Kommunaler Finanzausgleich im Rahmen der Staatsverfassung

Michael Inhester

doi:10.3790/978-3-428-49273-2

Kommunaler Finanzausgleich im Rahmen der Staatsverfassung

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Inhester, M. (1998). Kommunaler Finanzausgleich im Rahmen der Staatsverfassung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49273-2

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Kommunaler Finanzausgleich im Rahmen der Staatsverfassung

Inhester, Michael

Münsterische Beiträge zur Rechtswissenschaft, Vol. 117

(1998)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-49273-2
978-3-428-09273-4 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-49273-2
Edition: 1
Language: German
Pages: 267
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Constitution

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Institution: € 106.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 69.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die Finanznot der kommunalen Gebietskörperschaften ist zum politischen Dauerthema geworden. Insbesondere die jüngsten Steuerschätzungen prognostizieren ein düsteres Bild der Finanzausstattung von Gemeinden und Gemeindeverbänden. In der kommunalen Wissenschaft und Praxis geht man jedoch davon aus, daß vor allem strukturelle Mängel im System des kommunalen Finanzausgleichs für zahlreiche finanzwirtschaftliche Fehlentwicklungen verantwortlich sind. So sehen die kommunalen Gebietskörperschaften ihre finanzielle Selbständigkeit durch fehlende Steuerquellen, staatliche Auftragsangelegenheiten sowie Pflichtaufgaben immer mehr dahinschwinden und sich am »Goldenen Zügel« staatlicher Finanzzuweisungen hin- und hergelenkt. Angenommene Defizite des kommunalen Finanzausgleichs sind deshalb nicht nur Gegenstand von wissenschaftlichen und politischen Kontroversen, sondern beschäftigen auch immer wieder die Gerichte.

In der vorliegenden Untersuchung zeichnet der Autor die verfassungsrechtliche Reichweite der kommunalen Finanzhoheit nach und untersucht insbesondere den Inhalt des Anspruches auf eine angemessene Finanzausstattung. Auf der Grundlage dieser Erkenntnisse wird das auf den Popitz'schen Vorstellungen beruhende System des kommunalen Finanzausgleichs kritisch auf seine Tragfähigkeit untersucht. Hierbei wird insbesondere auch die Frage der Finanzierungsverantwortung für die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises sowie das Problem der Brecht/Popitz'schen Hauptansatzstaffel erörtert. Darüber hinaus werden Möglichkeiten und Grenzen einer Reform des kommunalen Finanzausgleichs diskutiert.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	16
Einführung	19
I. Die Entwicklung der Kommunalfinanzen	20
II. Krisensymptome im System des kommunalen Finanzausgleichs	22
Erster Teil: Der Finanzausgleich als Instrument der aufgabengerechten Verteilung des Finanzaufkommens im Bundesstaat	25
A. Der Finanzausgleich als Thema des Staatsrechts	25
I. Die staatsrechtliche Bedeutung des Finanzausgleichs	26
II. Die Rezeption des Finanzausgleichbegriffs in die Terminologie des Staats- und Verfassungsrechts	27
B. Das Problem des Finanzausgleichs im Bundesstaat	28
I. Die kommunalen Gebietskörperschaften als Anspruchsberechtigte im bundesstaatlichen Finanzausgleich	29
II. Die Aufgabenverteilung als Bestimmungsgröße des Finanzausgleichs	30
C. Finanzausgleichsysteme	32
I. Das Verbundsystem	33
II. Das Trennsystem	34
III. Die Kombination zwischen Trenn- und Verbundsystem nach dem Grundgesetz	35
Zweiter Teil: Die Wechselwirkung zwischen der Garantie kommunaler Selbstverwaltung und der kommunalen Finanzausstattung	37
A. Das Recht der kommunalen Selbstverwaltung als institutionelle Garantie	37
I. Das Prinzip der Selbstverwaltung als allgemeines Ordnungsprinzip	38
1. Die bürgerschaftliche Selbstverwaltung	38
2. Die korporative Selbstverwaltungslehre	41
II. Die verfassungsrechtliche Institutionalisierung der kommunalen Selbstverwaltung	44
1. Die grundrechtliche Verankerung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts in Art. 127 WRV	44
2. Der verfassungsrechtliche Positionenwechsel	45
III. Die Rezeption der verfassungsrechtlichen Institutionalisierung durch das Grundgesetz	47
1. Art. 28 Abs. 2 GG als verfassungsrechtliche Grundentscheidung für eine dezentrale Organisation der Verwaltung	48
2. Reichweite der landesverfassungsrechtlichen Verbürgungen	50
B. Der Gehalt der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG	52
I. Die institutionelle Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG	52
1. Die Garantie der eigenverantwortlichen Erledigung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft	53
2. Die Grenzen der Ausgestaltungsbefugnis des Gesetzgebers	56
II. Die institutionelle Garantie der Gemeindeverbände gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG	61
1. Die Garantie der Einrichtung kommunaler Selbstverwaltung auf Kreisebene	62
2. Kreiskommunale Aufgaben des eigenen Wirkungskreises	63
III. Die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden im Verhältnis zur Verfassungsgarantie der Gemeindeverbandsebene	66
1. Das Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden	68
2. Restriktive Wahrnehmungsbefugnis von Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben durch die Kreise	70
C. Die Finanzhoheit als Kernstück der Garantie kommunaler Selbstverwaltung	72
I. Die Finanzhoheit als Ausdruck der finanziellen Eigenverantwortung der Gemeinden und Gemeindeverbände	72
1. Die Finanzhoheit des Staates als besondere Seite der allgemeinen Staatshoheit	73
2. Der Inhalt der Garantie finanzieller Eigenverantwortung gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG	75
3. Die Grenzen der finanziellen Eigenverantwortung der Kommunen	77
II. Der Anspruch auf eine angemessene Finanzausstattung als Grundlage der finanziellen Eigenverantwortung der Kommunen	79
1. Der Anspruch auf eine angemessene Finanzausstattung als Bestandteil der Garantie kommunaler Selbstverwaltung	79
2. Bestimmung des Anspruchsinhalts vom Standpunkt der kommunalen Selbstverwaltung aus	81
3. Relativierung des Anspruchsinhaltes	85
III. Verpflichteter des Anspruchs auf eine angemessene Finanzausstattung	87
1. Die Länder als primäre Verpflichtungsadressaten des Anspruchs auf eine angemessene Finanzausstattung	88
2. Die Garantenstellung des Bundes	89
Dritter Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im verfassungsrechtlich geordneten Bundesstaat	90
A. Die Gemeinden und Gemeindeverbände im System der vertikalen Steuerertragsaufteilung	91
I. Einteilung der Kommunalsteuern	92
1. Die Realsteuergarantie der Gemeinden gemäß Art. 106 Abs. 6 S. 1 GG	92
a) Die Erhebung der Grundsteuer durch die Gemeinden	93
b) Die Erhebung der Gewerbesteuer durch die Gemeinden	94
c) Die Gewerbesteuerumlage	96
2. Die Zuweisung der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern an die Gemeinden (Gemeindeverbände) gemäß Art. 106 Abs. 6 S. 1 GG	97
a) Die Merkmale der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern	97
b) Landesrechtliche Ausgestaltung	99
3. Die Beteiligung der Gemeinden an der Einkommensteuer gemäß Art. 105 Abs. 5 S. 1 GG i.V.m. Art. 106 Abs. 3 GG	100
a) Beteiligung der Gemeinden an der gesamten Einkommensteuer	100
b) Die Aufteilung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer auf die Gemeinden	101
c) Das Hebesatzrecht für den Gemeindesteueranteil gemäß Art. 106 Abs. 5 S. 3 GG	102
II. Verfassungsrechtliche Grundsätze eines sachgerechten kommunalen Steuersystems	103
1. Die äquivalenztheoretische Rechtfertigung eines sachgerechten kommunalen Steuersystems	104
a) Der Ausnahmecharakter der Kommunalsteuern	104
b) Das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz	105
2. Die äquivalenztheoretische Ausrichtung des kommunalen Steuersystems im Lichte der Verfassung	106
a) Unvereinbarkeit des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz mit dem Postulat der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse	107
b) Das Prinzip der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit als Grundvoraussetzung für ein sachgerechtes kommunales Steuersystem	108
III. Möglichkeiten und Grenzen einer Reform des kommunalen Steuersystems	109
1. Reform der Gewerbesteuer	110
a) Zur Vereinbarkeit der Gewerbesteuer mit den Grundsätzen eines sachgerechten kommunalen Steuersystems	111
b) Reformmodelle in der Diskussion	113
c) Einführung eines Hebesatzrechtes für die Einkommensteuer als Kompensation für die Abschaffung der Gewerbesteuer	116
2. Reform der Grundsteuer	118
a) Das Problem der realitätsfremden Einheitsbewertung	118
b) Abkoppelung der grundsteuerlichen Einheitsbewertung von der Vermögens- und Erbschaftsbesteuerung	119
3. Realisierbarkeit der Vorschläge	121
a) Das Verhältnis von Art. 28 Abs. 2 GG zu den finanziellen Teilhaberechten der Kommunen gemäß Art. 106 GG	121
b) Die Reichweite der Realsteuergarantie	122
B. Das System des übergemeindlichen Finanzausgleichs	124
I. Funktion des Komplementärsystems	125
1. Verstärkung der kommunalen Finanzmasse	125
2. Ausgleich von Finanzkraftunterschieden unter Berücksichtigung des Finanzbedarfs	126
3. Förderung kommunaler Maßnahmen zur Durchsetzung landesplanerischer Ziele als Nebenfunktion des Komplementärsystems	128
II. Bestimmung der Finanzausgleichmasse	129
1. Der allgemeine Steuerverbund	130
a) Umfang des allgemeinen Steuerverbundes	130
b) Höhe der kommunalen Beteiligung	131
2. Das Problem der Befrachtung des allgemeinen Steuerverbundes durch gesetzgeberisch veranlaßte Aufgaben	133
a) Die Delegation staatlicher Aufgaben an die Kommunen	134
b) Die Folgen der Delegation staatlicher Aufgaben an die Kommunen	135
c) Die Reichweite der Delegationsbefugnis von Bund und Ländern	137
3. Die Finanzierungsverantwortung für die Kosten des übertragenen Wirkungskreises	139
a) Die Kommunen im allgemeinen Lastenverteilungssystem des Grundgesetzes	141
aa) Das Konnexitätsprinzip gemäß Art. 104 a Abs. 1 GG	141
bb) Die Durchbrechung des Konnexitätsprinzips gemäß Art. 104 a Abs. 2 GG	144
cc) Die Relativität der allgemeinen Lastenverteilungsregelung des Grundgesetzes	145
b) Die Reichweite der landesrechtlichen Finanzierungsverantwortung für gesetzgeberisch veranlaßte Ausgaben	147
aa) Die landesrechtlichen Regelungen über die Verhinderung einer finanziellen Überbelastung mit staatlichen Aufgaben	148
bb) Keine Garantie der gesonderten Abgeltung der Kosten des übertragenen Wirkungskreises	151
c) Zur Forderung nach einer Neufassung des Art. 104 a GG	154
aa) Bedenken gegen die Ersetzung der Vollzugs- durch die Gesetzeskausalität im bundesstaatlichen Finanzausgleich	155
bb) Bedenken gegen die Verankerung eines landesrechtlichen Konnexitätsprinzips	156
III. Die Aufteilung des Finanzausgleichvolumens auf die Gemeinden und Gemeindeverbände	158
1. Verfassungsrechtliche Determinanten des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung des Komplementärsystems	159
a) Das Harmonisierungsgebot als Untergrenze des übergemeindlichen Finanzausgleichs	160
b) Das Verbot der Nivellierung und Übernivellierung als Obergrenze der Ausgleichintensität	162
c) Das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung und der Systemgerechtigkeit	163
2. Allgemeine Zuweisungen an die Gemeinden und Gemeindeverbände	164
a) Schlüsselzuweisungen an die Gemeinden	164
aa) Die Finanzbedarfsermittlung im übergemeindlichen Finanzausgleich	165
(1) Die Einwohnerzahl als zentrales Bedarfskriterium bei der Ermittlung des Finanzbedarfs der Kommunen	165
(2) Zur Tragfähigkeit des Brecht/Popitz schen Prinzips der Einwohnerveredelung	167
bb) Berechnung der Finanzkraft	171
(1) Die fiktive Ermittlung der gemeindlichen Realsteuerkraft	172
(2) Grenzen der Typisierung bei der Gestaltung der Realsteuerhebesätze	173
cc) Ausgleichintensität	177
(1) Die Sockelgarantie	177
(2) Vereinbarkeit der Sockelgarantie mit dem Nivellierungsverbot	178
b) Schlüsselzuweisungen an die Gemeindeverbände	179
c) Sonderlastenausgleich	180
3. Zweckgebundene Zuweisungen	181
C. Die Kreisumlage als subsidiäres Restfinanzierungsmittel der Gemeindeverbände	183
I. Die Rechtsmaßstäbe der Kreisumlage	184
1. Die Wahrnehmung von Kreisaufgaben als Bezugspunkt und Grenze für die Erhebung der Kreisumlage	185
2. Haushaltsrechtliche Schranken bei der Festlegung der Kreisumlage	187
3. Gemeindliche Finanzhoheit versus Umlagehoheit des Kreises	190
II. Das System der Kreisumlageerhebung	193
1. Die Bestimmung der Umlagegrundlagen	194
2. Bestimmung des Umlagesatzes	195
3. Differenzierte Kreisumlage	197
III. Fehler bei der Festsetzung der Kreisumlage und ihre Folgen	200
1. Beachtliche Fehler bei der Festsetzung der Kreisumlage	201
2. Folgen der fehlerhaften Bestimmung des Kreisumlagesolls	202
Zusammenfassung	204
Gesamtwürdigung	218
Rechtsprechungsübersicht	222
Verzeichnis der Finanzausgleichgesetze der Länder	230
Literaturverzeichnis	238
Sachwortregister	260

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