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Freiwillige Gefahrenprävention
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 927
(2003)
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Abstract
Heute steht nicht mehr der Ausbau staatlicher Wahrnehmungsfelder an, sondern deren Verminderung. Die Frage der Überlassung an Private macht auch vor dem Polizei- und Ordnungsrecht nicht halt, zumal die Prävention eine immer größere Rolle spielt. Seit jeher sind die staatlichen Handlungsbefugnisse im Bereich der Gefahrenabwehr bei tatsächlichen Unsicherheiten problematisch. Das spiegelt die Diskussion über die Zulässigkeit von Gefahrerforschungseingriffen, Gefahren- und Risikovorsorge wider. Bietet die freiwillige Gefahrenprävention einen Ausweg? Kann die Übernahme privater Verantwortung zu einer wirksamen Gefahrenbannung führen, die eine Anhebung der ordnungsrechtlichen Eingriffsschwelle ermöglicht und damit den Staat entlastet? Mit diesem Ansatz versucht die vorliegende Studie auf die vielfältige Problematik der Ausweitung und zugleich immer schwierigeren Bewältigung notwendiger Gefahrenbekämpfung und Sicherheitsgewährleistung zu reagieren.Rechtliche Maßstäbe hierfür fehlen im klassischen Polizei- und Ordnungsrecht, das auf Prävention und Kooperation noch nicht eingestellt ist. Eine wichtige Vorbildfunktion kann aber insoweit das Umweltrecht einnehmen. Dies zeigt sich v. a. im Bundes-Bodenschutzgesetz, das sich wie die hier als Referenzgebiet gewählte Gefahrenprävention im Altbergbau mit Spätfolgen aus früherer Tätigkeit befasst, zugleich den Eintritt von Schäden vermeiden will und zu diesem Zwecke ein abgestuftes Instrumentarium zur Verfügung stellt. Dabei kommt privatem Tätigwerden die primäre Bedeutung zu. Von daher existieren Parameter, die als Vorbild für eine freiwillige Gefahrenprävention dienen können. Diese werden aus dem spezifischen Umweltbereich in die allgemeine Gefahrenvorsorge übertragen.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Einführung | 11 | ||
| § 1 Gefahrenvorsorge bei Unsicherheit | 14 | ||
| A. Gefahrenabwehr | 14 | ||
| I. Erforderlichkeit einer konkreten Gefahr | 14 | ||
| II. Anscheinsgefahr | 16 | ||
| III. Gefahrverdacht | 18 | ||
| B. Gefahren Vorsorge | 21 | ||
| I. Vorverlagerung der Gefahrbekämpfung | 21 | ||
| II. Beginn der Gefahrenschwelle | 22 | ||
| C. Risikovorsorge | 23 | ||
| I. Risiko in Abgrenzung zur Gefahr | 23 | ||
| II. Beginn der Risikoschwelle | 24 | ||
| D. Fallgruppen im Altbergbau | 26 | ||
| I. Sichere Kenntnis von ehemaligem Bergbau | 27 | ||
| II. Tagesöffhungen oder Abbau im Ausgehenden der Flöze auf Grubenbild | 27 | ||
| III. Auftreten von konkreten Gefahrenmomenten | 30 | ||
| IV. Fazit | 30 | ||
| E. Schutzlücken bei Unsicherheit | 31 | ||
| I. Tatsächliche Unsicherheiten im Bereich des Altbergbaus | 31 | ||
| II. Rechtsstaatliche Anforderungen | 32 | ||
| III. Schutzdefizite | 33 | ||
| IV. Möglicher Ausweg durch Neuausrichtung des Gefahrenbegriffs | 33 | ||
| V. Freiwillige Maßnahmen der Wirtschaft als Lösung | 37 | ||
| § 2 Ordnungsrechtliche Inanspruchnahme | 39 | ||
| A. Zuständigkeit der Bergbehörden nach Ordnungsrecht | 39 | ||
| B. Verursacherverantwortlichkeit | 41 | ||
| I. Grundsätzliche Störerbestimmung | 41 | ||
| 1. Bestimmung des Verhaltensstörers | 41 | ||
| a) Theorie der unmittelbaren Verursachung | 42 | ||
| b) Störerbestimmung nach Pflichtwidrigkeit und Risikosphäre | 43 | ||
| aa) Verantwortungszuweisung durch Vergleich mit dem Bergschadensrecht | 44 | ||
| bb) Insbesondere vermutete Kausalität | 45 | ||
| cc) Verantwortlichkeit mehrerer | 46 | ||
| dd) Typische Gefährdungen durch tagesnahen Abbau | 47 | ||
| ee) Zur Einhaltung gesetzlicher Vorschriften | 47 | ||
| c) Bewältigung von Unsicherheiten bei der Störerbestimmung | 48 | ||
| 2. Zustandsstörerhaftung | 50 | ||
| a) Verhältnis zur Verhaltensverantwortlichkeit | 50 | ||
| b) Ansatz und Grenzen | 51 | ||
| c) Konsequenzen für den ehemaligen tagesnahen Bergbau | 53 | ||
| II. Kombinationsfälle | 54 | ||
| 1. Problemkonstellationen | 54 | ||
| 2. Mögliche Verantwortlichkeit mehrerer Bergbaugesellschaften | 54 | ||
| 3. Zusammentreffen von Bergbauspätfolgen mit natürlichen Einwirkungen | 56 | ||
| a) Hinreichende Mitkausalität | 56 | ||
| b) Gewöhnliche Natureinwirkungen | 57 | ||
| c) Ungewöhnliche Natureinwirkungen | 58 | ||
| aa) Atypische Geschehensabläufe als Anwendungsfall der Gefahrenabwehr | 58 | ||
| bb) Allenfalls begrenzte Bedeutung der Adäquanztheorie | 59 | ||
| cc) Wertende Betrachtung | 60 | ||
| d) Mögliches Auseinanderfallen von Inanspruchnahme und Kostentragung | 61 | ||
| 4. Zusammentreffen mit menschlichen Einwirkungen | 62 | ||
| a) Nutzung als Verkehrsweg | 62 | ||
| b) Bauten | 64 | ||
| C. Pflicht zur Gefahrenabwehr als Ausgangspunkt | 65 | ||
| D. Gefahrerforschung | 67 | ||
| I. Gefahrerforschungseingriffe | 67 | ||
| II. Bodenschutzrechtliches System nach § 9 BBodSchG | 69 | ||
| 1. Gestufte Inpflichtnahme Privater | 69 | ||
| 2. Gefahrerforschungseingriffe nach § 9 Abs. 2 BBodSchG | 70 | ||
| 3. Rein behördliche Ermittlungspflicht nach § 9 Abs. 1 BBodSchG | 72 | ||
| 4. Bei Anhaltspunkten zumindest für eine Gefahreneignung | 73 | ||
| 5. Folgerungen für den Altbergbau | 76 | ||
| E. Eingeschränkte ordnungsrechtliche Pflichten | 77 | ||
| § 3 Staatliche Inanspruchnahme und privates Handeln: Anhebung der ordnungsbehördlichen Eingriffsschwelle | 80 | ||
| A. Vermehrte Selbstregulierung und Kooperation | 80 | ||
| I. Aufweichung der Handlungsformen im Öffentlichen Recht | 80 | ||
| II. Vorteile einer Einbeziehung Privater | 81 | ||
| III. Vermehrtes freiwilliges Handeln Privater: Selbstverpflichtungen und Selbstkontrolle der Wirtschaft | 83 | ||
| IV. Kooperation im Bereich der sicherheitsrechtlichen Gefahrenprävention | 86 | ||
| B. Begrenzte verfassungsrechtliche Vorgaben | 87 | ||
| I. Subsidiaritätsprinzip | 87 | ||
| 1. Ableitung aus den Grundrechten | 87 | ||
| 2. Folgen für die private Sicherheitsgewährleistung | 89 | ||
| 3. Vorrang privaten Handelns | 91 | ||
| II. Marktwirtschaftliche Ordnung | 92 | ||
| 1. Grundlagenfunktion für die Grundrechtsverwirklichung und den Sozial Staat | 93 | ||
| 2. Keine Zuweisung der Gefahrenprävention | 94 | ||
| 3. Keine näheren Vorgaben aus dem Gemeinschaftsrecht | 95 | ||
| III. Obermaßverbot | 96 | ||
| C. Anhebung der Eingriffsschwelle | 98 | ||
| I. Aufgrund erhöhter Begründungslast | 98 | ||
| II. Abbau gesetzlicher Anforderungen | 98 | ||
| III. Entbehrlichkeit staatlichen Handelns und Mindestschutz | 99 | ||
| § 4 Ausgestaltung privater Prävention im Einzelnen | 101 | ||
| A. Vorsorgeprinzip und Altbergbau | 101 | ||
| B. Regelungen im Bundes-Bodenschutzgesetz und ihr möglicher Bezug zum Altbergbau | 103 | ||
| I. Bundes-Bodenschutzgesetz und Altbergbau | 103 | ||
| 1. Bodenbezug | 103 | ||
| 2. Hoher Stellenwert privater Eigenverantwortung | 104 | ||
| 3. Erstreckung in den präventiven Bereich | 105 | ||
| II. Vorsorgecharakter des Bundes-Bodenschutzgesetzes | 105 | ||
| III. Partielle Vorbildfunktion für die Bewältigung von Spätfolgen | 107 | ||
| 1. Entsiegelungsregelung des § 5 BBodSchG | 107 | ||
| 2. Einbringungsregelung des § 6 BBodSchG | 108 | ||
| 3. Bodenschutzrechtliche Vorsorgepflicht des § 7 BBodSchG | 108 | ||
| a) Boden schutzbezogener Regel ungsgegenstand | 108 | ||
| b) Musterbeispiel für eine Vorverlagerung von Handlungspflichten | 109 | ||
| c) Bezug zum Altbergbau | 111 | ||
| d) Umsetzung | 112 | ||
| e) Zu den heranziehbaren Maßstäben | 113 | ||
| f) Vorsorgewerte | 114 | ||
| g) Folgerungen für den tagesnahen Altbergbau | 116 | ||
| 4. Gefahrerforschungsmaßnahmen nach § 9 BBodSchG und dazu gehörige nutzungsabhängige Prüfwerte | 116 | ||
| 5. Präventive Handlungspflichten nach § 4 Abs. 1 BBodSchG | 118 | ||
| a) Gefahrvermeidende Funktion | 118 | ||
| b) Vorrang privater Vorsorge | 121 | ||
| c) Grenzen | 123 | ||
| 6. Präventive Verantwortlichkeit für den Zustand von Grundstücken | 124 | ||
| 7. Die bodenschutzrechtliche Sanierungspflicht | 126 | ||
| a) Umfassende individuelle Verantwortlichkeit | 127 | ||
| b) Maßnahmeformen und ihre Übertragbarkeit in den Altbergbau | 127 | ||
| c) Nutzungsabhängigkeit | 129 | ||
| d) Verfahrensablauf: Information - Erkundung - Planung | 130 | ||
| aa) Eigen- und Betroffeneninformation | 130 | ||
| bb) Komplexe Problemlagen: Vergleichbarkeit von Bodenschutz und Altbergbau | 131 | ||
| cc) Besondere Bedeutung von systematischen Untersuchungsmaßnahmen und weitere Maßnahmenplanung | 132 | ||
| e) Vorrang privater Gestaltung | 135 | ||
| 8. Maßstabsbildung nach der BBodSchV | 136 | ||
| IV. Folgerungen für das Vorgehen im Altbergbau | 137 | ||
| 1. Erfassung | 138 | ||
| 2. Erkundung | 139 | ||
| 3. Maßnahmenplanung | 140 | ||
| Resümee und Ausblick | 143 | ||
| Literaturverzeichnis | 146 | ||
| Sachwortverzeichnis | 161 |