Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung

Hanns Peter Nehl

doi:10.3790/978-3-428-50576-0

Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung

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Nehl, H. (2002). Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung. Eine Studie gemeinschaftsrechtlicher Verfahrensgrundsätze unter besonderer Berücksichtigung »mehrstufiger« Verwaltungsverfahren. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50576-0

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Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung

Eine Studie gemeinschaftsrechtlicher Verfahrensgrundsätze unter besonderer Berücksichtigung »mehrstufiger« Verwaltungsverfahren

Nehl, Hanns Peter

Hamburger Studien zum Europäischen und Internationalen Recht, Vol. 34

(2002)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-50576-0
978-3-428-10576-2 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50576-0
Edition: 1
Language: German
Pages: 560
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 196.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 129.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die Grundsätze des EG-Verwaltungsverfahrens sind zentraler Bestandteil der Gemeinschaftsverfassung. Noch weitgehend ungeklärt ist, ob diese Grundsätze nicht nur der Rechtsstaatlichkeit, sondern auch dem Demokratieprinzip zuzuordnen sind und welche Bedeutung ihnen im Zusammenhang mit der Legitimation der europäischen Mehrebenen-Verwaltung zukommt.

Hanns Peter Nehl untersucht zunächst die rechtsstaatlich lückenhaft geregelten administrativen Mehrebenen-Strukturen der EG/EU anhand der »mehrstufigen« Verwaltungsverfahren, ordnet die Verfahrensgrundsätze und die verwaltungsverfahrensrechtliche Partizipation in den Kontext der Rechtsstaatlichkeit und Demokratie ein und erörtert ihre konstitutionellen Grundfunktionen. Seine politikübergreifende Analyse der Rechtsprechung zu verschiedenen Grundrechten und Grundsätzen des EG-Verwaltungsverfahrens (Akteneinsichtsrecht und Recht auf Zugang zu Dokumenten, rechtliches Gehör, Sorgfalts- und Untersuchungsgrundsatz, Grundsatz angemessener Verfahrensdauer, Begründungspflicht) verdeutlicht, daß der Rechtsschutzfunktion dieser Grundsätze sowohl im Verwaltungsverfahren als auch im Gerichtsverfahren besonderes Gewicht zukommt. Die Verfahrensgrundsätze sichern damit die rechtsstaatliche Legitimität der Mehrebenen-Entscheidungsstrukturen der EG/EU, enthalten aber, was bislang unterschätzt wurde, auch ein Potential für eine demokratische Legitimation »supranationalen Regierens«.

Der Verfasser befürwortet abschließend die generelle Anwendbarkeit der EG-Verfahrensgrundsätze in »mehrstufigen« Entscheidungsprozessen der EG/EU, auch soweit deren nationaler Teil betroffen ist.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	19
Erster Teil: Einführung und rechtlicher Rahmen	23
Einführung	23
1. Problemstellung	23
2. Ziel der Untersuchung	29
3. Gang der Untersuchung	36
1. Kapitel: Modellskizze mehrstufiger Verwaltungsverfahren	39
1. Allgemeines	39
2. Zollrechtliche Verwaltungsverfahren	41
a) Zollrechtliches Nacherhebungs-, Erstattungs- und Erlaßverfahren (Art. 220 und 239 Zollkodex)	41
b) Zollrechtliches Verfahren zur Befreiung von Abgaben	47
3. Luftverkehrsrechtliche Verwaltungsverfahren	51
a) Verwaltung von Luftverkehrsrechten nach der Verordnung 2408/92	53
b) Erteilung von Betriebsgenehmigungen nach der Verordnung 2407/92	57
4. Beihilfenaufsichtsrechtliches Verwaltungsverfahren	61
a) Allgemeines	61
b) Mehrstufigkeit des Beihilfenverfahrens	63
c) Rechtsstaatliche Probleme	67
5. Verfahren der Verwaltung von Mitteln gemeinschaftlicher Strukturfonds und anderer Finanzinstrumente	71
a) Allgemeines	71
b) Standardisiertes mehrstufiges Verwaltungsverfahren der Vergabe und Rückforderung von Gemeinschaftsbeihilfen	75
c) Mehrstufige Verwaltungsverfahren mit „gemischten“ Entscheidungszuständigkeiten bei der Verwaltung von Gemeinschaftsfonds	79
6. Zusammenfassende Bewertung: Rechtsstaatliche Desiderata mehrstufiger Verwaltungsverfahren	81
Zweiter Teil: Konstitutions- und Legitimationsfunktion gemeinschaftlicher Verfahrensgrundsätze	83
Einleitung	83
1. Rechtsstaatlichkeit als Strukturmerkmal der „Gemeinschaftsverfassung“	84
2. Das Spannungsverhältnis zwischen Rechtsstaatlichkeit und Demokratie auf Gemeinschaftsebene	86
3. Die Verfassungsproblematik und das administrative Mehrebenen-System	88
2. Kapitel: Entstehung und Strukturmerkmale der „Gemeinschaftsverfassung“	90
1. Supranationale Verfassungstypologie und Stufen ihrer Entwicklung	91
a) Die Gründungsphase: Integration und Supranationalität als Verfassungsgrundsätze	91
b) Die Post-Gründungsphase: Integration und Supranationalität versus konstitutionelle Legitimation	97
(1) Integration, Supranationalität und rechtsstaatliche Legitimation	97
(2) „Demokratiedefizit“ und Rechtsstaatlichkeit	102
(a) Rechtsstaatliche Kompensation des „Demokratiedefizits“?	102
(b) „Demokratisierung durch Grundrechtsschutz“?	104
(c) Legitimatorische Aufwertung des Grundrechtsschutzes	107
c) Von der EEA bis Maastricht: die definitive Konstitutionalisierung der Gemeinschaftsrechtsordnung?	109
(1) Die auflebende Verfassungsdiskussion	109
(2) „Autonome“ Verfassungskonzeption des EuGH	112
d) Zwischen Maastricht und Amsterdam: „Verfassung“ ohne demokratische Legitimation?	115
(1) Verfassungskrise nach „Maastricht“: ein Plädoyer für den verfassungsrechtlichen Diskurs	115
(a) Neuorientierung des Verfassungsprozesses und der Rolle des EuGH	115
(b) Zweifel an der „Demokratie- und Verfassungsfähigkeit“ der EG/EU	117
(aa) Staatstheoretische Konzeption der Legitimation von Herrschaft	117
(bb) Verfassungs- und Legitimationsbedarf der EG/EU	120
(c) Der „funktionale“ und „pluralistische“ Verfassungsbegriff	123
(aa) Das „Grundnorm-Dilemma“: staatstheoretischer versus supranational „autonomer“ Verfassungsbegriff	123
(bb) Verfassungspluralismus kraft „Akzeptanz“ und „Homogenität“ der Grundwerte	126
(2) Verfahrensrechtliche und partizipatorische Ansätze der Legitimation von Gemeinschaftsgewalt	129
(a) Die Suche nach eigenständigen demokratischen Legitimationssträngen	129
(b) Entwicklungsperspektiven: Pluralisierung des Verwaltungsverfahrensrechts und partizipatorische Demokratie	131
(aa) Die Konstitutionalisierung von „Transparenz“ und „Öffentlichkeitskontrolle“	131
(bb) Moderne Konzeptionen supranationaler „Herrschaft“ und prozeduraler Legitimation	135
(α) „Input“, „output“ und „soziale“ Legitimation durch Verfahren	135
(β) Modelle der Legitimation administrativer Entscheidungsprozesse	138
(cc) Abkehr vom „transmission belt model“	140
2. Gemeinschaftliche Grundrechte und Verwaltungsgrundsätze: Rechtsstaatliche „Defizite“ und Interdependenz mit dem Verfahrensrecht	144
a) Gemeinschaftsautonomer Grundrechtsschutz und rechtsstaatliche Strukturhomogenität	145
(1) Das rechtsstaatliche „Schutzstandard-Dilemma“	145
(2) Lösung des „Schutzstandard-Dilemmas“: Verfassungspluralismus und rechtsstaatliche Strukturhomogenität	148
(a) Autonome gemeinschaftsrechtliche Systembildung als integrationsbedingtes Postulat	148
(b) Normtheoretische Betrachtung von Verfassungspluralismus und konstitutionellen Wertekonflikten	151
b) Legitimation grundrechtlicher Schrankensystematik und gerichtlicher Kontrolldichte	153
(1) Autonome Schrankensystematik gemeinschaftlichen Grundrechtsschutzes	153
(2) Die aktuelle grundrechtlich-rechtsstaatliche Legitimationskrise	155
(3) Generelle Kritik am gemeinschaftlichen Gerichtsschutz: „Doppelstandard“ versus „Kohärenzgebot“	158
(4) Demokratische Legitimation gerichtlicher Kontrolldichte und (Verwaltungs-)Verfahrensrecht	162
(a) Zulässigkeit und Grenzen gemeinschaftlicher Systembildung	162
(b) Rechtsstaatliche Kompensation des Demokratiedefizits durch intensivierten Gerichtsschutz?	164
(aa) Kompensation des Demokratiedefizits nach tradiertem Demokratieverständnis?	164
(bb) Kompensation des Demokratiedefizits nach partizipatorisch-pluralistischem Demokratieverständnis?	166
(c) Kompensationsfunktion rechtsstaatlicher Verfahrensgrundsätze bei reduzierter Gerichtskontrolle von Exekutivermessen	168
3. Zusammenfassende Bewertung	171
3. Kapitel: Grundfunktionen gemeinschaftlicher Verfahrensgrundsätze	173
1. Einleitung	173
2. Rechtsstaatliche Funktionen	175
a) Rationalität und Effizienz als „instrumentelle“ Verfahrenszwecke	177
(1) Die „dienende“ Funktion des Verfahrensrechts	177
(2) Grenzen und Bedeutungswandel der „dienenden“ Funktion	179
(3) Fazit	183
b) Individualrechtsschutz als „instrumenteller“ und als eigenständiger Verfahrenszweck	184
(1) Der individualschützende Reflex der „instrumentellen“ Verfahrenskonzeption	184
(2) Individualrechtsschutz als eigenständiger Verfahrenszweck	186
(a) Menschenwürde und Rechtssubjektivität	186
(b) „Instrumentell“ individualschützender Verfahrenszweck	187
(c) „Autonom“ individualschützender Verfahrenszweck	188
(d) Steigende Bedeutung des individualschützenden Verfahrenszwecks	189
c) Das Spannungsverhältnis zwischen Rationalität/Effizienz und Individualrechtsschutz	190
(1) Konfliktpotential und „praktische Konkordanz“	190
(2) Systembildungsoptionen für den (gerichtlichen) Verfahrensrechtsschutz	193
(a) Das Wechselwirkungsverhältnis zwischen Verwaltungsverfahren und Gerichtskontrolle	193
(b) Verfahrensfehlerfolgen als Maßstab für das Rangverhältnis kollidierender Verfahrenszwecke	195
3. Akzeptanz und demokratische Legitimation durch Verwaltungsverfahren?	200
a) Die Interdisziplinarität des „prozeduralen“ Legitimationsbegriffs	201
b) Rechtssoziologische Verständnisse prozedural vermittelter Legitimation und Akzeptanz	203
(1) „Technische“ Legitimation durch Verfahren (Systemtheorie Luhmanns)	204
(2) „Normative“ Legitimation durch Verfahren (neuere Procedural-Justice-Forschung)	207
c) Demokratische Legitimation durch verwaltungsverfahrensrechtliche Partizipation am Beispiel des EG-Umweltrechts	211
(1) Repräsentative Demokratie und verwaltungsverfahrensrechtliche Partizipation	211
(2) Transparenz, Partizipation und Öffentlichkeitskontrolle im EG-Umweltverwaltungsverfahrensrecht	213
(a) Normative Grundlagen	213
(b) Entwicklungsperspektiven für das EG-Verwaltungsverfahrensrecht insgesamt	220
Dritter Teil: Die richterliche „Konstitutionalisierung“ gemeinschaftlicher Verfahrensgrundsätze	223
Einleitung	223
4. Kapitel: Das Recht auf Akteneinsicht/Zugang zu Dokumenten der Verwaltung	226
1. Das Problem der verfassungsdogmatischen Einordnung des Akteneinsichts- und Informationsrechts	226
2. Die Konstitutionalisierung des Akteneinsichtsrechts im EG-Kartell- und Antidumpingverfahren	228
a) Kartellverfahren	228
(1) Ursprünge der Entwicklung	228
(2) Ein qualitativer Sprung: die „Soda-Fälle“	233
(a) Die wesentlichen Aussagen der Urteile	233
(b) Dogmatische Bewertung	240
(3) Das Akteneinsichtsrecht „Dritter“: rechtsstaatliche und demokratietheoretische Grenzen der Rechtsprechung	244
b) Antidumpingverfahren	249
(1) Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte	249
(2) Dogmatische Bewertung	252
3. „Horizontale“ und „vertikale“ Expansion und Konvergenz des Akteneinsichts- und Informationsrechts	255
a) „Horizontale“ Expansion und Konvergenz	255
(1) Zollverfahren	256
(2) Beihilfenverfahren	257
b) „Vertikale“ Expansion und Konvergenz	259
(1) Das rechtsstaatliche, „verfahrenakzessorische“ Akteneinsichtsrecht	259
(2) Das allgemeine, „verfahrensunabhängige“ Akteneinsichtsrecht	260
4. Rechtsstaatliche Akteneinsicht versus „partizipatorisch-pluralistische“ Aktenöffentlichkeit?	263
a) Die parallele Geltung verschiedener Akteneinsichts- und Informationsrechte	264
b) Auf dem Weg zu einer einheitlichen Konzeption der Verwaltungstransparenz?	269
(1) Für die Rechtspraxis bedeutsame Unterschiede	269
(2) Verfassungsdogmatische und legitimatorische Perspektiven der Einheitskonzeption	271
5. Kapitel: Der Anspruch auf rechtliches Gehör	274
1. „Horizontale“ Expansion und Konvergenz	274
a) Ursprünge der Rechtsentwicklung: das EG-Kartellverfahren	274
b) Expansion in das Zollverwaltungsverfahrensrecht (Antidumping und allgemeine Zollsachen)	277
(1) Antidumpingverfahren	277
(2) Allgemeine Zollverfahren	281
c) Expansion in das Sozialverwaltungsverfahrensrecht (Verwaltung von Strukturfonds)	285
(1) Vorbemerkung	285
(2) Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte und dogmatische Bewertung	287
(3) Weitere Kriterien für die Konstitutionalisierung des Anhörungsrechts und des Verfahrensrechts allgemein	290
d) Expansion in das Luftverkehrsverwaltungsverfahrensrecht	294
e) Dogmatische Bewertung des Konstitutionalisierungsprozesses und seiner Grenzen	298
(1) Ein entscheidender Fortschritt in der verfahrensrechtlichen Systembildung	298
(2) Grenzen der Rechtsfortbildung: die ungelöste Problematik des prozeduralen Individualschutzes im Beihilfenaufsichtsverfahren	300
(a) Individuelles Anhörungsrecht in der „Vorprüfphase“ nach Art. 88 Abs. 3 EGV?	300
(b) Das Anhörungsrecht der „Beteiligten“ nach Art. 88 Abs. 2 S. 1 EGV	305
(3) Fazit: Rechtsstaatliche und demokratietheoretische Grenzen der bisherigen Rechtsprechung	311
(a) Rechtsstaatliche Grenzen	311
(b) Demokratietheoretische Grenzen	314
2. „Vertikale“ Expansion und Konvergenz	315
a) „Einheits“- oder „Zurechnungsmodell“?	315
b) Die Rechtsprechung zur „vertikalen“ Expansion und Konvergenz des Anhörungsrechts	318
3. Zusammenfassung	321
6. Kapitel: Der Untersuchungsgrundsatz und die Begründungspflicht	323
1. Rechtsstaatliche Funktionen und Verhältnis zu anderen Verfahrensgrundsätzen	323
2. Die „drittschützende“ Aufgabe des Untersuchungsgrundsatzes	328
a) Begrifflichkeit und Funktion	328
b) Berührungspunkte und Überschneidungen mit der materiellen Ermessenskontrolle	330
3. „Horizontale“ Expansion und Konvergenz des Untersuchungsgrundsatzes	334
a) Expansion in das Zollverwaltungsverfahrensrecht (Antidumping und allgemeine Zollsachen)	335
(1) Antidumpingverfahren	335
(a) Das Urteil des EuGH in „Nölle I“	335
(b) Urteil des GEI in „Nölle II“	337
(2) Allgemeine Zollverfahren	340
b) Expansion in das kartellrechtliche (Vor-)Untersuchungsverfahren	343
(1) Grundlagen	343
(2) Die rechtsschutzfreundliche Rechtsprechung des GEI	347
c) Expansion in das beihilfenrechtliche (Vor-)Untersuchungsverfahren	353
(1) Grundlagen	353
(2) Die rechtsschutzfreundliche Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte	355
(a) Dogmatische Weichenstellung durch den EuGH	355
(b) Individualschützende „Exzesse“ des GEI	359
(c) Korrekturansätze des EuGH	362
(d) Abschließende Bewertung	365
d) Expansion in das Sozialverwaltungsverfahrensrecht	367
(1) Allgemeines	367
(2) Das Urteil des GEI in der Rechtssache New Europe Consulting	369
(a) Rechtlicher Rahmen und Sachverhalt	369
(b) Die Urteilsbegründung des GEI	371
e) Exkurs: Der Grundsatz angemessener Verfahrensdauer als „Annex“-Verfahrensgarantie des Untersuchungsgrundsatzes	376
(1) Entstehungsgeschichte	376
(2) Das Prozeßgrundrecht angemessener Verfahrensdauer in der jüngsten Rechtsprechung	379
f) Zusammenfassung und Ausblick: rechtsstaatliche und partizipatorische Funktionen sowie Entwicklungsoptionen des Untersuchungsgrundsatzes	383
4. „Vertikale“ Expansion und Konvergenz des Untersuchungsgrundsatzes	387
5. Die rechtsschützende Funktion der Begründungspflicht nach Art. 253 EGV	390
a) Der konstitutionelle Stellenwert der Begründungspflicht im EG-Eigenverwaltungsrecht	390
(1) Die Begründungspflicht als individualschützendes Bindeglied zwischen Verwaltungsverfahren und Gerichtskontrolle	390
(2) Schutzbereich der Begründungspflicht: vom rechtsstaatlich-individualschützenden zum „partizipatorischen“ Dialog?	395
(a) Die „kompensatorisch“ rechtsschützende Rolle der Begründungspflicht im Hinblick auf eingeschränkte Verfahrenspartizipation	395
(b) Das Urteil des GEI in der Rechtssache British Airways	398
(c) Beschränkung auf „wesentliche“ Gesichtspunkte des Einzelfalls: Grenzen und Entwicklungspotential der Begründungspflicht	402
b) „Vertikale“ Expansion und Konvergenz: Die „Heylens“-Doktrin und ihre Folgen für das nationale Verwaltungsverfahrensrecht	405
6. Zusammenfassende Bewertung	410
Vierter Teil: „Föderalisierung“ mehrstufiger Verwaltungsverfahren durch einheitlich bindende Verfahrensgrundsätze	413
7. Kapitel: Gerichtsschutz durch gemeinschaftliche Verfahrensgrundsätze: „Zurechnungs“- und „Einheitsmodell“	413
1. Aufteilung der Rechtsprechungsbefugnisse zwischen nationaler und gemeinschaftlicher Gerichtsbarkeit („Trennungstheorie“)	413
2. Der funktionelle Zusammenhang zwischen Verfahrensgarantien und gerichtlichem Rechtsschutz in mehrstufigen Entscheidungsprozessen	416
a) Vorbemerkung	416
b) Parallelität zwischen dem persönlichen Schutzbereich von Verfahrensgarantien und individueller Klagebefugnis?	417
(1) „Unmittelbares und individuelles Betroffensein“ nach Art. 230 Abs. 4 EGV	417
(2) Die Bedeutung von Verfahrensbeteiligung und Verfahrensgarantien im Rahmen von Art. 230 Abs. 4 EGV	419
(3) Parallelität der Schutzbereiche von (konstitutionellen) Verfahrensgarantien und Klagebefugnis im Fall mehrstufiger Verfahren?	421
c) Schutz von Verfahrensgarantien im Rahmen gerichtlicher Sachprüfung	423
3. Das Verhältnis von „zentralem“ zu „dezentralem“ Rechtsschutz: die „Deggendorf“- und die „Borelli“-Doktrin des EuGH	426
a) Das Urteil „Textilwerke Deggendorf“	427
(1) Zentralisierung des Gerichtsschutzes und „Zurechnungsmodell“	427
(2) Der Widerspruch zwischen der Deggendorf-Doktrin und der Rechtsprechung zu mehrstufigen Zollverfahren	429
b) Das Urteil in der Rechtssache „Borelli“	432
c) Zusammenfassende Bewertung	437
8. Kapitel: Rechtsdogmatische Erklärungkonzepte für das „Zurechnungs“- und das „Einheitsmodell“	438
1. Einleitung	438
2. Die Vorrangdoktrin und gemeinschaftliche Verfahrensgarantien	441
a) Erfordernis einer „Kollisionsregel“ zugunsten des gemeinschaftlichen Verfahrensverfassungsrechts	441
(1) Die Rolle des Vorrangprinzips	441
(2) Anwendungsvoraussetzung für den Vorrang: die „unmittelbare Anwendbarkeit“ von allgemeinen Rechtsgrundsätzen	443
(a) Die Konzeption der „unmittelbaren Anwendbarkeit“ von Gemeinschaftsvorschriften	443
(b) Gemeinschaftsgrundrechte als „unmittelbar anwendbares“ Recht?	444
(c) Übertragbarkeit auf allgemeine Rechtsgrundsätze (des Verwaltungsverfahrens)	447
(d) Verbleibende rechtsdogmatische Zweifelsfragen	449
b) „Direkte“ und „indirekte“ Normenkollision: Das Verhältnis von materiellem Gemeinschaftsrecht zu nationalem Verfahrensrecht	452
(1) Überlagerung des nationalen Gerichts- und Verwaltungsverfahrensrechts in der Rechtsprechung des EuGH	452
(2) Rechtsdogmatische Herleitungsversuche	454
c) Die „Anlagerungstheorie“: Die Bindungswirkung allgemeiner Rechtsgrundsätze kraft vollzugsfähiger materieller Gemeinschaftsregelung	457
3. Die „Pre-emption“-Lehre und gemeinschaftliche Verfahrensgarantien	459
a) „Pre-emption“: Lösung von Norm- und Kompetenzkollisionen in (quasi-)föderal strukturierten Gemeinwesen	459
(1) Allgemeines	459
(2) Rechtsdogmatische Funktionen von Pre-emption	461
(a) Abgrenzung zwischen Norm- und Kompetenzkonflikt	461
(b) Differenzierungsraster für verschiedenartige Norm- und Kompetenzkonflikte	463
b) Anwendung von „Pre-emption“ auf Konflikte zwischen gemeinschaftlichen Verfahrensstandards mit nationalem Verfahrensrecht	465
(1) Das Modell der „Constitutional Pre-emption“	465
(2) Konflikte zwischen gemeinschaftlichen Verfahrensgarantien und einfachgesetzlichem nationalen Verfahrensrecht	466
(a) „Occupation of the field pre-emption“	466
(b) „Conflict pre-emption“	467
(3) Kollision zwischen gemeinschaftlichen Verfahrensgarantien und verfassungsrechtlich garantierten nationalen Verfahrensstandards	470
4. „Inkorporations-“ oder Föderalisierungsmodell	472
5. Zusammenfassende Bewertung	476
Schlußbetrachtung	478
Literaturverzeichnis	486
Stichwortverzeichnis	539

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