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Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung

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Nehl, H. (2002). Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung. Eine Studie gemeinschaftsrechtlicher Verfahrensgrundsätze unter besonderer Berücksichtigung »mehrstufiger« Verwaltungsverfahren. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50576-0
Nehl, Hanns Peter. Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung: Eine Studie gemeinschaftsrechtlicher Verfahrensgrundsätze unter besonderer Berücksichtigung »mehrstufiger« Verwaltungsverfahren. Duncker & Humblot, 2002. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50576-0
Nehl, H (2002): Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung: Eine Studie gemeinschaftsrechtlicher Verfahrensgrundsätze unter besonderer Berücksichtigung »mehrstufiger« Verwaltungsverfahren, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50576-0

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Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung

Eine Studie gemeinschaftsrechtlicher Verfahrensgrundsätze unter besonderer Berücksichtigung »mehrstufiger« Verwaltungsverfahren

Nehl, Hanns Peter

Hamburger Studien zum Europäischen und Internationalen Recht, Vol. 34

(2002)

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Abstract

Die Grundsätze des EG-Verwaltungsverfahrens sind zentraler Bestandteil der Gemeinschaftsverfassung. Noch weitgehend ungeklärt ist, ob diese Grundsätze nicht nur der Rechtsstaatlichkeit, sondern auch dem Demokratieprinzip zuzuordnen sind und welche Bedeutung ihnen im Zusammenhang mit der Legitimation der europäischen Mehrebenen-Verwaltung zukommt.

Hanns Peter Nehl untersucht zunächst die rechtsstaatlich lückenhaft geregelten administrativen Mehrebenen-Strukturen der EG/EU anhand der »mehrstufigen« Verwaltungsverfahren, ordnet die Verfahrensgrundsätze und die verwaltungsverfahrensrechtliche Partizipation in den Kontext der Rechtsstaatlichkeit und Demokratie ein und erörtert ihre konstitutionellen Grundfunktionen. Seine politikübergreifende Analyse der Rechtsprechung zu verschiedenen Grundrechten und Grundsätzen des EG-Verwaltungsverfahrens (Akteneinsichtsrecht und Recht auf Zugang zu Dokumenten, rechtliches Gehör, Sorgfalts- und Untersuchungsgrundsatz, Grundsatz angemessener Verfahrensdauer, Begründungspflicht) verdeutlicht, daß der Rechtsschutzfunktion dieser Grundsätze sowohl im Verwaltungsverfahren als auch im Gerichtsverfahren besonderes Gewicht zukommt. Die Verfahrensgrundsätze sichern damit die rechtsstaatliche Legitimität der Mehrebenen-Entscheidungsstrukturen der EG/EU, enthalten aber, was bislang unterschätzt wurde, auch ein Potential für eine demokratische Legitimation »supranationalen Regierens«.

Der Verfasser befürwortet abschließend die generelle Anwendbarkeit der EG-Verfahrensgrundsätze in »mehrstufigen« Entscheidungsprozessen der EG/EU, auch soweit deren nationaler Teil betroffen ist.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 19
Erster Teil: Einführung und rechtlicher Rahmen 23
Einführung 23
1. Problemstellung 23
2. Ziel der Untersuchung 29
3. Gang der Untersuchung 36
1. Kapitel: Modellskizze mehrstufiger Verwaltungsverfahren 39
1. Allgemeines 39
2. Zollrechtliche Verwaltungsverfahren 41
a) Zollrechtliches Nacherhebungs-, Erstattungs- und Erlaßverfahren (Art. 220 und 239 Zollkodex) 41
b) Zollrechtliches Verfahren zur Befreiung von Abgaben 47
3. Luftverkehrsrechtliche Verwaltungsverfahren 51
a) Verwaltung von Luftverkehrsrechten nach der Verordnung 2408/92 53
b) Erteilung von Betriebsgenehmigungen nach der Verordnung 2407/92 57
4. Beihilfenaufsichtsrechtliches Verwaltungsverfahren 61
a) Allgemeines 61
b) Mehrstufigkeit des Beihilfenverfahrens 63
c) Rechtsstaatliche Probleme 67
5. Verfahren der Verwaltung von Mitteln gemeinschaftlicher Strukturfonds und anderer Finanzinstrumente 71
a) Allgemeines 71
b) Standardisiertes mehrstufiges Verwaltungsverfahren der Vergabe und Rückforderung von Gemeinschaftsbeihilfen 75
c) Mehrstufige Verwaltungsverfahren mit „gemischten“ Entscheidungszuständigkeiten bei der Verwaltung von Gemeinschaftsfonds 79
6. Zusammenfassende Bewertung: Rechtsstaatliche Desiderata mehrstufiger Verwaltungsverfahren 81
Zweiter Teil: Konstitutions- und Legitimationsfunktion gemeinschaftlicher Verfahrensgrundsätze 83
Einleitung 83
1. Rechtsstaatlichkeit als Strukturmerkmal der „Gemeinschaftsverfassung“ 84
2. Das Spannungsverhältnis zwischen Rechtsstaatlichkeit und Demokratie auf Gemeinschaftsebene 86
3. Die Verfassungsproblematik und das administrative Mehrebenen-System 88
2. Kapitel: Entstehung und Strukturmerkmale der „Gemeinschaftsverfassung“ 90
1. Supranationale Verfassungstypologie und Stufen ihrer Entwicklung 91
a) Die Gründungsphase: Integration und Supranationalität als Verfassungsgrundsätze 91
b) Die Post-Gründungsphase: Integration und Supranationalität versus konstitutionelle Legitimation 97
(1) Integration, Supranationalität und rechtsstaatliche Legitimation 97
(2) „Demokratiedefizit“ und Rechtsstaatlichkeit 102
(a) Rechtsstaatliche Kompensation des „Demokratiedefizits“? 102
(b) „Demokratisierung durch Grundrechtsschutz“? 104
(c) Legitimatorische Aufwertung des Grundrechtsschutzes 107
c) Von der EEA bis Maastricht: die definitive Konstitutionalisierung der Gemeinschaftsrechtsordnung? 109
(1) Die auflebende Verfassungsdiskussion 109
(2) „Autonome“ Verfassungskonzeption des EuGH 112
d) Zwischen Maastricht und Amsterdam: „Verfassung“ ohne demokratische Legitimation? 115
(1) Verfassungskrise nach „Maastricht“: ein Plädoyer für den verfassungsrechtlichen Diskurs 115
(a) Neuorientierung des Verfassungsprozesses und der Rolle des EuGH 115
(b) Zweifel an der „Demokratie- und Verfassungsfähigkeit“ der EG/EU 117
(aa) Staatstheoretische Konzeption der Legitimation von Herrschaft 117
(bb) Verfassungs- und Legitimationsbedarf der EG/EU 120
(c) Der „funktionale“ und „pluralistische“ Verfassungsbegriff 123
(aa) Das „Grundnorm-Dilemma“: staatstheoretischer versus supranational „autonomer“ Verfassungsbegriff 123
(bb) Verfassungspluralismus kraft „Akzeptanz“ und „Homogenität“ der Grundwerte 126
(2) Verfahrensrechtliche und partizipatorische Ansätze der Legitimation von Gemeinschaftsgewalt 129
(a) Die Suche nach eigenständigen demokratischen Legitimationssträngen 129
(b) Entwicklungsperspektiven: Pluralisierung des Verwaltungsverfahrensrechts und partizipatorische Demokratie 131
(aa) Die Konstitutionalisierung von „Transparenz“ und „Öffentlichkeitskontrolle“ 131
(bb) Moderne Konzeptionen supranationaler „Herrschaft“ und prozeduraler Legitimation 135
(α) „Input“, „output“ und „soziale“ Legitimation durch Verfahren 135
(β) Modelle der Legitimation administrativer Entscheidungsprozesse 138
(cc) Abkehr vom „transmission belt model“ 140
2. Gemeinschaftliche Grundrechte und Verwaltungsgrundsätze: Rechtsstaatliche „Defizite“ und Interdependenz mit dem Verfahrensrecht 144
a) Gemeinschaftsautonomer Grundrechtsschutz und rechtsstaatliche Strukturhomogenität 145
(1) Das rechtsstaatliche „Schutzstandard-Dilemma“ 145
(2) Lösung des „Schutzstandard-Dilemmas“: Verfassungspluralismus und rechtsstaatliche Strukturhomogenität 148
(a) Autonome gemeinschaftsrechtliche Systembildung als integrationsbedingtes Postulat 148
(b) Normtheoretische Betrachtung von Verfassungspluralismus und konstitutionellen Wertekonflikten 151
b) Legitimation grundrechtlicher Schrankensystematik und gerichtlicher Kontrolldichte 153
(1) Autonome Schrankensystematik gemeinschaftlichen Grundrechtsschutzes 153
(2) Die aktuelle grundrechtlich-rechtsstaatliche Legitimationskrise 155
(3) Generelle Kritik am gemeinschaftlichen Gerichtsschutz: „Doppelstandard“ versus „Kohärenzgebot“ 158
(4) Demokratische Legitimation gerichtlicher Kontrolldichte und (Verwaltungs-)Verfahrensrecht 162
(a) Zulässigkeit und Grenzen gemeinschaftlicher Systembildung 162
(b) Rechtsstaatliche Kompensation des Demokratiedefizits durch intensivierten Gerichtsschutz? 164
(aa) Kompensation des Demokratiedefizits nach tradiertem Demokratieverständnis? 164
(bb) Kompensation des Demokratiedefizits nach partizipatorisch-pluralistischem Demokratieverständnis? 166
(c) Kompensationsfunktion rechtsstaatlicher Verfahrensgrundsätze bei reduzierter Gerichtskontrolle von Exekutivermessen 168
3. Zusammenfassende Bewertung 171
3. Kapitel: Grundfunktionen gemeinschaftlicher Verfahrensgrundsätze 173
1. Einleitung 173
2. Rechtsstaatliche Funktionen 175
a) Rationalität und Effizienz als „instrumentelle“ Verfahrenszwecke 177
(1) Die „dienende“ Funktion des Verfahrensrechts 177
(2) Grenzen und Bedeutungswandel der „dienenden“ Funktion 179
(3) Fazit 183
b) Individualrechtsschutz als „instrumenteller“ und als eigenständiger Verfahrenszweck 184
(1) Der individualschützende Reflex der „instrumentellen“ Verfahrenskonzeption 184
(2) Individualrechtsschutz als eigenständiger Verfahrenszweck 186
(a) Menschenwürde und Rechtssubjektivität 186
(b) „Instrumentell“ individualschützender Verfahrenszweck 187
(c) „Autonom“ individualschützender Verfahrenszweck 188
(d) Steigende Bedeutung des individualschützenden Verfahrenszwecks 189
c) Das Spannungsverhältnis zwischen Rationalität/Effizienz und Individualrechtsschutz 190
(1) Konfliktpotential und „praktische Konkordanz“ 190
(2) Systembildungsoptionen für den (gerichtlichen) Verfahrensrechtsschutz 193
(a) Das Wechselwirkungsverhältnis zwischen Verwaltungsverfahren und Gerichtskontrolle 193
(b) Verfahrensfehlerfolgen als Maßstab für das Rangverhältnis kollidierender Verfahrenszwecke 195
3. Akzeptanz und demokratische Legitimation durch Verwaltungsverfahren? 200
a) Die Interdisziplinarität des „prozeduralen“ Legitimationsbegriffs 201
b) Rechtssoziologische Verständnisse prozedural vermittelter Legitimation und Akzeptanz 203
(1) „Technische“ Legitimation durch Verfahren (Systemtheorie Luhmanns) 204
(2) „Normative“ Legitimation durch Verfahren (neuere Procedural-Justice-Forschung) 207
c) Demokratische Legitimation durch verwaltungsverfahrensrechtliche Partizipation am Beispiel des EG-Umweltrechts 211
(1) Repräsentative Demokratie und verwaltungsverfahrensrechtliche Partizipation 211
(2) Transparenz, Partizipation und Öffentlichkeitskontrolle im EG-Umweltverwaltungsverfahrensrecht 213
(a) Normative Grundlagen 213
(b) Entwicklungsperspektiven für das EG-Verwaltungsverfahrensrecht insgesamt 220
Dritter Teil: Die richterliche „Konstitutionalisierung“ gemeinschaftlicher Verfahrensgrundsätze 223
Einleitung 223
4. Kapitel: Das Recht auf Akteneinsicht/Zugang zu Dokumenten der Verwaltung 226
1. Das Problem der verfassungsdogmatischen Einordnung des Akteneinsichts- und Informationsrechts 226
2. Die Konstitutionalisierung des Akteneinsichtsrechts im EG-Kartell- und Antidumpingverfahren 228
a) Kartellverfahren 228
(1) Ursprünge der Entwicklung 228
(2) Ein qualitativer Sprung: die „Soda-Fälle“ 233
(a) Die wesentlichen Aussagen der Urteile 233
(b) Dogmatische Bewertung 240
(3) Das Akteneinsichtsrecht „Dritter“: rechtsstaatliche und demokratietheoretische Grenzen der Rechtsprechung 244
b) Antidumpingverfahren 249
(1) Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte 249
(2) Dogmatische Bewertung 252
3. „Horizontale“ und „vertikale“ Expansion und Konvergenz des Akteneinsichts- und Informationsrechts 255
a) „Horizontale“ Expansion und Konvergenz 255
(1) Zollverfahren 256
(2) Beihilfenverfahren 257
b) „Vertikale“ Expansion und Konvergenz 259
(1) Das rechtsstaatliche, „verfahrenakzessorische“ Akteneinsichtsrecht 259
(2) Das allgemeine, „verfahrensunabhängige“ Akteneinsichtsrecht 260
4. Rechtsstaatliche Akteneinsicht versus „partizipatorisch-pluralistische“ Aktenöffentlichkeit? 263
a) Die parallele Geltung verschiedener Akteneinsichts- und Informationsrechte 264
b) Auf dem Weg zu einer einheitlichen Konzeption der Verwaltungstransparenz? 269
(1) Für die Rechtspraxis bedeutsame Unterschiede 269
(2) Verfassungsdogmatische und legitimatorische Perspektiven der Einheitskonzeption 271
5. Kapitel: Der Anspruch auf rechtliches Gehör 274
1. „Horizontale“ Expansion und Konvergenz 274
a) Ursprünge der Rechtsentwicklung: das EG-Kartellverfahren 274
b) Expansion in das Zollverwaltungsverfahrensrecht (Antidumping und allgemeine Zollsachen) 277
(1) Antidumpingverfahren 277
(2) Allgemeine Zollverfahren 281
c) Expansion in das Sozialverwaltungsverfahrensrecht (Verwaltung von Strukturfonds) 285
(1) Vorbemerkung 285
(2) Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte und dogmatische Bewertung 287
(3) Weitere Kriterien für die Konstitutionalisierung des Anhörungsrechts und des Verfahrensrechts allgemein 290
d) Expansion in das Luftverkehrsverwaltungsverfahrensrecht 294
e) Dogmatische Bewertung des Konstitutionalisierungsprozesses und seiner Grenzen 298
(1) Ein entscheidender Fortschritt in der verfahrensrechtlichen Systembildung 298
(2) Grenzen der Rechtsfortbildung: die ungelöste Problematik des prozeduralen Individualschutzes im Beihilfenaufsichtsverfahren 300
(a) Individuelles Anhörungsrecht in der „Vorprüfphase“ nach Art. 88 Abs. 3 EGV? 300
(b) Das Anhörungsrecht der „Beteiligten“ nach Art. 88 Abs. 2 S. 1 EGV 305
(3) Fazit: Rechtsstaatliche und demokratietheoretische Grenzen der bisherigen Rechtsprechung 311
(a) Rechtsstaatliche Grenzen 311
(b) Demokratietheoretische Grenzen 314
2. „Vertikale“ Expansion und Konvergenz 315
a) „Einheits“- oder „Zurechnungsmodell“? 315
b) Die Rechtsprechung zur „vertikalen“ Expansion und Konvergenz des Anhörungsrechts 318
3. Zusammenfassung 321
6. Kapitel: Der Untersuchungsgrundsatz und die Begründungspflicht 323
1. Rechtsstaatliche Funktionen und Verhältnis zu anderen Verfahrensgrundsätzen 323
2. Die „drittschützende“ Aufgabe des Untersuchungsgrundsatzes 328
a) Begrifflichkeit und Funktion 328
b) Berührungspunkte und Überschneidungen mit der materiellen Ermessenskontrolle 330
3. „Horizontale“ Expansion und Konvergenz des Untersuchungsgrundsatzes 334
a) Expansion in das Zollverwaltungsverfahrensrecht (Antidumping und allgemeine Zollsachen) 335
(1) Antidumpingverfahren 335
(a) Das Urteil des EuGH in „Nölle I“ 335
(b) Urteil des GEI in „Nölle II“ 337
(2) Allgemeine Zollverfahren 340
b) Expansion in das kartellrechtliche (Vor-)Untersuchungsverfahren 343
(1) Grundlagen 343
(2) Die rechtsschutzfreundliche Rechtsprechung des GEI 347
c) Expansion in das beihilfenrechtliche (Vor-)Untersuchungsverfahren 353
(1) Grundlagen 353
(2) Die rechtsschutzfreundliche Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte 355
(a) Dogmatische Weichenstellung durch den EuGH 355
(b) Individualschützende „Exzesse“ des GEI 359
(c) Korrekturansätze des EuGH 362
(d) Abschließende Bewertung 365
d) Expansion in das Sozialverwaltungsverfahrensrecht 367
(1) Allgemeines 367
(2) Das Urteil des GEI in der Rechtssache New Europe Consulting 369
(a) Rechtlicher Rahmen und Sachverhalt 369
(b) Die Urteilsbegründung des GEI 371
e) Exkurs: Der Grundsatz angemessener Verfahrensdauer als „Annex“-Verfahrensgarantie des Untersuchungsgrundsatzes 376
(1) Entstehungsgeschichte 376
(2) Das Prozeßgrundrecht angemessener Verfahrensdauer in der jüngsten Rechtsprechung 379
f) Zusammenfassung und Ausblick: rechtsstaatliche und partizipatorische Funktionen sowie Entwicklungsoptionen des Untersuchungsgrundsatzes 383
4. „Vertikale“ Expansion und Konvergenz des Untersuchungsgrundsatzes 387
5. Die rechtsschützende Funktion der Begründungspflicht nach Art. 253 EGV 390
a) Der konstitutionelle Stellenwert der Begründungspflicht im EG-Eigenverwaltungsrecht 390
(1) Die Begründungspflicht als individualschützendes Bindeglied zwischen Verwaltungsverfahren und Gerichtskontrolle 390
(2) Schutzbereich der Begründungspflicht: vom rechtsstaatlich-individualschützenden zum „partizipatorischen“ Dialog? 395
(a) Die „kompensatorisch“ rechtsschützende Rolle der Begründungspflicht im Hinblick auf eingeschränkte Verfahrenspartizipation 395
(b) Das Urteil des GEI in der Rechtssache British Airways 398
(c) Beschränkung auf „wesentliche“ Gesichtspunkte des Einzelfalls: Grenzen und Entwicklungspotential der Begründungspflicht 402
b) „Vertikale“ Expansion und Konvergenz: Die „Heylens“-Doktrin und ihre Folgen für das nationale Verwaltungsverfahrensrecht 405
6. Zusammenfassende Bewertung 410
Vierter Teil: „Föderalisierung“ mehrstufiger Verwaltungsverfahren durch einheitlich bindende Verfahrensgrundsätze 413
7. Kapitel: Gerichtsschutz durch gemeinschaftliche Verfahrensgrundsätze: „Zurechnungs“- und „Einheitsmodell“ 413
1. Aufteilung der Rechtsprechungsbefugnisse zwischen nationaler und gemeinschaftlicher Gerichtsbarkeit („Trennungstheorie“) 413
2. Der funktionelle Zusammenhang zwischen Verfahrensgarantien und gerichtlichem Rechtsschutz in mehrstufigen Entscheidungsprozessen 416
a) Vorbemerkung 416
b) Parallelität zwischen dem persönlichen Schutzbereich von Verfahrensgarantien und individueller Klagebefugnis? 417
(1) „Unmittelbares und individuelles Betroffensein“ nach Art. 230 Abs. 4 EGV 417
(2) Die Bedeutung von Verfahrensbeteiligung und Verfahrensgarantien im Rahmen von Art. 230 Abs. 4 EGV 419
(3) Parallelität der Schutzbereiche von (konstitutionellen) Verfahrensgarantien und Klagebefugnis im Fall mehrstufiger Verfahren? 421
c) Schutz von Verfahrensgarantien im Rahmen gerichtlicher Sachprüfung 423
3. Das Verhältnis von „zentralem“ zu „dezentralem“ Rechtsschutz: die „Deggendorf“- und die „Borelli“-Doktrin des EuGH 426
a) Das Urteil „Textilwerke Deggendorf“ 427
(1) Zentralisierung des Gerichtsschutzes und „Zurechnungsmodell“ 427
(2) Der Widerspruch zwischen der Deggendorf-Doktrin und der Rechtsprechung zu mehrstufigen Zollverfahren 429
b) Das Urteil in der Rechtssache „Borelli“ 432
c) Zusammenfassende Bewertung 437
8. Kapitel: Rechtsdogmatische Erklärungkonzepte für das „Zurechnungs“- und das „Einheitsmodell“ 438
1. Einleitung 438
2. Die Vorrangdoktrin und gemeinschaftliche Verfahrensgarantien 441
a) Erfordernis einer „Kollisionsregel“ zugunsten des gemeinschaftlichen Verfahrensverfassungsrechts 441
(1) Die Rolle des Vorrangprinzips 441
(2) Anwendungsvoraussetzung für den Vorrang: die „unmittelbare Anwendbarkeit“ von allgemeinen Rechtsgrundsätzen 443
(a) Die Konzeption der „unmittelbaren Anwendbarkeit“ von Gemeinschaftsvorschriften 443
(b) Gemeinschaftsgrundrechte als „unmittelbar anwendbares“ Recht? 444
(c) Übertragbarkeit auf allgemeine Rechtsgrundsätze (des Verwaltungsverfahrens) 447
(d) Verbleibende rechtsdogmatische Zweifelsfragen 449
b) „Direkte“ und „indirekte“ Normenkollision: Das Verhältnis von materiellem Gemeinschaftsrecht zu nationalem Verfahrensrecht 452
(1) Überlagerung des nationalen Gerichts- und Verwaltungsverfahrensrechts in der Rechtsprechung des EuGH 452
(2) Rechtsdogmatische Herleitungsversuche 454
c) Die „Anlagerungstheorie“: Die Bindungswirkung allgemeiner Rechtsgrundsätze kraft vollzugsfähiger materieller Gemeinschaftsregelung 457
3. Die „Pre-emption“-Lehre und gemeinschaftliche Verfahrensgarantien 459
a) „Pre-emption“: Lösung von Norm- und Kompetenzkollisionen in (quasi-)föderal strukturierten Gemeinwesen 459
(1) Allgemeines 459
(2) Rechtsdogmatische Funktionen von Pre-emption 461
(a) Abgrenzung zwischen Norm- und Kompetenzkonflikt 461
(b) Differenzierungsraster für verschiedenartige Norm- und Kompetenzkonflikte 463
b) Anwendung von „Pre-emption“ auf Konflikte zwischen gemeinschaftlichen Verfahrensstandards mit nationalem Verfahrensrecht 465
(1) Das Modell der „Constitutional Pre-emption“ 465
(2) Konflikte zwischen gemeinschaftlichen Verfahrensgarantien und einfachgesetzlichem nationalen Verfahrensrecht 466
(a) „Occupation of the field pre-emption“ 466
(b) „Conflict pre-emption“ 467
(3) Kollision zwischen gemeinschaftlichen Verfahrensgarantien und verfassungsrechtlich garantierten nationalen Verfahrensstandards 470
4. „Inkorporations-“ oder Föderalisierungsmodell 472
5. Zusammenfassende Bewertung 476
Schlußbetrachtung 478
Literaturverzeichnis 486
Stichwortverzeichnis 539