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Die (finanz-)verfassungsrechtliche Problematik des BSHG-Vollzugs durch kommunale Gebietskörperschaften,

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Hofmann-Hoeppel, J. (1992). Die (finanz-)verfassungsrechtliche Problematik des BSHG-Vollzugs durch kommunale Gebietskörperschaften,. dargestellt am Beispiel der Rechtslage im Freistaat Bayern und in Nordrhein-Westfalen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-47396-0
Hofmann-Hoeppel, Jochen. Die (finanz-)verfassungsrechtliche Problematik des BSHG-Vollzugs durch kommunale Gebietskörperschaften,: dargestellt am Beispiel der Rechtslage im Freistaat Bayern und in Nordrhein-Westfalen. Duncker & Humblot, 1992. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-47396-0
Hofmann-Hoeppel, J (1992): Die (finanz-)verfassungsrechtliche Problematik des BSHG-Vollzugs durch kommunale Gebietskörperschaften,: dargestellt am Beispiel der Rechtslage im Freistaat Bayern und in Nordrhein-Westfalen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-47396-0

Format

Die (finanz-)verfassungsrechtliche Problematik des BSHG-Vollzugs durch kommunale Gebietskörperschaften,

dargestellt am Beispiel der Rechtslage im Freistaat Bayern und in Nordrhein-Westfalen

Hofmann-Hoeppel, Jochen

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 617

(1992)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhalt 7
Abkürzungsverzeichnis 15
Einleitung 17
Gang der Untersuchung 33
Teil A: Die (finanz-)verfassungsrechtliche Beurteilung des BSHG-Vollzugs durch kreisfreie Gemeinden als örtliche Träger der Sozialhilfe 39
Kapitel 1: Die Leistungsentwicklung nach dem BSHG in der Bundesrepublik Deutschland, im Freistaat Bayern und in Nordrhein-Westfalen 39
I. Die Entwicklung der Gewährung von Sozialhilfe in der Bundesrepublik Deutschland 1963 – 1986 41
1. Hilfeempfänger nach Gesamtzahlen, Leistungsarten und Geschlecht 41
2. Die Entwicklung der Bruttoausgaben insgesamt und nach Leistungsarten 43
II. Die Entwicklung der Sozialhilfeleistungen im Freistaat Bayern 48
1. Hilfeempfänger nach Gesamtzahlen, Leistungsarten, Staatsangehörigkeit und Geschlecht 48
2. Die Entwicklung der Brutto-Ausgaben insgesamt, nach Leistungsarten, Leistungsformen und Trägern 51
a) Die Leistungsbilanzen für HLU und HbL 51
b) Die Leistungsbilanzen nach Trägergruppen 55
ΙII. Die Entwicklung der Sozialhilfeleistungen in Nordrhein-Westfalen 59
1. Hilfeempfänger nach Gesamtzahlen, Leistungsarten und Geschlecht 59
2. Die Entwicklung der Brutto- und Nettoausgaben insgesamt, nach Leistungsarten, Leistungsformen und Trägern 63
Kapitel 2: Der statistische und normative Zusammenhang von Sozialhilfeaufwendungen, Finanzausstattung, „freier Spitze" und Investitionsquoten 69
I. Die verfassungsrechtliche Relevanz des statistischen Materials 69
II. Die Bedeutung der statistischen Entwicklung von Sozialhilfeleistungen, Finanzausstattung, „freier Spitze" und Investitionsquoten in finanzverfassungsrechtlicher Hinsicht 70
1. Die Entwicklung auf Bundesebene 70
a) Finanzielle Leistungen an Gemeinden und Gemeindeverbände 70
b) Allgemeiner Steuerverbund und Schlüsselzuweisungen in Bayern 1975 – 1983 und Nordrhein-Westfalen 1975 – 1986 73
2. Die Entwicklung der Kommunalausgaben in Bayern 77
3. Die Entwicklung der Kommunalausgaben in Nordrhein-Westfalen 83
Kapitel 3: Die Klassifizierung des BSHG-Vollzugs als pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe der kreisfreien Städte im Lichte von Regelungstradition, Dogmatik und Systematik von Sozialhilfe- und Kommunalrecht 86
I. Die kreisfreien Städte als örtliche Träger der Sozialhilfe nach § 96 Abs. 1 Satz 1 BSHG, Art. 1 Abs. 1 Satz 1 BayAGBSHG, § 1 Abs. 1 NWAGBSHG 86
II. Zur Sachgerechtigkeit der Klassifzierung des BSHG-Vollzugs als pflichtige Selbstverwaltungsangelegenheit 87
1. Zur Relevanz der sozialhilferechtlichen Regelungstradition von der „Lokalarmenpflege" des 19. Jahrhunderts zum Leistungsnetz des BSHG 89
a) "Reichsverordnung über die Fürsorgepflicht" und „Reichsgrundsätze über Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge" 90
b) Die Regelungssystematik von Reichsfürsorgeverordnung und BSHG 94
2. Dogmatische Voraussetzungen für die Klassifizierung einer Aufgabe als pflichtige Selbstverwaltungsangelegenheit 96
a) Dogmatischer Ausgangspunkt und Untersuchungsmethode 96
b) Die konstitutiven Elemente des BSHG-Vollzugs 97
3. Rechtliche Konturen ausgewählter pflichtiger Selbstverwaltungsaufgaben 100
a) Die Bauleitplanung nach §§ 1 Abs. 3, 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB 100
b) Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben nach bayerischem Landesrecht 106
aa) Charakterisierung der Pflichtaufgaben nach Art. 57 Abs. 2 Satz 1 BayGO 106
bb) Pflicht zur Abwasserbeseitigung nach Art. 41b Bay WG 108
cc) Gewässerunterhaltungslast nach Art. 43 Abs. 1 Nr. 3, Gewässerausbaupflicht nach Art. 54 Abs. 1 BayWG 109
dd) Die Straßen- und wegerechtlichen Pflichtaufgaben nach Art. 47 Abs. 1, 48 Abs. 1, 51 Abs. 1 BayStrWG 110
ee) Gemeinsame Kriterien für pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben nach bayerischem Landesrecht 111
c) Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben nach nordrhein-westfälischem Landesrecht 112
aa) Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben im System der nordrhein-westfälischen Kommunalverfassung 112
bb) Die schulrechtlichen Pflichtaufgaben nach § 10 SchVGNW 114
cc) Die wasserrechtlichen Pflichtaufgaben nach §§ 48 Abs. 1, 53 Abs. 1 LWGNW 115
dd) Die straßenrechtlichen Pflichtaufgaben nach §§ 47 Abs. 1 StrWGNW, 1 Abs. 2 StrReinGNW 116
ee) Gemeinsame Kriterien für die Pflichtaufgaben nach nordrhein-westfälischem Landesrecht 117
Kapitel 4: Aufgabenvollzug, Mittelaufbringung und Kostendeckung 118
I. Kommunale Finanzhoheit als Teilelement der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie 118
1. Die verfassungsrechtliche Ableitung kommunaler Finanzhoheit 118
2. Funktion und Bedeutung von Art. 28 Abs. 2 GG, 83 Abs. 3 BV, 78 Abs. 3 LVNW für die Garantie der kommunalen Finanzhoheit 119
a) Finanzausstattung als notwendiges Korrelat kommunaler Selbstverwaltung 119
b) Inhalt und Umfang des staatlichen Mittelerschließungsgebots 121
II. Der Zusammenhang von rechtlicher Qualifizierung einer Aufgabe und Kostenregelung 125
1. Die Mittelaufbringungsregelung nach § 3 Abs. 1 Satz 2 NWGO 125
2. Art. 78 Abs. 3 LVNW und BSHG-Vollzug 128
III. Verfassungsbestimmter Inhalt kommunaler Finanzhoheit unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 130
1. Gewährleistung von Einnahmen- und Ausgabenhoheit — gemeindliches Steuerfindungsrecht 130
2. Gewährleistung einer „finanziellen Mindestausstattung", „angemessenen" bzw. „aufgabenadäquaten" Finanzausstattung 133
3. Garantie vollzugsdeckender finanzieller Ausstattung für bestimmte Ausgabearten? 136
4. Die Differenzierung von Zweck- und Verwaltungskosten 137
IV. Aufgabenvollzug und Mittelaufbringung im Verhältnis Land — Gemeinden einerseits, Bund — Gemeinden andererseits 139
1. Föderaler Aufbau hinsichtlich Aufgabenstruktur und Finanzverfassung 139
2. Die Bedeutung der „Großen Finanzreform" des Jahres 1969 für die finanzrechtliche Stellung der Gemeinden nach dem Grundgesetz 141
3. Der Grundsatz der finanzverfassungsrechtlichen Differenzierung der Ebenen Bund — Land und Land — Gemeinden und seine Durchbrechungen 142
a) Die Verfassungspflicht der Länder, für die Finanzausstattung der Gemeinden (und Gemeindeverbände) zu sorgen 142
b) Durchbrechung des Grundsatzes der nicht bestehenden finanzverfassungsrechtlichen Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden nach Art. 104a Abs. 4 GG und Art. 106 Abs. 8 GG 143
4. Finanzverantwortung des Bundes kraft „Veranlassungsprinzips" 145
Kapitel 5: Die Bedeutung des finanzverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzips nach Art. 104 a Abs. 1 GG für einen Anspruch auf aufgabenadäquate Finanzausstattung 148
I. Der Grundsatz der Konnexität nach Art. 104 a Abs. 1 GG 148
II. Inhalt und Wirkungsweise des Konnexitätsprinzips 150
III. Die Vereinbarkeit der Praxis des Finanzausgleichs im Freistaat Bayern und in Nordrhein-Westfalen mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen 152
1. Der Soziallastenansatz nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 4, 5 Abs. 2 Nr. 3 BayFAG i. V. m. § 3 a BayFAGDV unter Berücksichtigung des Urteils des BayVGH vom 29.5.1987 152
a) Funktion und Ermittlung der Schlüsselzuweisungen 152
b) Die Berücksichtigung der Sozialhilfebelastung nach § 3 a BayFAGDV 1970 153
c) Das Urteil des BayVGH vom 29.5.1987 155
aa) Die Fragestellung 155
bb) Die Zulässigkeit der Anordnung der „objektivierten" Berechnungsmethode durch § 3a BayFAGDV 1970 157
cc) „Objektivierte" Berechnungsmethode und Typengerechtigkeit 159
dd) Art. 3 Abs. 1 Nr. 4 a, 5 Abs. 2 Nr. 3 a BayFAG a. F. und Art. 15 BayFAG unter dem Aspekt der Systemgerechtigkeit 163
2. Die finanzverfassungsrechtliche Tauglichkeit des Arbeitslosenansatzes im nordrhein-westfälischen Gemeindefinanzierungsgesetz 164
a) Die Systematik des nordrhein-westfälischen Gemeindefinanzierungsgesetzes 164
b) Arbeitslosigkeit als Faktor steigender Sozialhilfebelastung 167
c) Die Heranziehung der Arbeitslosigkeit als Bedarfselement im Gemeindefinanzierungsgesetz 169
Kapitel 6: Zusammenfassung der Ergebnisse von Teil A 172
Teil Β: Die (finanz-)verfassungsrechtliche Beurteilung des BSHG-Vollzugs durch die Bezirke als überörtliche Träger der Sozialhilfe 182
Kapitel 7: Die Leistungsentwicklung nach dem BSHG im Freistaat Bayern und bei den Bezirken als überörtliche Träger der Sozialhilfe 182
I. Die Entwicklung der Sozialhilfegewährung im Freistaat Bayern 182
II. Sozialhilfeausgaben und Haushaltslage im Regierungsbezirk Mittelfranken 184
III. Zentrale und dezentrale Unterbringung von Asylbewerbern in Bayern 187
Kapitel 8: Die Unterbringung und Verteilung von Asylbewerbern 189
I. Unterbringung und Verteilung bis zum Inkrafttreten des Asylverfahrensgesetzes (1.8.1982) 189
II. Unterbringung und Verteilung nach § 22 AsylVfG 190
III. Die landesinterne Unterbringung und Verteilung von Asylbewerbern 191
1. Die Rechtslage in den Bundesländern mit Ausnahme Bayerns bis 31.12.1989 191
2. Die Unterbringung von Asylbewerbern in Bayern 192
a) Die Unterbringungsrichtlinien vom 23.2.1983 192
b) Die Heranziehung der örtlichen Träger durch die überörtlichen Träger der Sozialhilfe 194
IV. Die sozialhilferechtliche Stellung asylsuchender Ausländer 196
1. Die Regelungstradition von § 120 Abs. 1 Satz 1 BSHG 196
2. Die Neufassung von § 120 BSHG durch Zweites Haushaltsstrukturgesetz 1981 und Haushaltsbegleitgesetz 1984 198
a) Zweites Haushaltsstrukturgesetz 1981 und Haushaltsbegleitgesetz 1984 198
b) Der Anwendungsbereich von § 120 Abs. 2 BSHG 199
3. Arbeitsverbot nach § 19 Abs. 1 a bis 1 c AFG a. F. und Sozialhilfegewährung 202
4. Verbot der Zahlung von Kinder- und Erziehungsgeld 204
Kapitel 9: Unterbringung und Versorgung von Asylbewerbern als genuin staatliche Aufgabe 207
I. Unterbringung und Versorgung in der Verwaltungskompetenz des Bundes? 207
1. Die Rechtslage nach den §§ 39, 40 AuslG a. F. 207
a) Bestimmungsrecht, nicht aber Errichtungskompetenz des Bundes für Sammellager 207
b) Keine Verwaltungskompetenz des Bundes kraft Sachzusammenhangs 210
2. Die Rechtslage nach den §§ 22, 23 AsylVfG 211
II. Der asylrechtliche „Funktions- und Verantwortungszusammenhang" der Unterbringung und Versorgung von Asylbewerbern 213
1. Die leistungsrechtliche Komponente von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG 213
2. Die asylrechtlichen Zweckvorgaben 214
3. Versorgung und Unterbringung von Asylbewerbern als „Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft" 215
4. Die Gewährung von Sozialhilfe an Asylbewerber 217
a) Der Grundsatz der Subsidiarität der Sozialhilfe 218
b) Nachrang der Sozialhilfe und Neufassung von § 120 BSHG 221
c) Nachrangprinzip nach § 2 Abs. 1 BSHG und Arbeitsverbot nach § 19 Abs. 1a – 1c AFG a. F. 222
aa) Die Aufhebung des Nachrangprinzips durch § 19 Abs. 1a – 1c AFG a. F 223
bb) Genese und Regelungsgehalt von § 19 Abs. 1a – 1c AFG a. F. 224
cc) Zulässigkeit der Durchbrechung des Nachrangprinzips 225
III. Die „Reichweite" der ausländerrechtlichen Verpflichtung zur Unterbringung und Versorgung von Asylbewerbern 226
1. Allgemeine Überlegungen 226
2. Unterbringung und Versorgung als „Hilfe zum Lebensunterhalt" im Sinne von § 120 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BSHG 228
3. Die „Kann"-Leistungen nach § 120 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 120 Abs. 1 Satz 1 BSHG 233
a) Die relevanten Hilfearten nach § 27 Abs. 1 Ziff. 1–12 BSHG 233
b) Leistung vorbeugender Gesundheitshilfe nach §§ 27 Abs. 1 Ziff. 3, 36 BSHG 234
c) Krankenhilfe nach §§ 27 Abs. 1 Ziff. 4, 37, 37a BSHG 235
d) Hilfe für werdende Mütter und Wöchnerinnen nach § 27 Abs. 1 Ziff. 5, 38 BSHG 236
e) Hilfe zur Pflege nach §§ 27 Abs. 1 Ziff. 9, 68 f. BSHG 238
IV. Ergebnisse zu Kapitel 9 238
Kapitel 10: Die Gewährung von Sozialhilfe an zur Ausreise verpflichtete, jedoch geduldete Ausländer 242
I. Die Rechtslage nach § 120 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 2, 3 BSHG a.F., § 17 AuslG a.F., §5 AEVO a. F. 242
1. Der Regelungsgehalt von § 17 AuslG a. F. 242
2. De-facto-Flüchtlinge und aufenthaltsrechtlicher Status 243
a) Der Kreis der de-jure-Flüchtlinge 243
b) Der Kreis der de-facto-Flüchtlinge 245
3. Differenzierung nach Abwehrrechten (gegenüber aufenthaltsbeendenden Maßnahmen) und Leistungsrechten 245
a) Aufenthaltsbeendende Maßnahmen und aufenthaltsrechtlicher Status 245
b) Verschiedene Arten der Aufenthaltsermöglichung nach AsylVfG bzw. AuslG a. F. bis zum 1.1.1991 249
c) Aufenthaltserlaubnis oder Duldung? 250
d) Das Verhältnis von § 120 Abs. 2 Satz 1, Ziff. 2 und 3 und § 2 Abs. 1 BSHG 252
e) Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Arbeitserlaubnis nach § 5 AEVO a. F. 252
f) Das Verhältnis von § 5 Abs. 2 AEVO a. F. zu § 120 Abs. 2 Satz 1, Ziff. 2, 3 BSHG a. F. 255
II. Die Rechtslage nach § 120 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BSHG n.F., § 19 AFG n.F., § 5 AEVO n. F. 256
1. Die Änderung von § 120 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BSHG infolge Inkrafttretens des Ausländergesetzes neuer Fassung 256
a) § 120 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BSHG und Erweiterung gesetzlicher Aufenthaltstitel 256
b) Die „Teilüberführung" von de-facto-Flüchtlingen in de-jure-Flüchtlinge 257
c) Der § 120 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BSHG n. F. unterfallende Personenkreis 261
2. Die Änderungen von § 19 AFG, § 5 AEVO und ihre Bedeutung für den Vollzug von § 120 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BSHG n. F. 263
a) Das Gesetz zur Änderung des AFG vom 22. 3. 1991 263
b) Die Voraussetzungen der Arbeitserlaubniserteilung 264
III. Ergebnis zu Kapitel 10 264
Kapitel 11: Die Leistungsverpflichtung der Bezirke als überörtliche Träger der Sozialhilfe unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Gewährleistung kommunaler Selbstverwaltung 266
I. Die verfassungsrechtliche Relevanz der Bestimmung der Bezirke als überörtliche Träger der Sozialhilfe 266
1. Die Regelung nach dem BayAGBSHG 266
a) Sozialhilfe als Aufgabe des eigenen Wirkungskreises 266
b) Ausgabenlast und kommunale Finanzhoheit 267
2. Die Bezirke als Adressaten der Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 10 Abs. 1 BV, 28 Abs. 2 GG 268
a) Die Bezirke als Selbstverwaltungskörperschaften 268
b) Finanzhoheit als Teilelement kommunaler Selbstverwaltung 270
c) Funktion und Bedeutung von Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 83 Abs. 3 iVm Abs. 6 BV, 6 Abs. 4 BezO für die Garantie der kommunalen Finanzhoheit der Bezirke 270
d) Verfassungsbestimmter Inhalt der kommunalen Finanzhoheit unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzips 272
II. Die (verfassungs-)rechtliche Beurteilung der Hilfegewährung an Asylbewerber nach § 120 Abs. 2 Satz 1, Ziff. 1 BSHG iVm Art. 7 Abs. 2, lit. b Ziff. 1 BayAGBSHG 273
1. Unterhalt und Versorgung von Asylbewerbern als genuin staatliche Aufgabe 273
2. Mangel der gesetzlichen Übertragung nach Art. 6 Abs. 1 BezO 275
3. Verstoß gegen Art. 83 Abs. 3, Abs. 6 BV, 6 Abs. 4 BezO 275
III. Die (verfassungs-)rechtliche Beurteilung der Hilfegewährung an geduldete Ausländer nach § 120 Abs. 2 Satz 1 Ziff. 2 und 3 BSHG, Art. 7 Abs. 1, lit. b Ziff. 1 BayAGBSHG 276
1. Verletzung des Nachrangprinzips (§ 2 Abs. 1 BSHG) 276
2. Unterbringung und Versorgung geduldeter Ausländer — keine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises nach Art. 5 Abs. 1 BezO 277
3. Mangel der gesetzlichen Übertragung im Sinne von Art. 6 Abs. 1 BezO 277
4. Verstoß gegen Art. 83 Abs. 3 iVm Abs. 6 BV, 6 Abs. 4 BezO 278
IV. Beurteilung der gegenwärtigen Rechtslage unter Berücksichtigung von Funktion und Bedeutung der Bezirksumlage 278
1. Funktion und Erhebung der Bezirksumlage 278
2. „Angemessene Finanzausstattung" und Ausgabenveranschlagung im Verwaltungs- und Vermögenshaushalt des Regierungsbezirks Mittelfranken für 1988 280
Kapitel 12: Zusammenfassung der Ergebnisse von Teil Β 282
Anhang 288
Verzeichnis der Tabellen und Schaubilder 288
Tabellen 1–25 290
Schaubilder 1–5 316
Literaturverzeichnis 321
Stichwortverzeichnis 334