Die (finanz-)verfassungsrechtliche Problematik des BSHG-Vollzugs durch kommunale Gebietskörperschaften,

Jochen Hofmann-Hoeppel

doi:10.3790/978-3-428-47396-0

Die (finanz-)verfassungsrechtliche Problematik des BSHG-Vollzugs durch kommunale Gebietskörperschaften,

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Hofmann-Hoeppel, J. (1992). Die (finanz-)verfassungsrechtliche Problematik des BSHG-Vollzugs durch kommunale Gebietskörperschaften,. dargestellt am Beispiel der Rechtslage im Freistaat Bayern und in Nordrhein-Westfalen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-47396-0

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Die (finanz-)verfassungsrechtliche Problematik des BSHG-Vollzugs durch kommunale Gebietskörperschaften,

dargestellt am Beispiel der Rechtslage im Freistaat Bayern und in Nordrhein-Westfalen

Hofmann-Hoeppel, Jochen

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 617

(1992)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-47396-0
978-3-428-07396-2 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-47396-0
Edition: 1
Language: German
Pages: 337
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 166.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 109.90 (incl. local VAT if applicable)

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhalt	7
Abkürzungsverzeichnis	15
Einleitung	17
Gang der Untersuchung	33
Teil A: Die (finanz-)verfassungsrechtliche Beurteilung des BSHG-Vollzugs durch kreisfreie Gemeinden als örtliche Träger der Sozialhilfe	39
Kapitel 1: Die Leistungsentwicklung nach dem BSHG in der Bundesrepublik Deutschland, im Freistaat Bayern und in Nordrhein-Westfalen	39
I. Die Entwicklung der Gewährung von Sozialhilfe in der Bundesrepublik Deutschland 1963 – 1986	41
1. Hilfeempfänger nach Gesamtzahlen, Leistungsarten und Geschlecht	41
2. Die Entwicklung der Bruttoausgaben insgesamt und nach Leistungsarten	43
II. Die Entwicklung der Sozialhilfeleistungen im Freistaat Bayern	48
1. Hilfeempfänger nach Gesamtzahlen, Leistungsarten, Staatsangehörigkeit und Geschlecht	48
2. Die Entwicklung der Brutto-Ausgaben insgesamt, nach Leistungsarten, Leistungsformen und Trägern	51
a) Die Leistungsbilanzen für HLU und HbL	51
b) Die Leistungsbilanzen nach Trägergruppen	55
ΙII. Die Entwicklung der Sozialhilfeleistungen in Nordrhein-Westfalen	59
1. Hilfeempfänger nach Gesamtzahlen, Leistungsarten und Geschlecht	59
2. Die Entwicklung der Brutto- und Nettoausgaben insgesamt, nach Leistungsarten, Leistungsformen und Trägern	63
Kapitel 2: Der statistische und normative Zusammenhang von Sozialhilfeaufwendungen, Finanzausstattung, „freier Spitze" und Investitionsquoten	69
I. Die verfassungsrechtliche Relevanz des statistischen Materials	69
II. Die Bedeutung der statistischen Entwicklung von Sozialhilfeleistungen, Finanzausstattung, „freier Spitze" und Investitionsquoten in finanzverfassungsrechtlicher Hinsicht	70
1. Die Entwicklung auf Bundesebene	70
a) Finanzielle Leistungen an Gemeinden und Gemeindeverbände	70
b) Allgemeiner Steuerverbund und Schlüsselzuweisungen in Bayern 1975 – 1983 und Nordrhein-Westfalen 1975 – 1986	73
2. Die Entwicklung der Kommunalausgaben in Bayern	77
3. Die Entwicklung der Kommunalausgaben in Nordrhein-Westfalen	83
Kapitel 3: Die Klassifizierung des BSHG-Vollzugs als pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe der kreisfreien Städte im Lichte von Regelungstradition, Dogmatik und Systematik von Sozialhilfe- und Kommunalrecht	86
I. Die kreisfreien Städte als örtliche Träger der Sozialhilfe nach § 96 Abs. 1 Satz 1 BSHG, Art. 1 Abs. 1 Satz 1 BayAGBSHG, § 1 Abs. 1 NWAGBSHG	86
II. Zur Sachgerechtigkeit der Klassifzierung des BSHG-Vollzugs als pflichtige Selbstverwaltungsangelegenheit	87
1. Zur Relevanz der sozialhilferechtlichen Regelungstradition von der „Lokalarmenpflege" des 19. Jahrhunderts zum Leistungsnetz des BSHG	89
a) "Reichsverordnung über die Fürsorgepflicht" und „Reichsgrundsätze über Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge"	90
b) Die Regelungssystematik von Reichsfürsorgeverordnung und BSHG	94
2. Dogmatische Voraussetzungen für die Klassifizierung einer Aufgabe als pflichtige Selbstverwaltungsangelegenheit	96
a) Dogmatischer Ausgangspunkt und Untersuchungsmethode	96
b) Die konstitutiven Elemente des BSHG-Vollzugs	97
3. Rechtliche Konturen ausgewählter pflichtiger Selbstverwaltungsaufgaben	100
a) Die Bauleitplanung nach §§ 1 Abs. 3, 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB	100
b) Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben nach bayerischem Landesrecht	106
aa) Charakterisierung der Pflichtaufgaben nach Art. 57 Abs. 2 Satz 1 BayGO	106
bb) Pflicht zur Abwasserbeseitigung nach Art. 41b Bay WG	108
cc) Gewässerunterhaltungslast nach Art. 43 Abs. 1 Nr. 3, Gewässerausbaupflicht nach Art. 54 Abs. 1 BayWG	109
dd) Die Straßen- und wegerechtlichen Pflichtaufgaben nach Art. 47 Abs. 1, 48 Abs. 1, 51 Abs. 1 BayStrWG	110
ee) Gemeinsame Kriterien für pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben nach bayerischem Landesrecht	111
c) Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben nach nordrhein-westfälischem Landesrecht	112
aa) Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben im System der nordrhein-westfälischen Kommunalverfassung	112
bb) Die schulrechtlichen Pflichtaufgaben nach § 10 SchVGNW	114
cc) Die wasserrechtlichen Pflichtaufgaben nach §§ 48 Abs. 1, 53 Abs. 1 LWGNW	115
dd) Die straßenrechtlichen Pflichtaufgaben nach §§ 47 Abs. 1 StrWGNW, 1 Abs. 2 StrReinGNW	116
ee) Gemeinsame Kriterien für die Pflichtaufgaben nach nordrhein-westfälischem Landesrecht	117
Kapitel 4: Aufgabenvollzug, Mittelaufbringung und Kostendeckung	118
I. Kommunale Finanzhoheit als Teilelement der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie	118
1. Die verfassungsrechtliche Ableitung kommunaler Finanzhoheit	118
2. Funktion und Bedeutung von Art. 28 Abs. 2 GG, 83 Abs. 3 BV, 78 Abs. 3 LVNW für die Garantie der kommunalen Finanzhoheit	119
a) Finanzausstattung als notwendiges Korrelat kommunaler Selbstverwaltung	119
b) Inhalt und Umfang des staatlichen Mittelerschließungsgebots	121
II. Der Zusammenhang von rechtlicher Qualifizierung einer Aufgabe und Kostenregelung	125
1. Die Mittelaufbringungsregelung nach § 3 Abs. 1 Satz 2 NWGO	125
2. Art. 78 Abs. 3 LVNW und BSHG-Vollzug	128
III. Verfassungsbestimmter Inhalt kommunaler Finanzhoheit unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	130
1. Gewährleistung von Einnahmen- und Ausgabenhoheit — gemeindliches Steuerfindungsrecht	130
2. Gewährleistung einer „finanziellen Mindestausstattung", „angemessenen" bzw. „aufgabenadäquaten" Finanzausstattung	133
3. Garantie vollzugsdeckender finanzieller Ausstattung für bestimmte Ausgabearten?	136
4. Die Differenzierung von Zweck- und Verwaltungskosten	137
IV. Aufgabenvollzug und Mittelaufbringung im Verhältnis Land — Gemeinden einerseits, Bund — Gemeinden andererseits	139
1. Föderaler Aufbau hinsichtlich Aufgabenstruktur und Finanzverfassung	139
2. Die Bedeutung der „Großen Finanzreform" des Jahres 1969 für die finanzrechtliche Stellung der Gemeinden nach dem Grundgesetz	141
3. Der Grundsatz der finanzverfassungsrechtlichen Differenzierung der Ebenen Bund — Land und Land — Gemeinden und seine Durchbrechungen	142
a) Die Verfassungspflicht der Länder, für die Finanzausstattung der Gemeinden (und Gemeindeverbände) zu sorgen	142
b) Durchbrechung des Grundsatzes der nicht bestehenden finanzverfassungsrechtlichen Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden nach Art. 104a Abs. 4 GG und Art. 106 Abs. 8 GG	143
4. Finanzverantwortung des Bundes kraft „Veranlassungsprinzips"	145
Kapitel 5: Die Bedeutung des finanzverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzips nach Art. 104 a Abs. 1 GG für einen Anspruch auf aufgabenadäquate Finanzausstattung	148
I. Der Grundsatz der Konnexität nach Art. 104 a Abs. 1 GG	148
II. Inhalt und Wirkungsweise des Konnexitätsprinzips	150
III. Die Vereinbarkeit der Praxis des Finanzausgleichs im Freistaat Bayern und in Nordrhein-Westfalen mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen	152
1. Der Soziallastenansatz nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 4, 5 Abs. 2 Nr. 3 BayFAG i. V. m. § 3 a BayFAGDV unter Berücksichtigung des Urteils des BayVGH vom 29.5.1987	152
a) Funktion und Ermittlung der Schlüsselzuweisungen	152
b) Die Berücksichtigung der Sozialhilfebelastung nach § 3 a BayFAGDV 1970	153
c) Das Urteil des BayVGH vom 29.5.1987	155
aa) Die Fragestellung	155
bb) Die Zulässigkeit der Anordnung der „objektivierten" Berechnungsmethode durch § 3a BayFAGDV 1970	157
cc) „Objektivierte" Berechnungsmethode und Typengerechtigkeit	159
dd) Art. 3 Abs. 1 Nr. 4 a, 5 Abs. 2 Nr. 3 a BayFAG a. F. und Art. 15 BayFAG unter dem Aspekt der Systemgerechtigkeit	163
2. Die finanzverfassungsrechtliche Tauglichkeit des Arbeitslosenansatzes im nordrhein-westfälischen Gemeindefinanzierungsgesetz	164
a) Die Systematik des nordrhein-westfälischen Gemeindefinanzierungsgesetzes	164
b) Arbeitslosigkeit als Faktor steigender Sozialhilfebelastung	167
c) Die Heranziehung der Arbeitslosigkeit als Bedarfselement im Gemeindefinanzierungsgesetz	169
Kapitel 6: Zusammenfassung der Ergebnisse von Teil A	172
Teil Β: Die (finanz-)verfassungsrechtliche Beurteilung des BSHG-Vollzugs durch die Bezirke als überörtliche Träger der Sozialhilfe	182
Kapitel 7: Die Leistungsentwicklung nach dem BSHG im Freistaat Bayern und bei den Bezirken als überörtliche Träger der Sozialhilfe	182
I. Die Entwicklung der Sozialhilfegewährung im Freistaat Bayern	182
II. Sozialhilfeausgaben und Haushaltslage im Regierungsbezirk Mittelfranken	184
III. Zentrale und dezentrale Unterbringung von Asylbewerbern in Bayern	187
Kapitel 8: Die Unterbringung und Verteilung von Asylbewerbern	189
I. Unterbringung und Verteilung bis zum Inkrafttreten des Asylverfahrensgesetzes (1.8.1982)	189
II. Unterbringung und Verteilung nach § 22 AsylVfG	190
III. Die landesinterne Unterbringung und Verteilung von Asylbewerbern	191
1. Die Rechtslage in den Bundesländern mit Ausnahme Bayerns bis 31.12.1989	191
2. Die Unterbringung von Asylbewerbern in Bayern	192
a) Die Unterbringungsrichtlinien vom 23.2.1983	192
b) Die Heranziehung der örtlichen Träger durch die überörtlichen Träger der Sozialhilfe	194
IV. Die sozialhilferechtliche Stellung asylsuchender Ausländer	196
1. Die Regelungstradition von § 120 Abs. 1 Satz 1 BSHG	196
2. Die Neufassung von § 120 BSHG durch Zweites Haushaltsstrukturgesetz 1981 und Haushaltsbegleitgesetz 1984	198
a) Zweites Haushaltsstrukturgesetz 1981 und Haushaltsbegleitgesetz 1984	198
b) Der Anwendungsbereich von § 120 Abs. 2 BSHG	199
3. Arbeitsverbot nach § 19 Abs. 1 a bis 1 c AFG a. F. und Sozialhilfegewährung	202
4. Verbot der Zahlung von Kinder- und Erziehungsgeld	204
Kapitel 9: Unterbringung und Versorgung von Asylbewerbern als genuin staatliche Aufgabe	207
I. Unterbringung und Versorgung in der Verwaltungskompetenz des Bundes?	207
1. Die Rechtslage nach den §§ 39, 40 AuslG a. F.	207
a) Bestimmungsrecht, nicht aber Errichtungskompetenz des Bundes für Sammellager	207
b) Keine Verwaltungskompetenz des Bundes kraft Sachzusammenhangs	210
2. Die Rechtslage nach den §§ 22, 23 AsylVfG	211
II. Der asylrechtliche „Funktions- und Verantwortungszusammenhang" der Unterbringung und Versorgung von Asylbewerbern	213
1. Die leistungsrechtliche Komponente von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG	213
2. Die asylrechtlichen Zweckvorgaben	214
3. Versorgung und Unterbringung von Asylbewerbern als „Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft"	215
4. Die Gewährung von Sozialhilfe an Asylbewerber	217
a) Der Grundsatz der Subsidiarität der Sozialhilfe	218
b) Nachrang der Sozialhilfe und Neufassung von § 120 BSHG	221
c) Nachrangprinzip nach § 2 Abs. 1 BSHG und Arbeitsverbot nach § 19 Abs. 1a – 1c AFG a. F.	222
aa) Die Aufhebung des Nachrangprinzips durch § 19 Abs. 1a – 1c AFG a. F	223
bb) Genese und Regelungsgehalt von § 19 Abs. 1a – 1c AFG a. F.	224
cc) Zulässigkeit der Durchbrechung des Nachrangprinzips	225
III. Die „Reichweite" der ausländerrechtlichen Verpflichtung zur Unterbringung und Versorgung von Asylbewerbern	226
1. Allgemeine Überlegungen	226
2. Unterbringung und Versorgung als „Hilfe zum Lebensunterhalt" im Sinne von § 120 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BSHG	228
3. Die „Kann"-Leistungen nach § 120 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 120 Abs. 1 Satz 1 BSHG	233
a) Die relevanten Hilfearten nach § 27 Abs. 1 Ziff. 1–12 BSHG	233
b) Leistung vorbeugender Gesundheitshilfe nach §§ 27 Abs. 1 Ziff. 3, 36 BSHG	234
c) Krankenhilfe nach §§ 27 Abs. 1 Ziff. 4, 37, 37a BSHG	235
d) Hilfe für werdende Mütter und Wöchnerinnen nach § 27 Abs. 1 Ziff. 5, 38 BSHG	236
e) Hilfe zur Pflege nach §§ 27 Abs. 1 Ziff. 9, 68 f. BSHG	238
IV. Ergebnisse zu Kapitel 9	238
Kapitel 10: Die Gewährung von Sozialhilfe an zur Ausreise verpflichtete, jedoch geduldete Ausländer	242
I. Die Rechtslage nach § 120 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 2, 3 BSHG a.F., § 17 AuslG a.F., §5 AEVO a. F.	242
1. Der Regelungsgehalt von § 17 AuslG a. F.	242
2. De-facto-Flüchtlinge und aufenthaltsrechtlicher Status	243
a) Der Kreis der de-jure-Flüchtlinge	243
b) Der Kreis der de-facto-Flüchtlinge	245
3. Differenzierung nach Abwehrrechten (gegenüber aufenthaltsbeendenden Maßnahmen) und Leistungsrechten	245
a) Aufenthaltsbeendende Maßnahmen und aufenthaltsrechtlicher Status	245
b) Verschiedene Arten der Aufenthaltsermöglichung nach AsylVfG bzw. AuslG a. F. bis zum 1.1.1991	249
c) Aufenthaltserlaubnis oder Duldung?	250
d) Das Verhältnis von § 120 Abs. 2 Satz 1, Ziff. 2 und 3 und § 2 Abs. 1 BSHG	252
e) Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Arbeitserlaubnis nach § 5 AEVO a. F.	252
f) Das Verhältnis von § 5 Abs. 2 AEVO a. F. zu § 120 Abs. 2 Satz 1, Ziff. 2, 3 BSHG a. F.	255
II. Die Rechtslage nach § 120 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BSHG n.F., § 19 AFG n.F., § 5 AEVO n. F.	256
1. Die Änderung von § 120 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BSHG infolge Inkrafttretens des Ausländergesetzes neuer Fassung	256
a) § 120 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BSHG und Erweiterung gesetzlicher Aufenthaltstitel	256
b) Die „Teilüberführung" von de-facto-Flüchtlingen in de-jure-Flüchtlinge	257
c) Der § 120 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BSHG n. F. unterfallende Personenkreis	261
2. Die Änderungen von § 19 AFG, § 5 AEVO und ihre Bedeutung für den Vollzug von § 120 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BSHG n. F.	263
a) Das Gesetz zur Änderung des AFG vom 22. 3. 1991	263
b) Die Voraussetzungen der Arbeitserlaubniserteilung	264
III. Ergebnis zu Kapitel 10	264
Kapitel 11: Die Leistungsverpflichtung der Bezirke als überörtliche Träger der Sozialhilfe unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Gewährleistung kommunaler Selbstverwaltung	266
I. Die verfassungsrechtliche Relevanz der Bestimmung der Bezirke als überörtliche Träger der Sozialhilfe	266
1. Die Regelung nach dem BayAGBSHG	266
a) Sozialhilfe als Aufgabe des eigenen Wirkungskreises	266
b) Ausgabenlast und kommunale Finanzhoheit	267
2. Die Bezirke als Adressaten der Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 10 Abs. 1 BV, 28 Abs. 2 GG	268
a) Die Bezirke als Selbstverwaltungskörperschaften	268
b) Finanzhoheit als Teilelement kommunaler Selbstverwaltung	270
c) Funktion und Bedeutung von Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 83 Abs. 3 iVm Abs. 6 BV, 6 Abs. 4 BezO für die Garantie der kommunalen Finanzhoheit der Bezirke	270
d) Verfassungsbestimmter Inhalt der kommunalen Finanzhoheit unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzips	272
II. Die (verfassungs-)rechtliche Beurteilung der Hilfegewährung an Asylbewerber nach § 120 Abs. 2 Satz 1, Ziff. 1 BSHG iVm Art. 7 Abs. 2, lit. b Ziff. 1 BayAGBSHG	273
1. Unterhalt und Versorgung von Asylbewerbern als genuin staatliche Aufgabe	273
2. Mangel der gesetzlichen Übertragung nach Art. 6 Abs. 1 BezO	275
3. Verstoß gegen Art. 83 Abs. 3, Abs. 6 BV, 6 Abs. 4 BezO	275
III. Die (verfassungs-)rechtliche Beurteilung der Hilfegewährung an geduldete Ausländer nach § 120 Abs. 2 Satz 1 Ziff. 2 und 3 BSHG, Art. 7 Abs. 1, lit. b Ziff. 1 BayAGBSHG	276
1. Verletzung des Nachrangprinzips (§ 2 Abs. 1 BSHG)	276
2. Unterbringung und Versorgung geduldeter Ausländer — keine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises nach Art. 5 Abs. 1 BezO	277
3. Mangel der gesetzlichen Übertragung im Sinne von Art. 6 Abs. 1 BezO	277
4. Verstoß gegen Art. 83 Abs. 3 iVm Abs. 6 BV, 6 Abs. 4 BezO	278
IV. Beurteilung der gegenwärtigen Rechtslage unter Berücksichtigung von Funktion und Bedeutung der Bezirksumlage	278
1. Funktion und Erhebung der Bezirksumlage	278
2. „Angemessene Finanzausstattung" und Ausgabenveranschlagung im Verwaltungs- und Vermögenshaushalt des Regierungsbezirks Mittelfranken für 1988	280
Kapitel 12: Zusammenfassung der Ergebnisse von Teil Β	282
Anhang	288
Verzeichnis der Tabellen und Schaubilder	288
Tabellen 1–25	290
Schaubilder 1–5	316
Literaturverzeichnis	321
Stichwortverzeichnis	334

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