Menu Expand

Die Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten

Cite BOOK

Style

Frye, B. (2001). Die Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50483-1
Frye, Bernhard. Die Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Duncker & Humblot, 2001. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50483-1
Frye, B (2001): Die Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50483-1

Format

Die Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten

Frye, Bernhard

Schriften zu Kommunikationsfragen, Vol. 30

(2001)

Additional Information

Book Details

Pricing

Abstract

Seit der Etablierung der privaten Rundfunkveranstalter stehen die - zumindest auch werbefinanzierten - öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten unter Wettbewerbsdruck. Im Kampf um Einschaltquoten und Werbeeinnahmen aber kommt und kann es weiterhin zu Verstößen gegen Programmbindungen (z. B. Werbebeschränkungen, Jugendschutzbestimmungen) kommen, zumal diese bei den öffentlich-rechtlichen Anstalten - anders als bei den Privatveranstaltern - weitgehend sanktionslos verlaufen. Die Frage, wie der Staat diesen Gefahren mittels Aufsicht entgegentreten darf oder gar muß, ist Gegenstand der dreiteiligen Arbeit.

Im ersten Teil wird für sämtliche Rundfunkanstalten untersucht, inwieweit überhaupt einfachgesetzliche Grundlagen bestehen, auf die eine staatliche Aufsicht gestützt werden kann. Der Rechtsbegriff und das Grundsystem der Staatsaufsicht im allgemeinen werden herausgearbeitet. Der zweite, verfassungsrechtliche Teil zeigt, daß staatliche Aufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten trotz des sog. Grundsatzes der »Staatsfreiheit des Rundfunks« prinzipiell verfassungsrechtlich zulässig ist. Die weitergehende Auffassung, daß das Grundgesetz sogar eine Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten fordert, wird widerlegt. Der dritte und umfangreichste Teil widmet sich den Aufsichtsbefugnissen im einzelnen. Dabei wird insbesondere herausgearbeitet, inwieweit Rundfunkfreiheit Aufsichtsmaßstäbe beschränkt. Die unterschiedlichen Aufsichtsmittel sowie ihr Zusammenspiel - auch mit der anstaltsinternen Aufsicht - werden untersucht. Gegen die bislang einhellige Auffassung wird nachgewiesen, daß eine Vollstreckung der Aufsichtsakte im Verwaltungsweg nicht generell ausgeschlossen ist. Das Schlußkapitel beantwortet die Frage, welche weitergehenden Aufsichtsbefugnisse gegenüber den Rundfunkanstalten de lege ferenda zulässig wären.

Alle drei Teile enden mit einer Zusammenfassung, und in einem Anhang findet sich eine Zusammenstellung aufsichtsrelevanter Vorschriften.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 14
§ 1 Einleitung 21
Erster Teil: Ermächtigungsgrundlagen, Grundlagen der Staatsaufsicht 23
§ 2 Einfachgesetzliche Grundlagen der Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 23
A. Unterschiedliche Regelungen 23
I. Typisches Beispiel: Mitteldeutscher Rundfunk 24
1. Normierung einer staatlichen Rechtsaufsicht, Aufsichtsmaßstab 24
2. Aufsichtsmittel 25
3. Subsidiarität 25
II. Übrige Rundfunkanstalten 25
1. Überwiegend ähnliche Regelungen 25
2. Rudimentäre Regelungen 26
a) Radio Bremen 26
b) Sender Freies Berlin 26
c) Bayerischer Rundfunk 28
3. Keine Staatsaufsicht: Hessischer Rundfunk 30
III. Historisch begründete Unterschiede 30
B. Europäisches Gemeinschaftsrecht 31
I. EG-Fernsehrichtlinie 31
1. Sog. Sendestaatsprinzip 32
2. Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens durch EG-Kommission 32
II. Europäisches Übereinkommen 33
§ 3 Begriff der Staatsaufsicht 34
A. Begriff der Aufsicht 34
I. Uneinheitliches Erscheinungsbild 34
II. Merkmale 35
1. Beobachtungs- und Berichtigungsfunktion 35
2. Subordinationsverhältnis 36
III. Abgrenzung von ähnlichen Begriffen 36
1. Kontrolle 37
2. Leitung 38
3. Überwachung u.ä 38
B. Staatsaufsicht als Exekutivaufsicht 39
§ 4 System der Staatsaufsicht 40
A. Beaufsichtigung privaten Verhaltens 41
I. Allgemeine und besondere Aufsicht 41
II. Aufsicht als objektiv-grundrechtliche Schutzpflicht des Staates 42
B. Organisationsrechtliche dualistische Aufsicht in der öffentlichen Verwaltung 44
I. Dualistische Verwaltungsorganisation 44
1. Unmittelbare Staatsverwaltung 45
2. Mittelbare Staatsverwaltung 45
a) Mittelbare Staatsverwaltung im weiten Sinn 45
b) Zweck: Dezentralisation und Selbstverwaltung 48
c) Komponenten: Mittelbare Staatsverwaltung im engen Sinn und Selbstverwaltung 50
II. Aufsicht innerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung 52
1. Administrative Hierarchie 52
2. Aufsichtsart und -mittel 53
a) Fachaufsicht 53
b) Abgrenzung zur Dienstaufsicht 54
3. Einfachgesetzliches Erscheinungsbild 55
III. Aufsicht bei mittelbarer Staatsverwaltung (Staatsaufsicht i. e. S.) 56
1. Sedes materiae 56
2. Aufsichtsart und -mittel 59
a) Grundsatz: Rechtsaufsicht 59
aa) Information 59
bb) Präventive Aufsichtsmittel 59
(1) Beratung 59
(2) Genehmigungsvorbehalt 60
cc) Repressive Aufsichtsmittel 60
(1) Beanstandung 60
(2) Selbsteintrittsrechte 61
(3) Auflösung der Vertretungsorgane 61
(4) Kein Weisungsrecht 62
b) Fachaufsicht 62
IV. Zulässigkeit, Erforderlichkeit, Grenzen 63
1. Unmittelbare Staatsverwaltung 63
a) Aufsicht als Funktionsvoraussetzung der Exekutive 63
b) Parlamentarische Aufgabenverantwortung der Regierung 64
2. Mittelbare Staatsverwaltung 65
a) Staatsaufsicht als sog. Korrelat der Selbstverwaltung 66
b) Parlamentarische Aufgabenverantwortung der Regierung 67
aa) Prinzipielle Aufgabenverantwortung 67
bb) Staatliche Aufgaben 68
cc) Selbstverwaltungsaufgaben 68
c) Ergebnis 69
§ 5 Zusammenfassung 70
Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche Einordnung der Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 72
§ 6 Prinzipielle verfassungsrechtliche Zulässigkeit 72
A. Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten als Träger des Grundrechts auf Rundfunkfreiheit 73
B. Sachlicher Schutzbereich des Grundrechts der Rundfunkfreiheit 74
I. Funktionale Interpretation der Rundfunkfreiheit 74
1. Ausgangspunkt: Meinungsfreiheit 75
2. Meinungsfreiheit als gemeinsamer Schutzzweck 76
3. Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit 76
4. Einfluß des europäischen Rechts 77
II. Schutz des gesamten Rundfunkprogramms 78
III. Staatsfreiheit des Rundfunks und Pflicht zur Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit 78
1. Subjektivrechtliche Staatsfreiheit 78
2. Objektivrechtliche Pflicht zur Ausgestaltung 79
C. Aufsichtsvorschriften als Ausgestaltung und Eingriff 82
I. Qualifikation der Aufsichtsvorschriften in Abhängigkeit von der zugrundeliegenden Maßstabsnorm 82
1. Aufsicht als Ausgestaltung 83
2. Aufsicht als Eingriff 83
II. Unterschiedliche dogmatische Zulässigkeitsanforderungen 84
1. Ausgestaltung 84
2. Eingriff 84
D. Gemeinsame Zulässigkeitsanforderungen 86
I. Gemeinsamkeiten von Ausgestaltung und Eingriff 86
II. Parlamentsvorbehalt 87
III. Verhältnismäßigkeit 87
1. Anwendbarkeit des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 88
2. Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 89
a) Geeignetheit 89
b) Erforderlichkeit 89
aa) Subsidiäre Staatsaufsicht 90
bb) Primäre Staatsaufsicht bei Deutsche Welle? 91
c) Angemessenheit 92
3. Ergebnis 93
§ 7 Prinzipielle verfassungsrechtliche Erforderlichkeit 93
A. Relevanz 93
B. Parlamentarische Regierungsverantwortung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk? 94
I. Öffentlich-rechtliche Anstaltsform 95
II. Nichtstaatliche, öffentliche Aufgabe des Rundfunks 96
1. Öffentliche und staatliche Aufgaben 96
2. Verfassung als Grenze der Aufgabenverstaatlichung 96
3. Rundfunkanstalt als Sondertypus einer öffentlich-rechtlichen Anstalt 97
III. Ergebnis 98
C. Staatsaufsicht über den Rundfunk als staatliche Schutzpflicht? 99
I. Rechtsprechung des BVerfG 100
II. Erheblicher Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers 103
III. Mindestanforderungen, sog. Untermaßverbot 104
IV. Alternative Schutzmechanismen 105
1. Gebührenfinanzierung 105
2. Wettbewerbsrecht 106
3. Parlamentskontrolle, schlichter Hinweis, Klage 107
a) Drohfunktion zukünftiger, verbösernder Gesetzgebung 108
b) Schlichter Hinweis 108
c) Verwaltungsgerichtliche Klage 108
4. Anstaltsinterne Aufsicht 109
a) Rundfunk- und Verwaltungsrat 109
b) Befugnisse 110
c) Effektivität 110
aa) Jugendschutzbeauftragter 111
bb) Eingaberecht, insbesondere Programmbeschwerde 111
cc) Notwendigkeit weiterer Befugnisse? 112
V. Ergebnis 113
D. Gebot des Art. 3 Abs. 1 GG? 114
I. Ungleichbehandlung 115
II. Sachliche Rechtfertigung 115
1. Legitimes Differenzierungsziel, Geeignetheit 117
2. Erforderlichkeit 117
a) Alternative: Gesellschaftsrechtliche Aufsicht? 117
b) Alternative: Gesellschaftliche Aufsicht? 117
3. Angemessenheit 118
§ 8 Zusammenfassung 120
Dritter Teil: Die Aufsichtsbefugnisse 123
§ 9 Rechtsaufsicht 123
§ 10 Aufsichtsmaßstäbe 124
A. Unterschiedliche gesetzliche Aufsichtsmaßstäbe 124
I. Enge Aufsichtsmaßstäbe 124
1. Rundfunkgesetze 124
2. Anstaltssatzungen? 125
II. Weite Aufsichtsmaßstäbe 125
III. Gemeinsamer Nenner 126
B. Verfassungskonforme Beschränkung der gesetzlichen Aufsichtsmaßstäbe 126
I. Programm 127
1. Problem: Wertausfüllungsbedürftige Programmgrundsätze 127
2. Keine Aufsicht in sog. Programmangelegenheiten 128
3. Bestimmbarkeit der Maßstabsnormen 129
a) Evidenzfälle 129
b) Hinreichend bestimmte Programmbindungsnormen 130
4. Schutzgesetze i. S. d. Art. 5 Abs. 2 GG 131
5. Ergebnis 133
II. Wirtschaftsführung, Verwaltung 134
1. Bestimmbarkeit programmrelevanter Maßstabsnormen 134
2. Einzelne Gegenstände der Wirtschaftlichkeitsaufsicht 135
C. Aufsichtsmaßstäbe in besonderen Bereichen 136
I. Datenschutz 136
II. Mediendienste, Teledienste 137
1. Mediendienste 137
2. Teledienste 138
§ 11 Aufsichtsmittel 139
A. Ermächtigungsgrundlagen 139
I. Ausdrückliche Aufzählung der Aufsichtsmittel 139
II. Keine ausdrückliche Nennung von Aufsichtsmitteln 140
1. Rechtsaufsicht als Typusbegriff mit Mindestbestandteilen 140
2. „Institutionstypische“, verfassungskonforme Auslegung 141
B. Adressat(en) 143
I. Bekanntgabe der Aufsichtsakte 143
II. Zu den Adressatenbegriffen 144
III. Bestimmtheit, Adressierung 145
C. Vorbereitende Aufsichtsmittel (Beobachtung) 146
I. Informelle Informationserlangung 146
II. Förmliches Informationsverlangen 146
1. Prinzipielle Zulässigkeit, Ermächtigungsgrundlage 147
2. Mitwirkungspflichten der Rundfunkanstalten 147
3. Inhalt und Voraussetzungen des Informationsrechts 148
4. Teilnahme an den Sitzungen der Selbstverwaltungsorgane 149
III. Keine Subsidiarität 150
D. Berichtigende Aufsichtsmittel 151
I. Hinweis und Aufforderung 151
1. Inhalt, Funktion, Ermächtigung, Form 151
2. Adressaten 153
a) Regel: Organe 153
aa) Rundfunk- bzw. Verwaltungsrat 153
bb) Intendant 154
b) Ausnahme: Anstalt, Organe 154
3. Wirkungen 155
a) Rechtswirkungen, insbesondere Verwaltungsaktcharakter? 155
b) Öffentlichkeitswirkung 157
4. Befugnis auch bei genereller Aufsichtsermächtigung 158
5. Kein Ausschluß in Programmangelegenheiten 158
II. Anweisung 159
1. Voraussetzungen 159
2. Inhalt, Abgrenzung, Verwaltungsaktcharakter 159
3. Befugnis auch bei genereller Aufsichtsermächtigung 160
4. Ausschluß in Programmangelegenheiten 160
E. Präventive Aufsichtsmittel 161
I. Grundsätzliches Verbot, insbesondere einen geplanten Sendebeitrag zur Vorlage zu verlangen 161
1. Präventive Aufsicht generell unzulässige Vorzensur? 161
2. Unverhältnismäßige Beschränkung der Rundfunkfreiheit 163
II. Exkurs: Schlichtes präventives Verwaltungshandeln, insbesondere Beratung 164
§ 12 Einsatz der Aufsichtsmittel 165
I. Einleitung des Aufsichtsverfahrens 165
1. Geltung des Opportunitätsprinzips 165
2. Pflichtgemäßes Entschließungsermessen 166
3. Drittschützende Normen 166
II. Anweisung: Legalitätsprinzip? 167
III. Stufenfolge bei Hinweis und Anweisung 168
§ 13 Aufsichtssubjekte, Aufsichtsorgane 168
I. Regierungen 168
II. Staatsministerien 169
III. Rechnungshöfe, Datenschutzbeauftragte der Rundfunkanstalten 170
IV. Behörden i. S. d. § 18 Mediendienste-Staatsvertrag 171
§ 14 Vollstreckung von Aufsichtsmaßnahmen 172
I. Fragestellung, Meinungsstand 172
II. Prinzipielle Anwendbarkeit der Verwaltungsvollstreckungsgesetze 173
III. Vollstreckbare Aufsichtsakte 174
IV. Vollstreckungsverbot gegenüber öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten? 174
V. Verfassungskonforme Beschränkung der Verwaltungsvollstreckungsgesetze 175
1. Prinzipielle Einschränkung 176
2. Einschränkung der Zwangsmittel 176
a) Ersatzvornahme 177
b) Zwangsgeld 177
c) Unmittelbarer Zwang 178
VI. Ergebnis 178
§ 15 Staatsaufsicht de lege ferenda 179
A. Aufsichtsmittel 179
I. Folgenhinweis 179
II. Verbreitungsgebot 180
1. Bestehende Regelungen für den Privatrundfunk 181
2. Zulässigkeit gegenüber öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 181
III. Bußgelder, Vorteilsabschöpfung 182
1. Bestehende Regelungen für den Privatrundfunk 182
2. Zulässigkeit gegenüber öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 184
a) Rundfunkanstalt als Adressat einer Ordnungswidrigkeitennorm 184
aa) Juristische Person des öffentlichen Rechts als Adressat einer Ordnungswidrigkeitennorm 184
bb) Nichtentgegenstehen der Gebührenfinanzierung 185
b) Unzulässige staatliche Einflußnahme? 186
IV. Sendeverbote 187
B. Einsatz der Aufsichtsmittel 187
C. Aufsicht durch die Medienanstalten 188
D. Besonderheiten der Verwaltungsvollstreckung 190
§ 16 Zusammenfassung 190
Anhang: Zusammenstellung aufsichtsrelevanter Vorschriften 193
Literaturverzeichnis 200
Sachwortverzeichnis 208