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz	287
c) Erhöhungsbetrag zum Bundeszuschuss zu den Sozialversicherungsbeiträgen, § 213 Abs. 4 Satz 1 SGB VI	288
d) Regionalisierungsgesetz	292
e) Unüberschaubarkeit der zweckgebundenen Mittel im Rahmen der Mineralöl- und Energiesteuer	292
2. Alkopopsteuer	293
3. Feuerschutzsteuer	294
4. Zweckbindung der Rennwettsteuer, Totalisatorsteuer	296
C. Exkurs: Rückabwicklung zweckgebundener Steuern	298
D. Zwischenergebnis	299
§ 8 Beiträge	300
A. Begriff des Beitrags	300
B. Beitragsaufkommen und Nonaffektationsprinzip	302
C. Ausgewählter Anwendungsfall	303
D. Zwischenergebnis	304
§ 9 Gebühren	304
A. Begriff der Gebühr	304
B. Gebührenaufkommen und Nonaffektationsprinzip	306
C. Ausgewählte Anwendungsfälle	308
I. UMTS-Versteigerung	308
II. Gebühren nach § 6a Abs. 6 Satz 3 StVG a. F.	309
III. Autobahnmautgesetz und Bundesfernstraßenmautgesetz	311
D. Zwischenergebnis	312
§ 10 Sonderabgaben	312
A. Begriff der Sonderabgabe	313
I. Begriff der Sonderabgabe mit Finanzierungszweck	315
II. Begriff der Sonderabgabe ohne Finanzierungszweck	317
B. Sonderabgabenaufkommen und Nonaffektationsprinzip	317
I. Sonderabgaben mit Finanzierungszweck	318
II. Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck	320
C. Ausgewählte Anwendungsfälle	321
I. Weinabgabe	321
1. Bundesrechtliche Sonderabgabe nach § 43 WeinG	321
2. Landesrechtliche Sonderabgabe Rheinland-Pfalz nach § 1 AbföG Wein Rh.-Pf.	322
3. Weinabgaben und Nonaffektationsprinzip	323
4. Zwischenergebnis	324
II. Feuerwehrabgabe	324
D. Zwischenergebnis	326
§ 11 Sonstige Abgaben	327
A. Abschöpfungsabgabe	327
B. Sozialversicherungsbeiträge	330
C. Ausgleichsabgabe bei Universaldienstleistungen	332
D. Zwischenergebnis	333
§ 12 Umlagen	333
A. Begriff der Umlage	334
B. Umlagenaufkommen und Nonaffektationsprinzip	335
C. Anwendungsfälle	336
D. Zwischenergebnis	338
§ 13 Finanzausgleich	338
A. Bundesergänzungszuweisungen und Nonaffektationsprinzip	338
I. Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen	339
II. Bundesergänzungszuweisungen für Sonderbedarfe	339
III. Gemeindesteuerkraftzuweisung und Fördermittelzuweisung	340
IV. Extreme Haushaltsnotlage eines Landes	341
B. Zweckgebundener Finanzausgleich zwischen den Ländern	341
C. Zwischenergebnis	342
§ 14 Sonstige Einnahmen	342
A. Einnahmen aus der Aufnahme von Krediten	343
B. Einnahmen aus Geldstrafen, Verwarngeldern oder Geldbußen	344
C. Einnahmen aus sonstigen privaten Zuwendungen	344
§ 15 Nebenhaushalte	347
A. Begriff des Nebenhaushalts	347
B. Nebenhaushalte und Nonaffektationsprinzip	351
C. Ausgewählte Anwendungsfälle	352
I. Historische Vorläufer	352
1. Kriegsschatz	352
2. Fonds zur Vermögensbildung	354
3. Fonds als Mittel zur Vorsorge	354
II. Fonds „Deutsche Einheit“	355
D. Zwischenergebnis	357
§ 16 Exkurs: Mittelbare Staatsverwaltung	357
A. Körperschaften, Anstalten und Stiftungen	357
B. Exkurs: Kirchen	358
I. Katholische Kirche	359
II. Evangelische Kirche	359
C. Beliehener	361
D. Zwischenergebnis	361
Teil 5: Exkurs: Nonaffektationsprinzip im Recht der Europäischen Union	363
§ 17 Nonaffektationsprinzip im Haushaltsrecht der Europäischen Union	363
A. Haushaltsrecht der Europäischen Union	364
B. Nonaffektationsprinzip im Haushaltsrecht der Europäischen Union	366
C. Zwischenergebnis	369
Teil 6: Ergebnis	370
Anhang: Synopse der landesrechtlichen Regelungen	374
Literaturverzeichnis	378
Personen- und Sachwortverzeichnis	421

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