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Inhester, M. (1998). Kommunaler Finanzausgleich im Rahmen der Staatsverfassung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49273-2
Inhester, Michael. Kommunaler Finanzausgleich im Rahmen der Staatsverfassung. Duncker & Humblot, 1998. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49273-2
Inhester, M (1998): Kommunaler Finanzausgleich im Rahmen der Staatsverfassung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-49273-2
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Kommunaler Finanzausgleich im Rahmen der Staatsverfassung
Münsterische Beiträge zur Rechtswissenschaft, Vol. 117
(1998)
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Abstract
Die Finanznot der kommunalen Gebietskörperschaften ist zum politischen Dauerthema geworden. Insbesondere die jüngsten Steuerschätzungen prognostizieren ein düsteres Bild der Finanzausstattung von Gemeinden und Gemeindeverbänden. In der kommunalen Wissenschaft und Praxis geht man jedoch davon aus, daß vor allem strukturelle Mängel im System des kommunalen Finanzausgleichs für zahlreiche finanzwirtschaftliche Fehlentwicklungen verantwortlich sind. So sehen die kommunalen Gebietskörperschaften ihre finanzielle Selbständigkeit durch fehlende Steuerquellen, staatliche Auftragsangelegenheiten sowie Pflichtaufgaben immer mehr dahinschwinden und sich am »Goldenen Zügel« staatlicher Finanzzuweisungen hin- und hergelenkt. Angenommene Defizite des kommunalen Finanzausgleichs sind deshalb nicht nur Gegenstand von wissenschaftlichen und politischen Kontroversen, sondern beschäftigen auch immer wieder die Gerichte.In der vorliegenden Untersuchung zeichnet der Autor die verfassungsrechtliche Reichweite der kommunalen Finanzhoheit nach und untersucht insbesondere den Inhalt des Anspruches auf eine angemessene Finanzausstattung. Auf der Grundlage dieser Erkenntnisse wird das auf den Popitz'schen Vorstellungen beruhende System des kommunalen Finanzausgleichs kritisch auf seine Tragfähigkeit untersucht. Hierbei wird insbesondere auch die Frage der Finanzierungsverantwortung für die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises sowie das Problem der Brecht/Popitz'schen Hauptansatzstaffel erörtert. Darüber hinaus werden Möglichkeiten und Grenzen einer Reform des kommunalen Finanzausgleichs diskutiert.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 16 | ||
| Einführung | 19 | ||
| I. Die Entwicklung der Kommunalfinanzen | 20 | ||
| II. Krisensymptome im System des kommunalen Finanzausgleichs | 22 | ||
| Erster Teil: Der Finanzausgleich als Instrument der aufgabengerechten Verteilung des Finanzaufkommens im Bundesstaat | 25 | ||
| A. Der Finanzausgleich als Thema des Staatsrechts | 25 | ||
| I. Die staatsrechtliche Bedeutung des Finanzausgleichs | 26 | ||
| II. Die Rezeption des Finanzausgleichbegriffs in die Terminologie des Staats- und Verfassungsrechts | 27 | ||
| B. Das Problem des Finanzausgleichs im Bundesstaat | 28 | ||
| I. Die kommunalen Gebietskörperschaften als Anspruchsberechtigte im bundesstaatlichen Finanzausgleich | 29 | ||
| II. Die Aufgabenverteilung als Bestimmungsgröße des Finanzausgleichs | 30 | ||
| C. Finanzausgleichsysteme | 32 | ||
| I. Das Verbundsystem | 33 | ||
| II. Das Trennsystem | 34 | ||
| III. Die Kombination zwischen Trenn- und Verbundsystem nach dem Grundgesetz | 35 | ||
| Zweiter Teil: Die Wechselwirkung zwischen der Garantie kommunaler Selbstverwaltung und der kommunalen Finanzausstattung | 37 | ||
| A. Das Recht der kommunalen Selbstverwaltung als institutionelle Garantie | 37 | ||
| I. Das Prinzip der Selbstverwaltung als allgemeines Ordnungsprinzip | 38 | ||
| 1. Die bürgerschaftliche Selbstverwaltung | 38 | ||
| 2. Die korporative Selbstverwaltungslehre | 41 | ||
| II. Die verfassungsrechtliche Institutionalisierung der kommunalen Selbstverwaltung | 44 | ||
| 1. Die grundrechtliche Verankerung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts in Art. 127 WRV | 44 | ||
| 2. Der verfassungsrechtliche Positionenwechsel | 45 | ||
| III. Die Rezeption der verfassungsrechtlichen Institutionalisierung durch das Grundgesetz | 47 | ||
| 1. Art. 28 Abs. 2 GG als verfassungsrechtliche Grundentscheidung für eine dezentrale Organisation der Verwaltung | 48 | ||
| 2. Reichweite der landesverfassungsrechtlichen Verbürgungen | 50 | ||
| B. Der Gehalt der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG | 52 | ||
| I. Die institutionelle Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG | 52 | ||
| 1. Die Garantie der eigenverantwortlichen Erledigung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft | 53 | ||
| 2. Die Grenzen der Ausgestaltungsbefugnis des Gesetzgebers | 56 | ||
| II. Die institutionelle Garantie der Gemeindeverbände gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG | 61 | ||
| 1. Die Garantie der Einrichtung kommunaler Selbstverwaltung auf Kreisebene | 62 | ||
| 2. Kreiskommunale Aufgaben des eigenen Wirkungskreises | 63 | ||
| III. Die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden im Verhältnis zur Verfassungsgarantie der Gemeindeverbandsebene | 66 | ||
| 1. Das Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden | 68 | ||
| 2. Restriktive Wahrnehmungsbefugnis von Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben durch die Kreise | 70 | ||
| C. Die Finanzhoheit als Kernstück der Garantie kommunaler Selbstverwaltung | 72 | ||
| I. Die Finanzhoheit als Ausdruck der finanziellen Eigenverantwortung der Gemeinden und Gemeindeverbände | 72 | ||
| 1. Die Finanzhoheit des Staates als besondere Seite der allgemeinen Staatshoheit | 73 | ||
| 2. Der Inhalt der Garantie finanzieller Eigenverantwortung gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG | 75 | ||
| 3. Die Grenzen der finanziellen Eigenverantwortung der Kommunen | 77 | ||
| II. Der Anspruch auf eine angemessene Finanzausstattung als Grundlage der finanziellen Eigenverantwortung der Kommunen | 79 | ||
| 1. Der Anspruch auf eine angemessene Finanzausstattung als Bestandteil der Garantie kommunaler Selbstverwaltung | 79 | ||
| 2. Bestimmung des Anspruchsinhalts vom Standpunkt der kommunalen Selbstverwaltung aus | 81 | ||
| 3. Relativierung des Anspruchsinhaltes | 85 | ||
| III. Verpflichteter des Anspruchs auf eine angemessene Finanzausstattung | 87 | ||
| 1. Die Länder als primäre Verpflichtungsadressaten des Anspruchs auf eine angemessene Finanzausstattung | 88 | ||
| 2. Die Garantenstellung des Bundes | 89 | ||
| Dritter Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im verfassungsrechtlich geordneten Bundesstaat | 90 | ||
| A. Die Gemeinden und Gemeindeverbände im System der vertikalen Steuerertragsaufteilung | 91 | ||
| I. Einteilung der Kommunalsteuern | 92 | ||
| 1. Die Realsteuergarantie der Gemeinden gemäß Art. 106 Abs. 6 S. 1 GG | 92 | ||
| a) Die Erhebung der Grundsteuer durch die Gemeinden | 93 | ||
| b) Die Erhebung der Gewerbesteuer durch die Gemeinden | 94 | ||
| c) Die Gewerbesteuerumlage | 96 | ||
| 2. Die Zuweisung der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern an die Gemeinden (Gemeindeverbände) gemäß Art. 106 Abs. 6 S. 1 GG | 97 | ||
| a) Die Merkmale der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern | 97 | ||
| b) Landesrechtliche Ausgestaltung | 99 | ||
| 3. Die Beteiligung der Gemeinden an der Einkommensteuer gemäß Art. 105 Abs. 5 S. 1 GG i.V.m. Art. 106 Abs. 3 GG | 100 | ||
| a) Beteiligung der Gemeinden an der gesamten Einkommensteuer | 100 | ||
| b) Die Aufteilung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer auf die Gemeinden | 101 | ||
| c) Das Hebesatzrecht für den Gemeindesteueranteil gemäß Art. 106 Abs. 5 S. 3 GG | 102 | ||
| II. Verfassungsrechtliche Grundsätze eines sachgerechten kommunalen Steuersystems | 103 | ||
| 1. Die äquivalenztheoretische Rechtfertigung eines sachgerechten kommunalen Steuersystems | 104 | ||
| a) Der Ausnahmecharakter der Kommunalsteuern | 104 | ||
| b) Das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz | 105 | ||
| 2. Die äquivalenztheoretische Ausrichtung des kommunalen Steuersystems im Lichte der Verfassung | 106 | ||
| a) Unvereinbarkeit des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz mit dem Postulat der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse | 107 | ||
| b) Das Prinzip der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit als Grundvoraussetzung für ein sachgerechtes kommunales Steuersystem | 108 | ||
| III. Möglichkeiten und Grenzen einer Reform des kommunalen Steuersystems | 109 | ||
| 1. Reform der Gewerbesteuer | 110 | ||
| a) Zur Vereinbarkeit der Gewerbesteuer mit den Grundsätzen eines sachgerechten kommunalen Steuersystems | 111 | ||
| b) Reformmodelle in der Diskussion | 113 | ||
| c) Einführung eines Hebesatzrechtes für die Einkommensteuer als Kompensation für die Abschaffung der Gewerbesteuer | 116 | ||
| 2. Reform der Grundsteuer | 118 | ||
| a) Das Problem der realitätsfremden Einheitsbewertung | 118 | ||
| b) Abkoppelung der grundsteuerlichen Einheitsbewertung von der Vermögens- und Erbschaftsbesteuerung | 119 | ||
| 3. Realisierbarkeit der Vorschläge | 121 | ||
| a) Das Verhältnis von Art. 28 Abs. 2 GG zu den finanziellen Teilhaberechten der Kommunen gemäß Art. 106 GG | 121 | ||
| b) Die Reichweite der Realsteuergarantie | 122 | ||
| B. Das System des übergemeindlichen Finanzausgleichs | 124 | ||
| I. Funktion des Komplementärsystems | 125 | ||
| 1. Verstärkung der kommunalen Finanzmasse | 125 | ||
| 2. Ausgleich von Finanzkraftunterschieden unter Berücksichtigung des Finanzbedarfs | 126 | ||
| 3. Förderung kommunaler Maßnahmen zur Durchsetzung landesplanerischer Ziele als Nebenfunktion des Komplementärsystems | 128 | ||
| II. Bestimmung der Finanzausgleichmasse | 129 | ||
| 1. Der allgemeine Steuerverbund | 130 | ||
| a) Umfang des allgemeinen Steuerverbundes | 130 | ||
| b) Höhe der kommunalen Beteiligung | 131 | ||
| 2. Das Problem der Befrachtung des allgemeinen Steuerverbundes durch gesetzgeberisch veranlaßte Aufgaben | 133 | ||
| a) Die Delegation staatlicher Aufgaben an die Kommunen | 134 | ||
| b) Die Folgen der Delegation staatlicher Aufgaben an die Kommunen | 135 | ||
| c) Die Reichweite der Delegationsbefugnis von Bund und Ländern | 137 | ||
| 3. Die Finanzierungsverantwortung für die Kosten des übertragenen Wirkungskreises | 139 | ||
| a) Die Kommunen im allgemeinen Lastenverteilungssystem des Grundgesetzes | 141 | ||
| aa) Das Konnexitätsprinzip gemäß Art. 104 a Abs. 1 GG | 141 | ||
| bb) Die Durchbrechung des Konnexitätsprinzips gemäß Art. 104 a Abs. 2 GG | 144 | ||
| cc) Die Relativität der allgemeinen Lastenverteilungsregelung des Grundgesetzes | 145 | ||
| b) Die Reichweite der landesrechtlichen Finanzierungsverantwortung für gesetzgeberisch veranlaßte Ausgaben | 147 | ||
| aa) Die landesrechtlichen Regelungen über die Verhinderung einer finanziellen Überbelastung mit staatlichen Aufgaben | 148 | ||
| bb) Keine Garantie der gesonderten Abgeltung der Kosten des übertragenen Wirkungskreises | 151 | ||
| c) Zur Forderung nach einer Neufassung des Art. 104 a GG | 154 | ||
| aa) Bedenken gegen die Ersetzung der Vollzugs- durch die Gesetzeskausalität im bundesstaatlichen Finanzausgleich | 155 | ||
| bb) Bedenken gegen die Verankerung eines landesrechtlichen Konnexitätsprinzips | 156 | ||
| III. Die Aufteilung des Finanzausgleichvolumens auf die Gemeinden und Gemeindeverbände | 158 | ||
| 1. Verfassungsrechtliche Determinanten des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung des Komplementärsystems | 159 | ||
| a) Das Harmonisierungsgebot als Untergrenze des übergemeindlichen Finanzausgleichs | 160 | ||
| b) Das Verbot der Nivellierung und Übernivellierung als Obergrenze der Ausgleichintensität | 162 | ||
| c) Das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung und der Systemgerechtigkeit | 163 | ||
| 2. Allgemeine Zuweisungen an die Gemeinden und Gemeindeverbände | 164 | ||
| a) Schlüsselzuweisungen an die Gemeinden | 164 | ||
| aa) Die Finanzbedarfsermittlung im übergemeindlichen Finanzausgleich | 165 | ||
| (1) Die Einwohnerzahl als zentrales Bedarfskriterium bei der Ermittlung des Finanzbedarfs der Kommunen | 165 | ||
| (2) Zur Tragfähigkeit des Brecht/Popitz schen Prinzips der Einwohnerveredelung | 167 | ||
| bb) Berechnung der Finanzkraft | 171 | ||
| (1) Die fiktive Ermittlung der gemeindlichen Realsteuerkraft | 172 | ||
| (2) Grenzen der Typisierung bei der Gestaltung der Realsteuerhebesätze | 173 | ||
| cc) Ausgleichintensität | 177 | ||
| (1) Die Sockelgarantie | 177 | ||
| (2) Vereinbarkeit der Sockelgarantie mit dem Nivellierungsverbot | 178 | ||
| b) Schlüsselzuweisungen an die Gemeindeverbände | 179 | ||
| c) Sonderlastenausgleich | 180 | ||
| 3. Zweckgebundene Zuweisungen | 181 | ||
| C. Die Kreisumlage als subsidiäres Restfinanzierungsmittel der Gemeindeverbände | 183 | ||
| I. Die Rechtsmaßstäbe der Kreisumlage | 184 | ||
| 1. Die Wahrnehmung von Kreisaufgaben als Bezugspunkt und Grenze für die Erhebung der Kreisumlage | 185 | ||
| 2. Haushaltsrechtliche Schranken bei der Festlegung der Kreisumlage | 187 | ||
| 3. Gemeindliche Finanzhoheit versus Umlagehoheit des Kreises | 190 | ||
| II. Das System der Kreisumlageerhebung | 193 | ||
| 1. Die Bestimmung der Umlagegrundlagen | 194 | ||
| 2. Bestimmung des Umlagesatzes | 195 | ||
| 3. Differenzierte Kreisumlage | 197 | ||
| III. Fehler bei der Festsetzung der Kreisumlage und ihre Folgen | 200 | ||
| 1. Beachtliche Fehler bei der Festsetzung der Kreisumlage | 201 | ||
| 2. Folgen der fehlerhaften Bestimmung des Kreisumlagesolls | 202 | ||
| Zusammenfassung | 204 | ||
| Gesamtwürdigung | 218 | ||
| Rechtsprechungsübersicht | 222 | ||
| Verzeichnis der Finanzausgleichgesetze der Länder | 230 | ||
| Literaturverzeichnis | 238 | ||
| Sachwortregister | 260 |