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Die Haftung aus Verwaltungsrechtsverhältnis

Zugleich ein Beitrag zur Figur des »verwaltungsrechtlichen Schuldverhältnisses«

Meysen, Thomas

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 830

(2000)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Erstes Kapitel: Einleitung 19
I. Das „verwaltungsrechtliche Schuldverhältnis\" in der gerichtlichen Praxis 19
1. Traditionelle Anwendungsfelder 20
a) Anstalts- und Benutzungsverhältnisse 20
b) Personenbezogene Rechtsbeziehungen, insbesondere Beamtenverhältnisse 22
c) Öffentlich-rechtliche Verwahrung 23
d) Öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag 24
e) Öffentlich-rechtliche culpa in contrahendo 26
2. Neue Anwendungsfelder 27
a) Personalausweisrecht 27
b) Zivildienstrecht und andere Fälle der Beleihung Privater 28
c) Hochschulrecht 29
d) Wahlrecht 29
3. Fallgruppen in der Literatur 30
4. Fazit 32
II. Rechtsdogmatische und methodische Defizite der Praxis 33
1. „Verwaltungsrechtliche Schuldverhältnisse\" zwischen richterlicher Rechtsfortbildung und Tradition 33
a) Lückenhaftigkeit des Staatshaftungsrechts 33
b) Rückgriff auf Zivilrecht 37
c) Probleme einer Rechtsfortbildung qua Tradition 41
2. Anforderungen an richterliche Rechtsfortbildung 42
a) Bedürfnis einer Rechtsfortbildung 42
b) Inhaltlicher Zugriff 45
c) Rechtstechnik bei richterlicher Rechtsfortbildung im „verwaltungsrechtlichen Schuldverhältnis 46
III. „Verwaltungsrechtliche Schuldverhältnisse\" im System des Verwaltungsrechts 46
1. System des Staatshaftungsrechts 46
2. Verwaltungsrechtlicher Bezugsrahmen 48
a) Handlungsform 48
b) Verwaltungsrechtsverhältnis 50
aa) Extremposition: kein Nutzen 50
bb) Extremposition: Ablösung der Handlungsformenlehre 51
cc) Komplementarität zwischen Handlungsformen- und Verwaltungsrechtsverhältnislehre 51
c) Verwaltungsrechtsverhältnis als möglicher Bezugsrahmen 54
Zweites Kapitel: Analyse der Rechtsprechung 55
I. Begriff und Arten des „verwaltungsrechtlichen Schuldverhältnisses 55
1. Uneinheitlichkeit der Terminologie 55
2. Beschränkung der Analyse 56
a) Öffentlich-rechtlicher Vertrag 57
b) Rechtsverhältnis bei Vorverhandlungen zum Abschluß eines öffentlich- rechtlichen Vertrags 60
aa) Culpa in contrahendo als „Vorschrift des BGB\" i. S. d. § 62 S. 2 VwVfG 61
bb) Anwendbarkeit des § 62 S. 2 VwVfG trotz fehlenden Vertragsschlusses 64
cc) Abgrenzung des vorvertraglichen von sonstigem Kontakt im Öffentlichen Recht 65
c) Steuer- und Abgabenschuldverhältnisse 68
d) Sozialrechtsverhältnisse 70
II. Einzelne Institute „verwaltungsrechtlicher Schuldverhältnisse 73
1. Anstalts- und Benutzungsverhältnisse 73
a) Historische Entwicklung 73
b) Anwendungsfälle 75
c) Anwendung zivilrechtlicher Haftungsgrundsätze 77
aa) Methodik und inhaltliche Begründung 77
bb) Allgemeine Vorschriften (BGB Allgemeiner Teil, Schuldrecht Allgemeiner Teil) 80
cc) Satzungsmäßige Haftungsbeschränkungen 82
dd) Kaufvertragsrecht und andere Vertragstypen des BGB Schuldrecht Besonderer Teil 86
2. Personenbezogene Verwaltungsrechtsverhältnisse 87
a) Historische Entwicklung 87
b) Anwendungsfälle 91
c) Anwendung zivilrechtlicher Haftungsgrundsätze 93
aa) Methodik und inhaltliche Begründung 93
bb) Anspruchsgrundlagen 95
(1) „Allgemeine\" Fürsorgepflichtverletzungen 95
(2) Verzug und Verzugszinsen, §§ 284 ff., § 288 Abs. 1 BGB u. a. 97
cc) Allgemeine Vorschriften (BGB Allgemeiner Teil, Schuldrecht Allgemeiner Teil) 98
3. Öffentlich-rechtliche Verwahrung 102
a) Historische Entwicklung 102
b) Anwendungsfälle und Wesen der öffentlich-rechtlichen Verwahrung 104
c) Anwendung zivilrechtlicher Haftungsgrundsätze 106
aa) Methodik und inhaltliche Begründung 106
bb) Vorschriften über den Verwahrungsvertrag (§§ 688 ff. BGB) 107
cc) Allgemeine Vorschriften (BGB Allgemeiner Teil, Schuldrecht Allgemeiner Teil) 110
4. Öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag 110
a) Historische Entwicklung 110
b) Anwendungsbereich und Fallgruppen 112
aa) Abgrenzung zwischen öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Go A 112
bb) Fallgruppen 114
c) Anwendung zivilrechtlicher Haftungsgrundsätze 115
aa) Methodik 115
bb) Inhaltliche Begründung zur Übernahme der Legitimationsfunktion 117
(1) Legitimation beim Handeln eines Verwaltungsträgers für einen anderen Verwaltungsträger 117
(2) Legitimation beim Handeln eines Verwaltungsträgers für einen Privaten 120
(3) Legitimation beim Handeln eines Privaten fur einen Verwaltungsträger 125
cc) Inhaltliche Begründung zur Übernahme der Ausgleichsfunktion 128
(1) Ausgleich beim Handeln eines Verwaltungsträgers für einen anderen Verwaltungsträger 128
(2) Ausgleich beim Handeln eines Verwaltungsträgers für einen Privaten 130
(3) Ausgleich beim Handeln eines Privaten für einen Verwaltungsträger 133
5. Rechtsverhältnis zur Vorbereitung einer behördlichen Entscheidung 134
6. Kostenerstattung für die Herstellung von Personalausweisen 134
7. Weitere Anwendungsfelder 138
a) Verwaltungsrechtsverhältnisse bei der Übertragung von Aufgaben auf Private 138
b) Sonstige Verwaltungsrechtsverhältnisse 139
c) Exkurs: Rechtsverhältnisse zwischen Wahlbewerbern 140
III. Rationalitäten der Rechtsprechung zum „verwaltungsrechtlichen Schuldverhältnis 141
1. Methode der Anwendung von Zivilrecht im Öffentlichen Recht 141
a) Unmittelbare Anwendung oder Anwendung kraft positivgesetzlicher Anordnung 142
b) Analogie oder Heranziehung von Rechtsgrundsätzen 143
2. Sachliche Begründung - Eingrenzungskriterien für „verwaltungsrechtliche Schuldverhältnisse 144
a) „Besonders enges Verhältnis\" und „Bedürfnis nach angemessener Verteilung der Verantwortlichkeiten 144
b) Eingrenzungsversuche der Literatur 149
aa) Korrespondierende Leistungspflichten und Berechtigungen (Simons) 149
bb) Verletzung privater Forderungsrechte des status positivus (Papier) 151
cc) Öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis mit Haupt- und Nebenpflichten (Windthorst) 152
dd) Haftungsrechtliche Erfassung der Interessenlagen in Sonderrechtsbeziehungen (Koenig) 153
c) „Schuldverhältnis\" als Ordnungsgröße 154
aa) Merkmale des Schuldverhältnisses im Zivilrecht 155
(1) Schuldverhältnis im engeren und im weiteren Sinne 155
(2) Wirkungen des Schuldverhältnisses - relative und absolute Rechte 156
(3) Unterscheidung rechtsgeschäftlicher und gesetzlicher Schuldverhältnisse 158
(4) Elemente Leistung, Forderung und Anspruch 160
(5) Definitionsversuche 162
(6) Gemeinsamkeiten aller Schuldverhältnisse 163
bb) Merkmale zivilrechtlicher Schuldverhältnisse in Verwaltungsrechtsverhältnissen 163
(1) Bedeutung des Rechtsverhältnisses im Zivilrecht und im Öffentlichen Recht 165
(2) Verwaltungsrechtsverhältnis als Schuldverhältnis 166
d) Vertragsähnlichkeit als Gemeinsamkeit 171
aa) Kriterien der Vertragsähnlichkeit von Verwaltungsrechtsverhältnissen 173
(1) Formale Kriterien 173
(a) Handlungsform bzw. Begründungsakt des Verwaltungsrechtsverhältnisses 173
(b) Formenwahlrecht der Verwaltung 175
(2) Eingruppierungen 176
(a) Differenzierung nach Leistungsverwaltung und Eingriffsverwaltung 176
(b) Dauerrechtsverhältnisse als vertragsähnliche Verwaltungsrechtsverhältnisse 177
(3) Inhaltliche Kriterien 177
bb) Vertragsähnlichkeit der einzelnen „verwaltungsrechtlichen Schuldverhältnisse 179
(1) Anstalts- und Benutzungsverhältnisse 179
(2) Beamtenverhältnisse 183
(a) Vergleich mit Arbeitsverhältnissen in der Privatwirtschaft 184
(b) Vergleich mit dem privatvertraglichen Angestelltenverhältnis im öffentlichen Dienst 190
(3) Wehr-und Zivildienstverhältnisse 194
(4) Strafgefangenenverhältnisse 195
(5) Schulverhältnisse 199
(6) Rechtsverhältnisse zwischen Prüflingen und Prüfungsbehörde 202
(7) Öffentlich-rechtliche Verwahrungsverhältnisse 204
(8) Öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag 207
(9) Verwaltungsrechtsverhältnisse bei der Herstellung von Personalausweisen 207
(10) Beleihungsverhältnisse 208
(11) Rechtsverhältnisse bei informellen Absprachen 209
(12) Schlußfolgerungen 211
3. Ausfüllen einer planwidrigen Lücke im Öffentlichen Recht 212
a) Unzulänglichkeiten des Amtshaftungstatbestands 214
aa) Historischer Kontext 214
bb) Amtshaftung zwischen deliktischer und vertraglicher Haftung 216
(1) Unterscheidung nach deliktischer und vertraglicher Haftung im Zivilrecht 216
(2) Einordnung der Amtshaftung 217
b) Nachteile und Vorteile der Amtshaftung gegenüber vertraglicher Haftung 219
aa) Haftungsrechtlicher Täter und Zurechnung des Verschuldens für Erfüllungsgehilfen 219
(1) Auslegung des haftungsrechtlichen Beamtenbegriffs 219
(2) Vergleich mit der Verschuldenszurechnung von Erfüllungsgehilfen nach § 278 BGB 224
bb) Sanktioniertes Verhalten, Schutzgut 226
cc) Drittbezogenheit der Amtspflicht 227
dd) Verschuldensmaßstab 227
ee) Kausalität 229
ff) Beweislast 229
gg) Haftungsausschlüsse und Haftungsbeschränkungen 231
(1) Subsidiarität der Amtshaftung (§ 839 Abs. 1 S. 2 BGB 231
(2) Richterspruchprivileg (§ 839 Abs. 2 S. 1 BGB 233
(3) Vorwerfbare Rechtsmittelversäumung (§ 839 Abs. 3 BGB) 234
(4) Mitverschulden 235
(5) Gewillkürte Haftungsausschlüsse und -beschränkungen 236
hh) Verjährung 241
ii) Anspruchsinhalt 243
(1) Geldersatz oder Naturalrestitution 243
(2) Schmerzensgeld 244
jj) Haftungsumfang 245
(1) Positives und negatives Interesse 245
(2) Verzugsschaden und Verzugszinsen 245
kk) Reaktionsalternativen 247
ll) Zusammenfassung 248
c) Planwidrigkeit bei fehlender Anspruchsgrundlage für Primäransprüche 251
d) Planwidrigkeit bei fehlendem Ausgleich fur „Geschäftsführung ohne Auftrag\" im Öffentlichen Recht 254
aa) Handeln eines Verwaltungsträgers für einen anderen Verwaltungsträger 255
bb) Handeln eines Verwaltungsträgers für einen Privaten 260
cc) Handeln eines Privaten für einen Verwaltungsträger 266
dd) Handeln eines Privaten für einen anderen Privaten 270
e) Planwidrigkeit fehlender Haftungsgrundlagen im Rechtsverhältnis zwischen Wahlbewerbern 272
4. Zwischenergebnis 275
Drittes Kapitel: Haftung aus Verwaltungsrechtsverhältnis 277
I. Methoden richterlicher Rechtsfortbildung zur Anwendung von BGB-Schuldrecht im Öffentlichen Recht 277
1. Gewohnheitsrechtliche Anerkennung 277
a) Öffentlich-rechtliche Verwahrung 278
b) Haftung bei Fürsorgepflichtverletzung in Beamten Verhältnissen 279
c) Anstalts-und Benutzungsverhältnisse 280
d) Öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag 282
2. Gesetzes-bzw. Rechtsanalogie (gesetzesimmanente Rechtsfortbildung) 282
a) Beschränkung auf Lücke eines Gesetzes 283
b) Lückenhaftigkeit des BGB 284
3. Heranziehung von Rechtsgrundsätzen (gesetzesübersteigende Rechtsfortbildung) 286
a) Annahme einer Lücke im öffentlich-rechtlichen Regelungszusammenhang 287
b) Mittel der Lückenschließung bei gesetzesübersteigender Rechtsfortbildung 288
c) Grenzen gesetzesübersteigender Lückenschließung 291
aa) Vorrang des Gesetzes 291
bb) Vorbehalt des Gesetzes 295
d) Zusammenfassung 297
4. Unterschiede zwischen Analogieschluß und Heranziehung von Rechtsgrundsätzen 297
II. Einzelne Rechtsgrundsätze aus dem BGB-Schuldrecht und Lückenhaftigkeit des öffentlich-rechtlichen Regelungszusammenhangs 299
1. Anspruchsgrundlagen - Selbststand des Verwaltungsrechts 299
a) Positive Forderungsverletziing (pW) oder Haftung aus Verwaltungsrechtsverhältnis 299
b) Haftung wegen zu vertretender Unmöglichkeit (§ 280 Abs. 1 BGB) 303
c) Verzug und Verzugszinsen (§§ 284 ff. BGB) 304
d) Culpa in contrahendo (c. i. c.) 309
e) „Schuldverhältnis\" als Anspruchsgrundlage für Primäransprüche 310
2. Vorschriften zu speziellen Schuldverhältnissen des Schuldrechts Besonderer Teil 314
a) Verwahrungsvertrag (§§ 688 ff.) 314
aa) Wesen der Verwahrung (§ 688 BGB) 315
bb) Vergütung (§ 689 BGB) 315
cc) Verschuldensmaßstab bei unentgeltlicher Verwahrung (§ 690 BGB) 317
dd) Hinterlegung bei Dritten (§ 691 BGB) 318
ee) Änderung der Aufbewahrung (§ 692 BGB) 319
ff) Ersatz von Aufwendungen (§ 693 BGB) 320
gg) Schadenersatzpflicht des Hinterlegers (§ 694 BGB) 321
hh) Rückforderungsrecht des Hinterlegers (§ 695 BGB) 321
ii) Rücknahmeanspruch des Verwahrers (§ 696 BGB) 323
jj) Rückgabeort (§ 697 BGB) 323
kk) Verzinsung des verwendeten Geldes (§ 698 BGB) 324
ll) Fälligkeit der Vergütung (§ 699 BGB) 325
mm) Unregelmäßiger Verwahrungsvertrag (§ 700 BGB) 325
nn) Zusammenfassung 326
b) Geschäftsführung ohne Auftrag (§§ 677 ff. BGB) 327
c) Kaufrecht (§§ 433 ff. BGB) 330
aa) Minderung (§ 459 Abs. 1, §§ 462, 472 BGB) 330
bb) Zusicherung einer Eigenschaft (§ 459 Abs. 2, §§ 463, 480 Abs. 2 BGB) 332
d) Werkvertrag (§§631 ff. BGB) 333
e) Leihvertrag (§§ 598 ff. BGB) 334
3. Haftungsmodalitäten 335
a) Haftung für Erfüllungsgehilfen (§ 278 BGB) 335
b) Beweislastumkehr (§ 282 BGB) 336
c) Verjährung (§§ 194 ff. BGB) 339
d) Schadensberechnung (§§ 249 ff. BGB) 345
4. Haftungsbeschränkungen 345
a) Anwendung von Vorschriften des AGBG 346
b) Anwendung der Generalklauseln in §§ 238, 242 BGB 349
5. Leistungsbestimmung nach §§ 315 ff. BGB 350
6. Kurzzusammenfassung 351
III. Sachliche Begründung der Rechtsfortbildung 352
1. Verwaltungsrechtsverhältnis als Ordnungsrahmen 352
2. Haftungsregime im Verwaltungsrechtsverhältnis 356
3. Haftungsregime im vertragsähnlichen Verwaltungsrechtsverhältnis 357
IV. Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung 360
1. Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes 360
2. Einzelne „verwaltungsrechtliche Schuld Verhältnisse 361
a) Anstalts-und Benutzungsverhältnisse 361
b) Personenbezogene Rechtsbeziehungen 364
c) Öffentlich-rechtliche Verwahrungsverhältnisse 367
d) Öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag 369
e) Verwaltungsrechtsverhältnisse bei der Bestellung von Personalausweisen 372
f) Beleihungsrechtsverhältnisse 374
g) Verwaltungsrechtsverhältnis im Vorfeld einer behördlichen Entscheidung 374
V. Rechtsfolgen der Haftung aus Verwaltungsrechtsverhältnis 374
VI. Konkurrenzen 375
VII. Rechtsweg 379
Viertes Kapitel: Fazit und Ausblick 384
Literaturverzeichnis 388
Sachwortverzeichnis 417