Menu Expand

Kommunaler Finanzausgleich im Rahmen der Staatsverfassung

Inhester, Michael

Münsterische Beiträge zur Rechtswissenschaft, Vol. 117

(1998)

Additional Information

Book Details

Pricing

Abstract

Die Finanznot der kommunalen Gebietskörperschaften ist zum politischen Dauerthema geworden. Insbesondere die jüngsten Steuerschätzungen prognostizieren ein düsteres Bild der Finanzausstattung von Gemeinden und Gemeindeverbänden. In der kommunalen Wissenschaft und Praxis geht man jedoch davon aus, daß vor allem strukturelle Mängel im System des kommunalen Finanzausgleichs für zahlreiche finanzwirtschaftliche Fehlentwicklungen verantwortlich sind. So sehen die kommunalen Gebietskörperschaften ihre finanzielle Selbständigkeit durch fehlende Steuerquellen, staatliche Auftragsangelegenheiten sowie Pflichtaufgaben immer mehr dahinschwinden und sich am »Goldenen Zügel« staatlicher Finanzzuweisungen hin- und hergelenkt. Angenommene Defizite des kommunalen Finanzausgleichs sind deshalb nicht nur Gegenstand von wissenschaftlichen und politischen Kontroversen, sondern beschäftigen auch immer wieder die Gerichte.

In der vorliegenden Untersuchung zeichnet der Autor die verfassungsrechtliche Reichweite der kommunalen Finanzhoheit nach und untersucht insbesondere den Inhalt des Anspruches auf eine angemessene Finanzausstattung. Auf der Grundlage dieser Erkenntnisse wird das auf den Popitz'schen Vorstellungen beruhende System des kommunalen Finanzausgleichs kritisch auf seine Tragfähigkeit untersucht. Hierbei wird insbesondere auch die Frage der Finanzierungsverantwortung für die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises sowie das Problem der Brecht/Popitz'schen Hauptansatzstaffel erörtert. Darüber hinaus werden Möglichkeiten und Grenzen einer Reform des kommunalen Finanzausgleichs diskutiert.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 16
Einführung 19
I. Die Entwicklung der Kommunalfinanzen 20
II. Krisensymptome im System des kommunalen Finanzausgleichs 22
Erster Teil: Der Finanzausgleich als Instrument der aufgabengerechten Verteilung des Finanzaufkommens im Bundesstaat 25
A. Der Finanzausgleich als Thema des Staatsrechts 25
I. Die staatsrechtliche Bedeutung des Finanzausgleichs 26
II. Die Rezeption des Finanzausgleichbegriffs in die Terminologie des Staats- und Verfassungsrechts 27
B. Das Problem des Finanzausgleichs im Bundesstaat 28
I. Die kommunalen Gebietskörperschaften als Anspruchsberechtigte im bundesstaatlichen Finanzausgleich 29
II. Die Aufgabenverteilung als Bestimmungsgröße des Finanzausgleichs 30
C. Finanzausgleichsysteme 32
I. Das Verbundsystem 33
II. Das Trennsystem 34
III. Die Kombination zwischen Trenn- und Verbundsystem nach dem Grundgesetz 35
Zweiter Teil: Die Wechselwirkung zwischen der Garantie kommunaler Selbstverwaltung und der kommunalen Finanzausstattung 37
A. Das Recht der kommunalen Selbstverwaltung als institutionelle Garantie 37
I. Das Prinzip der Selbstverwaltung als allgemeines Ordnungsprinzip 38
1. Die bürgerschaftliche Selbstverwaltung 38
2. Die korporative Selbstverwaltungslehre 41
II. Die verfassungsrechtliche Institutionalisierung der kommunalen Selbstverwaltung 44
1. Die grundrechtliche Verankerung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts in Art. 127 WRV 44
2. Der verfassungsrechtliche Positionenwechsel 45
III. Die Rezeption der verfassungsrechtlichen Institutionalisierung durch das Grundgesetz 47
1. Art. 28 Abs. 2 GG als verfassungsrechtliche Grundentscheidung für eine dezentrale Organisation der Verwaltung 48
2. Reichweite der landesverfassungsrechtlichen Verbürgungen 50
B. Der Gehalt der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG 52
I. Die institutionelle Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 52
1. Die Garantie der eigenverantwortlichen Erledigung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft 53
2. Die Grenzen der Ausgestaltungsbefugnis des Gesetzgebers 56
II. Die institutionelle Garantie der Gemeindeverbände gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG 61
1. Die Garantie der Einrichtung kommunaler Selbstverwaltung auf Kreisebene 62
2. Kreiskommunale Aufgaben des eigenen Wirkungskreises 63
III. Die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden im Verhältnis zur Verfassungsgarantie der Gemeindeverbandsebene 66
1. Das Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden 68
2. Restriktive Wahrnehmungsbefugnis von Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben durch die Kreise 70
C. Die Finanzhoheit als Kernstück der Garantie kommunaler Selbstverwaltung 72
I. Die Finanzhoheit als Ausdruck der finanziellen Eigenverantwortung der Gemeinden und Gemeindeverbände 72
1. Die Finanzhoheit des Staates als besondere Seite der allgemeinen Staatshoheit 73
2. Der Inhalt der Garantie finanzieller Eigenverantwortung gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG 75
3. Die Grenzen der finanziellen Eigenverantwortung der Kommunen 77
II. Der Anspruch auf eine angemessene Finanzausstattung als Grundlage der finanziellen Eigenverantwortung der Kommunen 79
1. Der Anspruch auf eine angemessene Finanzausstattung als Bestandteil der Garantie kommunaler Selbstverwaltung 79
2. Bestimmung des Anspruchsinhalts vom Standpunkt der kommunalen Selbstverwaltung aus 81
3. Relativierung des Anspruchsinhaltes 85
III. Verpflichteter des Anspruchs auf eine angemessene Finanzausstattung 87
1. Die Länder als primäre Verpflichtungsadressaten des Anspruchs auf eine angemessene Finanzausstattung 88
2. Die Garantenstellung des Bundes 89
Dritter Teil: Das System des kommunalen Finanzausgleichs im verfassungsrechtlich geordneten Bundesstaat 90
A. Die Gemeinden und Gemeindeverbände im System der vertikalen Steuerertragsaufteilung 91
I. Einteilung der Kommunalsteuern 92
1. Die Realsteuergarantie der Gemeinden gemäß Art. 106 Abs. 6 S. 1 GG 92
a) Die Erhebung der Grundsteuer durch die Gemeinden 93
b) Die Erhebung der Gewerbesteuer durch die Gemeinden 94
c) Die Gewerbesteuerumlage 96
2. Die Zuweisung der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern an die Gemeinden (Gemeindeverbände) gemäß Art. 106 Abs. 6 S. 1 GG 97
a) Die Merkmale der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern 97
b) Landesrechtliche Ausgestaltung 99
3. Die Beteiligung der Gemeinden an der Einkommensteuer gemäß Art. 105 Abs. 5 S. 1 GG i.V.m. Art. 106 Abs. 3 GG 100
a) Beteiligung der Gemeinden an der gesamten Einkommensteuer 100
b) Die Aufteilung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer auf die Gemeinden 101
c) Das Hebesatzrecht für den Gemeindesteueranteil gemäß Art. 106 Abs. 5 S. 3 GG 102
II. Verfassungsrechtliche Grundsätze eines sachgerechten kommunalen Steuersystems 103
1. Die äquivalenztheoretische Rechtfertigung eines sachgerechten kommunalen Steuersystems 104
a) Der Ausnahmecharakter der Kommunalsteuern 104
b) Das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz 105
2. Die äquivalenztheoretische Ausrichtung des kommunalen Steuersystems im Lichte der Verfassung 106
a) Unvereinbarkeit des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz mit dem Postulat der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse 107
b) Das Prinzip der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit als Grundvoraussetzung für ein sachgerechtes kommunales Steuersystem 108
III. Möglichkeiten und Grenzen einer Reform des kommunalen Steuersystems 109
1. Reform der Gewerbesteuer 110
a) Zur Vereinbarkeit der Gewerbesteuer mit den Grundsätzen eines sachgerechten kommunalen Steuersystems 111
b) Reformmodelle in der Diskussion 113
c) Einführung eines Hebesatzrechtes für die Einkommensteuer als Kompensation für die Abschaffung der Gewerbesteuer 116
2. Reform der Grundsteuer 118
a) Das Problem der realitätsfremden Einheitsbewertung 118
b) Abkoppelung der grundsteuerlichen Einheitsbewertung von der Vermögens- und Erbschaftsbesteuerung 119
3. Realisierbarkeit der Vorschläge 121
a) Das Verhältnis von Art. 28 Abs. 2 GG zu den finanziellen Teilhaberechten der Kommunen gemäß Art. 106 GG 121
b) Die Reichweite der Realsteuergarantie 122
B. Das System des übergemeindlichen Finanzausgleichs 124
I. Funktion des Komplementärsystems 125
1. Verstärkung der kommunalen Finanzmasse 125
2. Ausgleich von Finanzkraftunterschieden unter Berücksichtigung des Finanzbedarfs 126
3. Förderung kommunaler Maßnahmen zur Durchsetzung landesplanerischer Ziele als Nebenfunktion des Komplementärsystems 128
II. Bestimmung der Finanzausgleichmasse 129
1. Der allgemeine Steuerverbund 130
a) Umfang des allgemeinen Steuerverbundes 130
b) Höhe der kommunalen Beteiligung 131
2. Das Problem der Befrachtung des allgemeinen Steuerverbundes durch gesetzgeberisch veranlaßte Aufgaben 133
a) Die Delegation staatlicher Aufgaben an die Kommunen 134
b) Die Folgen der Delegation staatlicher Aufgaben an die Kommunen 135
c) Die Reichweite der Delegationsbefugnis von Bund und Ländern 137
3. Die Finanzierungsverantwortung für die Kosten des übertragenen Wirkungskreises 139
a) Die Kommunen im allgemeinen Lastenverteilungssystem des Grundgesetzes 141
aa) Das Konnexitätsprinzip gemäß Art. 104 a Abs. 1 GG 141
bb) Die Durchbrechung des Konnexitätsprinzips gemäß Art. 104 a Abs. 2 GG 144
cc) Die Relativität der allgemeinen Lastenverteilungsregelung des Grundgesetzes 145
b) Die Reichweite der landesrechtlichen Finanzierungsverantwortung für gesetzgeberisch veranlaßte Ausgaben 147
aa) Die landesrechtlichen Regelungen über die Verhinderung einer finanziellen Überbelastung mit staatlichen Aufgaben 148
bb) Keine Garantie der gesonderten Abgeltung der Kosten des übertragenen Wirkungskreises 151
c) Zur Forderung nach einer Neufassung des Art. 104 a GG 154
aa) Bedenken gegen die Ersetzung der Vollzugs- durch die Gesetzeskausalität im bundesstaatlichen Finanzausgleich 155
bb) Bedenken gegen die Verankerung eines landesrechtlichen Konnexitätsprinzips 156
III. Die Aufteilung des Finanzausgleichvolumens auf die Gemeinden und Gemeindeverbände 158
1. Verfassungsrechtliche Determinanten des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung des Komplementärsystems 159
a) Das Harmonisierungsgebot als Untergrenze des übergemeindlichen Finanzausgleichs 160
b) Das Verbot der Nivellierung und Übernivellierung als Obergrenze der Ausgleichintensität 162
c) Das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung und der Systemgerechtigkeit 163
2. Allgemeine Zuweisungen an die Gemeinden und Gemeindeverbände 164
a) Schlüsselzuweisungen an die Gemeinden 164
aa) Die Finanzbedarfsermittlung im übergemeindlichen Finanzausgleich 165
(1) Die Einwohnerzahl als zentrales Bedarfskriterium bei der Ermittlung des Finanzbedarfs der Kommunen 165
(2) Zur Tragfähigkeit des Brecht/Popitz schen Prinzips der Einwohnerveredelung 167
bb) Berechnung der Finanzkraft 171
(1) Die fiktive Ermittlung der gemeindlichen Realsteuerkraft 172
(2) Grenzen der Typisierung bei der Gestaltung der Realsteuerhebesätze 173
cc) Ausgleichintensität 177
(1) Die Sockelgarantie 177
(2) Vereinbarkeit der Sockelgarantie mit dem Nivellierungsverbot 178
b) Schlüsselzuweisungen an die Gemeindeverbände 179
c) Sonderlastenausgleich 180
3. Zweckgebundene Zuweisungen 181
C. Die Kreisumlage als subsidiäres Restfinanzierungsmittel der Gemeindeverbände 183
I. Die Rechtsmaßstäbe der Kreisumlage 184
1. Die Wahrnehmung von Kreisaufgaben als Bezugspunkt und Grenze für die Erhebung der Kreisumlage 185
2. Haushaltsrechtliche Schranken bei der Festlegung der Kreisumlage 187
3. Gemeindliche Finanzhoheit versus Umlagehoheit des Kreises 190
II. Das System der Kreisumlageerhebung 193
1. Die Bestimmung der Umlagegrundlagen 194
2. Bestimmung des Umlagesatzes 195
3. Differenzierte Kreisumlage 197
III. Fehler bei der Festsetzung der Kreisumlage und ihre Folgen 200
1. Beachtliche Fehler bei der Festsetzung der Kreisumlage 201
2. Folgen der fehlerhaften Bestimmung des Kreisumlagesolls 202
Zusammenfassung 204
Gesamtwürdigung 218
Rechtsprechungsübersicht 222
Verzeichnis der Finanzausgleichgesetze der Länder 230
Literaturverzeichnis 238
Sachwortregister 260