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Freiwillige Gefahrenprävention

Frenz, Walter

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 927

(2003)

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Abstract

Heute steht nicht mehr der Ausbau staatlicher Wahrnehmungsfelder an, sondern deren Verminderung. Die Frage der Überlassung an Private macht auch vor dem Polizei- und Ordnungsrecht nicht halt, zumal die Prävention eine immer größere Rolle spielt. Seit jeher sind die staatlichen Handlungsbefugnisse im Bereich der Gefahrenabwehr bei tatsächlichen Unsicherheiten problematisch. Das spiegelt die Diskussion über die Zulässigkeit von Gefahrerforschungseingriffen, Gefahren- und Risikovorsorge wider. Bietet die freiwillige Gefahrenprävention einen Ausweg? Kann die Übernahme privater Verantwortung zu einer wirksamen Gefahrenbannung führen, die eine Anhebung der ordnungsrechtlichen Eingriffsschwelle ermöglicht und damit den Staat entlastet? Mit diesem Ansatz versucht die vorliegende Studie auf die vielfältige Problematik der Ausweitung und zugleich immer schwierigeren Bewältigung notwendiger Gefahrenbekämpfung und Sicherheitsgewährleistung zu reagieren.

Rechtliche Maßstäbe hierfür fehlen im klassischen Polizei- und Ordnungsrecht, das auf Prävention und Kooperation noch nicht eingestellt ist. Eine wichtige Vorbildfunktion kann aber insoweit das Umweltrecht einnehmen. Dies zeigt sich v. a. im Bundes-Bodenschutzgesetz, das sich wie die hier als Referenzgebiet gewählte Gefahrenprävention im Altbergbau mit Spätfolgen aus früherer Tätigkeit befasst, zugleich den Eintritt von Schäden vermeiden will und zu diesem Zwecke ein abgestuftes Instrumentarium zur Verfügung stellt. Dabei kommt privatem Tätigwerden die primäre Bedeutung zu. Von daher existieren Parameter, die als Vorbild für eine freiwillige Gefahrenprävention dienen können. Diese werden aus dem spezifischen Umweltbereich in die allgemeine Gefahrenvorsorge übertragen.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einführung 11
§ 1 Gefahrenvorsorge bei Unsicherheit 14
A. Gefahrenabwehr 14
I. Erforderlichkeit einer konkreten Gefahr 14
II. Anscheinsgefahr 16
III. Gefahrverdacht 18
B. Gefahren Vorsorge 21
I. Vorverlagerung der Gefahrbekämpfung 21
II. Beginn der Gefahrenschwelle 22
C. Risikovorsorge 23
I. Risiko in Abgrenzung zur Gefahr 23
II. Beginn der Risikoschwelle 24
D. Fallgruppen im Altbergbau 26
I. Sichere Kenntnis von ehemaligem Bergbau 27
II. Tagesöffhungen oder Abbau im Ausgehenden der Flöze auf Grubenbild 27
III. Auftreten von konkreten Gefahrenmomenten 30
IV. Fazit 30
E. Schutzlücken bei Unsicherheit 31
I. Tatsächliche Unsicherheiten im Bereich des Altbergbaus 31
II. Rechtsstaatliche Anforderungen 32
III. Schutzdefizite 33
IV. Möglicher Ausweg durch Neuausrichtung des Gefahrenbegriffs 33
V. Freiwillige Maßnahmen der Wirtschaft als Lösung 37
§ 2 Ordnungsrechtliche Inanspruchnahme 39
A. Zuständigkeit der Bergbehörden nach Ordnungsrecht 39
B. Verursacherverantwortlichkeit 41
I. Grundsätzliche Störerbestimmung 41
1. Bestimmung des Verhaltensstörers 41
a) Theorie der unmittelbaren Verursachung 42
b) Störerbestimmung nach Pflichtwidrigkeit und Risikosphäre 43
aa) Verantwortungszuweisung durch Vergleich mit dem Bergschadensrecht 44
bb) Insbesondere vermutete Kausalität 45
cc) Verantwortlichkeit mehrerer 46
dd) Typische Gefährdungen durch tagesnahen Abbau 47
ee) Zur Einhaltung gesetzlicher Vorschriften 47
c) Bewältigung von Unsicherheiten bei der Störerbestimmung 48
2. Zustandsstörerhaftung 50
a) Verhältnis zur Verhaltensverantwortlichkeit 50
b) Ansatz und Grenzen 51
c) Konsequenzen für den ehemaligen tagesnahen Bergbau 53
II. Kombinationsfälle 54
1. Problemkonstellationen 54
2. Mögliche Verantwortlichkeit mehrerer Bergbaugesellschaften 54
3. Zusammentreffen von Bergbauspätfolgen mit natürlichen Einwirkungen 56
a) Hinreichende Mitkausalität 56
b) Gewöhnliche Natureinwirkungen 57
c) Ungewöhnliche Natureinwirkungen 58
aa) Atypische Geschehensabläufe als Anwendungsfall der Gefahrenabwehr 58
bb) Allenfalls begrenzte Bedeutung der Adäquanztheorie 59
cc) Wertende Betrachtung 60
d) Mögliches Auseinanderfallen von Inanspruchnahme und Kostentragung 61
4. Zusammentreffen mit menschlichen Einwirkungen 62
a) Nutzung als Verkehrsweg 62
b) Bauten 64
C. Pflicht zur Gefahrenabwehr als Ausgangspunkt 65
D. Gefahrerforschung 67
I. Gefahrerforschungseingriffe 67
II. Bodenschutzrechtliches System nach § 9 BBodSchG 69
1. Gestufte Inpflichtnahme Privater 69
2. Gefahrerforschungseingriffe nach § 9 Abs. 2 BBodSchG 70
3. Rein behördliche Ermittlungspflicht nach § 9 Abs. 1 BBodSchG 72
4. Bei Anhaltspunkten zumindest für eine Gefahreneignung 73
5. Folgerungen für den Altbergbau 76
E. Eingeschränkte ordnungsrechtliche Pflichten 77
§ 3 Staatliche Inanspruchnahme und privates Handeln: Anhebung der ordnungsbehördlichen Eingriffsschwelle 80
A. Vermehrte Selbstregulierung und Kooperation 80
I. Aufweichung der Handlungsformen im Öffentlichen Recht 80
II. Vorteile einer Einbeziehung Privater 81
III. Vermehrtes freiwilliges Handeln Privater: Selbstverpflichtungen und Selbstkontrolle der Wirtschaft 83
IV. Kooperation im Bereich der sicherheitsrechtlichen Gefahrenprävention 86
B. Begrenzte verfassungsrechtliche Vorgaben 87
I. Subsidiaritätsprinzip 87
1. Ableitung aus den Grundrechten 87
2. Folgen für die private Sicherheitsgewährleistung 89
3. Vorrang privaten Handelns 91
II. Marktwirtschaftliche Ordnung 92
1. Grundlagenfunktion für die Grundrechtsverwirklichung und den Sozial Staat 93
2. Keine Zuweisung der Gefahrenprävention 94
3. Keine näheren Vorgaben aus dem Gemeinschaftsrecht 95
III. Obermaßverbot 96
C. Anhebung der Eingriffsschwelle 98
I. Aufgrund erhöhter Begründungslast 98
II. Abbau gesetzlicher Anforderungen 98
III. Entbehrlichkeit staatlichen Handelns und Mindestschutz 99
§ 4 Ausgestaltung privater Prävention im Einzelnen 101
A. Vorsorgeprinzip und Altbergbau 101
B. Regelungen im Bundes-Bodenschutzgesetz und ihr möglicher Bezug zum Altbergbau 103
I. Bundes-Bodenschutzgesetz und Altbergbau 103
1. Bodenbezug 103
2. Hoher Stellenwert privater Eigenverantwortung 104
3. Erstreckung in den präventiven Bereich 105
II. Vorsorgecharakter des Bundes-Bodenschutzgesetzes 105
III. Partielle Vorbildfunktion für die Bewältigung von Spätfolgen 107
1. Entsiegelungsregelung des § 5 BBodSchG 107
2. Einbringungsregelung des § 6 BBodSchG 108
3. Bodenschutzrechtliche Vorsorgepflicht des § 7 BBodSchG 108
a) Boden schutzbezogener Regel ungsgegenstand 108
b) Musterbeispiel für eine Vorverlagerung von Handlungspflichten 109
c) Bezug zum Altbergbau 111
d) Umsetzung 112
e) Zu den heranziehbaren Maßstäben 113
f) Vorsorgewerte 114
g) Folgerungen für den tagesnahen Altbergbau 116
4. Gefahrerforschungsmaßnahmen nach § 9 BBodSchG und dazu gehörige nutzungsabhängige Prüfwerte 116
5. Präventive Handlungspflichten nach § 4 Abs. 1 BBodSchG 118
a) Gefahrvermeidende Funktion 118
b) Vorrang privater Vorsorge 121
c) Grenzen 123
6. Präventive Verantwortlichkeit für den Zustand von Grundstücken 124
7. Die bodenschutzrechtliche Sanierungspflicht 126
a) Umfassende individuelle Verantwortlichkeit 127
b) Maßnahmeformen und ihre Übertragbarkeit in den Altbergbau 127
c) Nutzungsabhängigkeit 129
d) Verfahrensablauf: Information - Erkundung - Planung 130
aa) Eigen- und Betroffeneninformation 130
bb) Komplexe Problemlagen: Vergleichbarkeit von Bodenschutz und Altbergbau 131
cc) Besondere Bedeutung von systematischen Untersuchungsmaßnahmen und weitere Maßnahmenplanung 132
e) Vorrang privater Gestaltung 135
8. Maßstabsbildung nach der BBodSchV 136
IV. Folgerungen für das Vorgehen im Altbergbau 137
1. Erfassung 138
2. Erkundung 139
3. Maßnahmenplanung 140
Resümee und Ausblick 143
Literaturverzeichnis 146
Sachwortverzeichnis 161