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Die Rechtsbindung der Arbeitnehmer an Unfallverhütungsvorschriften gemäß § 15 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 SGB VII

Vogel, Jörg

Schriften zum Sozial- und Arbeitsrecht, Vol. 181

(2000)

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Abstract

Aufgrund der Zersplitterung des Arbeitsschutzrechts in eine Vielzahl von Rechtsvorschriften, zu denen auch das Unfallverhütungsrecht der Berufsgenossenschaften zählt, ist es rechtsdogmatisch weniger erschlossen als andere Teilbereiche des Arbeitsrechts. Weitgehend ungeklärt ist die Frage, wie die Rechtsbindung der Arbeitnehmer an Unfallverhütungsvorschriften rechtsdogmatisch erklärt werden kann. Obwohl die Arbeitnehmer nicht Mitglieder der gewerblichen Berufsgenossenschaften sind, sind sie nach allgemeiner Ansicht, die oftmals nicht näher begründet wird, an Unfallverhütungsvorschriften gebunden. Der Autor entwickelt eine rechtsdogmatische Erklärung unter Einbezug des Gesamtzusammenhangs des Unfallverhütungsrechts.

Zur Einführung in die Thematik zeichnet Jörg Vogel zunächst einen historischen Abriß. Sodann gibt er einen Überblick über die Einteilung des Arbeitsschutzrechts. Darauf werden die Unfallverhütungsvorschriften systematisiert und Folgen von Verstößen diskutiert. Ausführlich widmet sich der Autor der Frage nach der Rechtsnatur der Unfallverhütungsvorschriften, die er dem Satzungsrecht zuordnet. Diese Rechtsbindung ist jedoch nur unter der Bedingung legitim, wenn die Versicherten die Möglichkeit haben, paritätisch beim Erlaß der Satzungen mitzuwirken. Damit sind demokratisch legitimierte Wahlen erforderlich. In diesem Zusammenhang diskutiert Vogel die Problematik der Friedenswahlen, die entgegen der Auffassung des Bundessozialgerichts nicht in Einklang mit der Verfassung sind. Damit ist festzustellen, daß ein wesentlicher Teil der Unfallverhütungsvorschriften der gewerblichen Berufsgenossenschaften unwirksam ist, da die Vertreterversammlungen größtenteils in Friedenswahlen bestimmt wurden.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einleitung 15
A. Der historische Hintergrund der Unfallverhütungsvorschriften 19
I. Sozialpolitische Hintergründe des Unfallversicherungsgesetzes 19
1. Die Entwicklung eines staatlichen Arbeitsschutzes 19
2. Die Notwendigkeit existentieller Absicherung der Arbeiter durch eine Unfallversicherung 21
a) Die Knappschaften als Vorgänger der Unfallversicherung 21
b) Das Reichshaftpflichtgesetz vom 7.6.1871 22
c) Die Schwächen der Hilfskassen und des Reichshaftpflichtgesetzes 23
II. Der erste Entwurf eines Unfallversicherungsgesetzes von 1881 24
1. Die Motive für die Einführung einer öffentlich-rechtlichen Unfallversicherung 24
2. Die Regelungen des 1. Entwurfs des Unfallversicherungsgesetzes 29
III. Der zweite Entwurf vom 8. Mai 1882 31
IV. Der dritte Entwurf vom 6. März 1884 33
1. Vorgeschichte 33
2. Die Regelungen bezüglich der Organisation der Unfallversicherung und der Unfallverhütungsvorschriften 34
a) Die Organisation der Unfallversicherung 34
b) Die Arbeiterausschüsse 35
3. Die Unfallverhütungsvorschriften 36
4. Kritik am Entwurf 37
a) Die Reaktion der Industrie 37
b) Die Reaktion der Arbeiterschaft und der Sozialdemokratie 38
V. Das Unfallversicherungsgesetz vom 6. Juli 1884 39
1. Die Organisation der Unfallversicherung 40
2. Die Beteiligung der Arbeiter nach dem Unfallversicherungsgesetz 40
3. Die gesetzliche Regelung der Unfallverhütungsvorschriften 42
VI. Die Entwicklung im Kaiserreich bis zum Ende des Kaiserreichs 43
VII. Die Unfallversicherung in der Weimarer Republik 44
VIII. Die Entwicklung im NS-Staat 44
IX. Die Entwicklung der Unfallversicherung in der Nachkriegszeit bis zur Eingliederung in das Sozialgesetzbuch 45
1. Die Entwicklung in der DDR 45
2. Die Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland 46
a) Vorbemerkung 46
b) Das Selbstverwaltungsgesetz vom 22. Februar 1951 und die Entwicklung bis zum SGB VII 46
X. Bewertung 47
B. Die Unfallverhütungsvorschriften im System des Arbeitsschutzrechts 48
I. Der privatrechtliche Arbeitsschutz 48
II. Der öffentlich-rechtliche Arbeitsschutz 50
1. Das staatliche Arbeitsschutzrecht 51
a) Begriff 51
b) Sozialer Arbeitsschutz 51
c) Technischer Arbeitsschutz 51
aa) Arbeitsstätten 52
bb) Geräte- und Anlagensicherheit 52
cc) Gefahrstoffe 53
2. Das autonome Arbeitsschutzrecht 53
a) Begriff 53
b) Dualismus des technischen Arbeitsschutzrechts 54
3. Arbeitsschutzrecht auf europäischer Ebene 54
III. Die Einordnung der Unfallverhütungsvorschriften in das System des technischen Arbeitsschutzrechts 56
C. Systematisierung der Unfallverhütungsvorschriften nach § 15 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 SGB VII 58
I. Allgemeines 58
II. Systematisierung nach dem Geltungsbereich und Verfahren bei Erlaß von Unfallverhütungsvorschriften 58
III. Systematisierung der Unfallverhütungsvorschriften nach den darin den Arbeitnehmern auferlegten Rechtspflichten 59
1. Regelungsinhalte der Unfallverhütungsvorschriften und Eingrenzung des Untersuchungsgegenstands 60
2. Einteilung nach dem Grad der Verbindlichkeit der die Arbeitnehmer treffenden Rechtspflichten 60
a) Beispiele für nicht bußgeldbewehrte Unfallverhütungsvorschriften 61
b) Bußgeldbewehrte Unfallverhütungsvorschriften 62
aa) Das persönliche Verhalten der Arbeitnehmer betreffende Vorschriften 62
bb) Das technische Verhalten der Arbeitnehmer betreffende Unfallverhütungsvorschriften 63
D. Folgen von Verstößen der Arbeitnehmer gegen Unfallverhütungsvorschriften 65
I. Auswirkungen auf den Versicherungsschutz 65
II. Arbeitsvertragliche Konsequenzen einer Zuwiderhandlung des Arbeitnehmers gegen Unfallverhütungsvorschriften 66
1. Einfluß der Unfallverhütungsvorschriften auf die arbeitsvertraglichen Beziehungen zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer 66
a) Die Lehre von der Doppelwirkung öffentlich-rechtlicher Arbeitsschutzvorschriften 66
b) Die Ansicht Hanaus 68
c) Kritik und eigener Lösungsversuch 69
aa) Kritik an der Ansicht Hanaus 69
bb) Kritik an der Subsidiaritätskonzeption Wlotzkes 72
cc) Alternativer Lösungsansatz 73
2. Arbeitsvertragliche Konsequenzen bei Verletzung von Unfallverhütungsvorschriften 77
a) Entfallen der Lohnzahlungspflicht des Arbeitgebers 77
b) Verlust des Entgeltfortzahlungsanspruchs 78
c) Verpflichtung zu Schadensersatz 78
d) Abmahnung und Kündigung des Arbeitsverhältnisses 79
III. Bußgeld- und strafrechtliche Auswirkungen von Verstößen gegen Unfallverhütungsvorschriften 80
1. Verstoß des Arbeitnehmers gegen Unfallverhütungsvorschriften als Ordnungswidrigkeit 80
2. Strafrechtliche Folgen bei Verstößen gegen Unfallverhütungsvorschriften 81
E. Die Rechtsnatur von Unfallverhütungsvorschriften 83
I. Problemstellung und ähnliche Problematik bei den Neutralitätsanordnungen der Bundesanstalt für Arbeit 83
II. Mögliche Lösungsansätze 86
1. Unfallverhütungsvorschriften als Rechtsverordnungen 86
a) Begriff und Voraussetzungen der Rechtsverordnung 86
b) Unfallverhütungsvorschriften als Rechtsverordnungen 87
2. Unfallverhütungsvorschriften als Rechtsakte sui generis in Analogie zur Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen 88
a) Parallelen von § 15 SGB VII und § 5 TVG 88
b) Rechtsnatur und Verfahren der Allgemeinverbindlicherklärung 88
aa) Zweck, Verfahren und Wirkung der Allgemeinverbindlicherklärung 88
(1) Zweck der Allgemeinverbindlicherklärung 88
(2) Verfahren der Allgemeinverbindlicherklärung 89
(3) Wirkung der Allgemeinverbindlicherklärung 90
bb) Rechtsnatur der Allgemeinverbindlicherklärung 90
c) Unfallverhütungsvorschriften als Rechtsakte sui generis mit Rechtswirkung in Analogie zu § 5 Abs. 4 TVG 92
aa) Voraussetzungen einer Analogie 92
bb) Unfallverhütungsvorschriften als Rechtsakte sui generis mit Wirkung gem. § 5 TVG analog? 93
III. Unfallverhütungsvorschriften als Satzungsrecht 96
1. Begriff, Formen und Träger der Selbstverwaltung 96
a) Begriff der Selbstverwaltung 96
b) Formen der Selbstverwaltung 97
c) Selbstverwaltungsträger 98
aa) Körperschaften des öffentlichen Rechts 98
bb) Anstalten des öffentlichen Rechts 99
cc) Organisation der gewerblichen Berufsgenossenschaften und deren Qualifikation als öffentlich-rechtliche Körperschaften 100
2. Selbstverwaltung in der Sozialversicherung 103
a) Verfassungsrechtliche Absicherung der sozialversicherungsrechtlichen Selbstverwaltung? 103
b) Grenzen der Autonomie – Grundrechtsbindung und Gesetzesvorbehalt 105
c) Demokratische Legitimation der Selbstverwaltung 106
d) Kontrolle der sozialversicherungsrechtlichen Selbstverwaltungsträger durch Mitwirkungsvorbehalte und staatliche Aufsicht 106
aa) Mitwirkungs- und Genehmigungsvorbehalte 107
bb) Staatliche Aufsicht über Selbstverwaltungsträger 109
(1) Rechtsaufsicht 109
(2) Fachaufsicht 110
e) Versuch einer Definition der Selbstverwaltung in der Sozialversicherung 111
f) Materielle Selbstverwaltung in der gesetzlichen Unfallversicherung 112
aa) Autonomie im Organisationsbereich – innere Selbstverwaltung 112
bb) Autonomie im Bereich der Unfallverhütung – äußere Selbstverwaltung 113
3. Charakterisierung des Satzungsrechts 114
a) Anforderungen an Satzungen 114
aa) Grundlagen der Satzungsautonomie 114
bb) Satzungsgewalt und Gesetz 116
cc) Mitgliedschaftliche Legitimation der Satzungsgewalt 117
b) Unfallverhütungsvorschriften als Satzungsrecht – Abgrenzung zu Rechtsverordnungen 117
aa) Abgrenzung Satzung – Rechtsverordnung 117
bb) Unfallverhütungsvorschriften als Satzungsrecht 119
F. Die Außenseiterproblematik in Satzungen 121
I. Außenwirkung als konstitutives Merkmal der Satzung 121
II. Beispiele für Außenwirkung von Satzungsrecht 122
1. Ausklammerung der gemeindlichen Satzungen 122
2. Beispiele für Satzungsrecht mit Außenwirkung 123
III. Unterscheidung zwischen Reflexwirkung und echter Außenwirkung 124
1. Darstellung 124
2. Kritische Würdigung 125
IV. Bisherige Lösungsansätze der Bestimmung zulässiger Außenseiterbindung 126
V. Alternativer Lösungsvorschlag 130
1. Keine Differenzierung innerhalb der Außenwirkung 130
2. Sachnähe als unabdingbare Voraussetzung für Autonomieerweiterung 131
3. Staatliche Ermächtigung und deren Grenzen 131
a) Notwendigkeit einer Ermächtigungsgrundlage 131
aa) Gesetz als Ermächtigungsgrundlage 132
bb) Verfassung als Ermächtigungsgrundlage – Beispiel der Hochschulautonomie 132
b) Grenzen der Ermächtigung und Berücksichtigung der Außenseiterrechte (in der Ermächtigungsgrundlage) 133
aa) Normierungspflicht des Gesetzgebers bei „wesentlicher“ Außenseiterwirkung – Eingriffsintensität als Entscheidungsmerkmal 134
bb) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und seine Beachtung bei der Außenseiterwirkung 135
4. Wechselwirkung der Ermächtigungsgrundlage mit demokratischer Komponente – Mitwirkungsmöglichkeit der Außenseiter bei der Satzungsgebung 137
5. Mitwirkungsvorbehalte und staatliche Aufsicht als Außenseiterschutz 138
a) Mitwirkungsvorbehalte 138
b) Staatliche Aufsicht als Außenseiterschutz 139
6. Wertende Gesamtbetrachtung 139
G. Übertragung des alternativen Lösungsansatzes auf die Unfallverhütungsvorschriften 141
I. Lösungsansätze in der Literatur 141
1. Bindung kraft Versicherungsverhältnis 141
2. Versicherte als Mitglieder der Berufsgenossenschaften? 142
II. Alternativer Lösungsansatz: Beachtung der Grundsätze einer wirksamen Außenseitereinbeziehung in der Unfallversicherung 143
1. Sachnähe der Berufsgenossenschaft zur Aufgabe der Unfallverhütung 143
2. Die Ermächtigungsgrundlage in § 15 Abs. 1 Nr. 2 SGB VII 144
a) § 15 Abs. 1 Nr. 2 SGB VII und der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes 145
b) § 15 Abs. 1 Nr. 2 SGB VII als den Versicherten gegenüber verhältnismäßige Regelung 147
3. Mitwirkungsmöglichkeit der Außenseiter bei Erlaß der Unfallverhütungsvorschriften 148
4. Genehmigungsvorbehalt und staatliche Aufsicht 150
a) Genehmigungsvorbehalt 150
b) Staatliche Aufsicht 151
5. Gesamtbetrachtung 151
H. Problem der Friedenswahlen 152
I. Begriff und Bedeutung 152
II. Verfassungsrechtliche Problematik – keine Rechtfertigung in Art. 9 Abs. 3 GG 153
1. Verfassungsrechtliche Problematik der Friedenswahlen 153
2. Rechtfertigung von Friedenswahlen durch die besondere Stellung der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände in der Sozialversicherung – Art. 9 Abs. 3 GG 157
III. Auswirkungen auf die Rechtsbindung 158
Zusammenfassung 160
Literaturverzeichnis 164
Sachwortverzeichnis 172