Die Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten

Bernhard Frye

doi:10.3790/978-3-428-50483-1

Die Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten

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Frye, B. (2001). Die Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50483-1

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Die Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten

Frye, Bernhard

Schriften zu Kommunikationsfragen, Vol. 30

(2001)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-50483-1
978-3-428-10483-3 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50483-1
Edition: 1
Language: German
Pages: 213
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Constitution

Pricing

Institution: € 106.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 69.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Seit der Etablierung der privaten Rundfunkveranstalter stehen die - zumindest auch werbefinanzierten - öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten unter Wettbewerbsdruck. Im Kampf um Einschaltquoten und Werbeeinnahmen aber kommt und kann es weiterhin zu Verstößen gegen Programmbindungen (z. B. Werbebeschränkungen, Jugendschutzbestimmungen) kommen, zumal diese bei den öffentlich-rechtlichen Anstalten - anders als bei den Privatveranstaltern - weitgehend sanktionslos verlaufen. Die Frage, wie der Staat diesen Gefahren mittels Aufsicht entgegentreten darf oder gar muß, ist Gegenstand der dreiteiligen Arbeit.

Im ersten Teil wird für sämtliche Rundfunkanstalten untersucht, inwieweit überhaupt einfachgesetzliche Grundlagen bestehen, auf die eine staatliche Aufsicht gestützt werden kann. Der Rechtsbegriff und das Grundsystem der Staatsaufsicht im allgemeinen werden herausgearbeitet. Der zweite, verfassungsrechtliche Teil zeigt, daß staatliche Aufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten trotz des sog. Grundsatzes der »Staatsfreiheit des Rundfunks« prinzipiell verfassungsrechtlich zulässig ist. Die weitergehende Auffassung, daß das Grundgesetz sogar eine Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten fordert, wird widerlegt. Der dritte und umfangreichste Teil widmet sich den Aufsichtsbefugnissen im einzelnen. Dabei wird insbesondere herausgearbeitet, inwieweit Rundfunkfreiheit Aufsichtsmaßstäbe beschränkt. Die unterschiedlichen Aufsichtsmittel sowie ihr Zusammenspiel - auch mit der anstaltsinternen Aufsicht - werden untersucht. Gegen die bislang einhellige Auffassung wird nachgewiesen, daß eine Vollstreckung der Aufsichtsakte im Verwaltungsweg nicht generell ausgeschlossen ist. Das Schlußkapitel beantwortet die Frage, welche weitergehenden Aufsichtsbefugnisse gegenüber den Rundfunkanstalten de lege ferenda zulässig wären.

Alle drei Teile enden mit einer Zusammenfassung, und in einem Anhang findet sich eine Zusammenstellung aufsichtsrelevanter Vorschriften.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	14
§ 1 Einleitung	21
Erster Teil: Ermächtigungsgrundlagen, Grundlagen der Staatsaufsicht	23
§ 2 Einfachgesetzliche Grundlagen der Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten	23
A. Unterschiedliche Regelungen	23
I. Typisches Beispiel: Mitteldeutscher Rundfunk	24
1. Normierung einer staatlichen Rechtsaufsicht, Aufsichtsmaßstab	24
2. Aufsichtsmittel	25
3. Subsidiarität	25
II. Übrige Rundfunkanstalten	25
1. Überwiegend ähnliche Regelungen	25
2. Rudimentäre Regelungen	26
a) Radio Bremen	26
b) Sender Freies Berlin	26
c) Bayerischer Rundfunk	28
3. Keine Staatsaufsicht: Hessischer Rundfunk	30
III. Historisch begründete Unterschiede	30
B. Europäisches Gemeinschaftsrecht	31
I. EG-Fernsehrichtlinie	31
1. Sog. Sendestaatsprinzip	32
2. Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens durch EG-Kommission	32
II. Europäisches Übereinkommen	33
§ 3 Begriff der Staatsaufsicht	34
A. Begriff der Aufsicht	34
I. Uneinheitliches Erscheinungsbild	34
II. Merkmale	35
1. Beobachtungs- und Berichtigungsfunktion	35
2. Subordinationsverhältnis	36
III. Abgrenzung von ähnlichen Begriffen	36
1. Kontrolle	37
2. Leitung	38
3. Überwachung u.ä	38
B. Staatsaufsicht als Exekutivaufsicht	39
§ 4 System der Staatsaufsicht	40
A. Beaufsichtigung privaten Verhaltens	41
I. Allgemeine und besondere Aufsicht	41
II. Aufsicht als objektiv-grundrechtliche Schutzpflicht des Staates	42
B. Organisationsrechtliche dualistische Aufsicht in der öffentlichen Verwaltung	44
I. Dualistische Verwaltungsorganisation	44
1. Unmittelbare Staatsverwaltung	45
2. Mittelbare Staatsverwaltung	45
a) Mittelbare Staatsverwaltung im weiten Sinn	45
b) Zweck: Dezentralisation und Selbstverwaltung	48
c) Komponenten: Mittelbare Staatsverwaltung im engen Sinn und Selbstverwaltung	50
II. Aufsicht innerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung	52
1. Administrative Hierarchie	52
2. Aufsichtsart und -mittel	53
a) Fachaufsicht	53
b) Abgrenzung zur Dienstaufsicht	54
3. Einfachgesetzliches Erscheinungsbild	55
III. Aufsicht bei mittelbarer Staatsverwaltung (Staatsaufsicht i. e. S.)	56
1. Sedes materiae	56
2. Aufsichtsart und -mittel	59
a) Grundsatz: Rechtsaufsicht	59
aa) Information	59
bb) Präventive Aufsichtsmittel	59
(1) Beratung	59
(2) Genehmigungsvorbehalt	60
cc) Repressive Aufsichtsmittel	60
(1) Beanstandung	60
(2) Selbsteintrittsrechte	61
(3) Auflösung der Vertretungsorgane	61
(4) Kein Weisungsrecht	62
b) Fachaufsicht	62
IV. Zulässigkeit, Erforderlichkeit, Grenzen	63
1. Unmittelbare Staatsverwaltung	63
a) Aufsicht als Funktionsvoraussetzung der Exekutive	63
b) Parlamentarische Aufgabenverantwortung der Regierung	64
2. Mittelbare Staatsverwaltung	65
a) Staatsaufsicht als sog. Korrelat der Selbstverwaltung	66
b) Parlamentarische Aufgabenverantwortung der Regierung	67
aa) Prinzipielle Aufgabenverantwortung	67
bb) Staatliche Aufgaben	68
cc) Selbstverwaltungsaufgaben	68
c) Ergebnis	69
§ 5 Zusammenfassung	70
Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche Einordnung der Staatsaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten	72
§ 6 Prinzipielle verfassungsrechtliche Zulässigkeit	72
A. Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten als Träger des Grundrechts auf Rundfunkfreiheit	73
B. Sachlicher Schutzbereich des Grundrechts der Rundfunkfreiheit	74
I. Funktionale Interpretation der Rundfunkfreiheit	74
1. Ausgangspunkt: Meinungsfreiheit	75
2. Meinungsfreiheit als gemeinsamer Schutzzweck	76
3. Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit	76
4. Einfluß des europäischen Rechts	77
II. Schutz des gesamten Rundfunkprogramms	78
III. Staatsfreiheit des Rundfunks und Pflicht zur Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit	78
1. Subjektivrechtliche Staatsfreiheit	78
2. Objektivrechtliche Pflicht zur Ausgestaltung	79
C. Aufsichtsvorschriften als Ausgestaltung und Eingriff	82
I. Qualifikation der Aufsichtsvorschriften in Abhängigkeit von der zugrundeliegenden Maßstabsnorm	82
1. Aufsicht als Ausgestaltung	83
2. Aufsicht als Eingriff	83
II. Unterschiedliche dogmatische Zulässigkeitsanforderungen	84
1. Ausgestaltung	84
2. Eingriff	84
D. Gemeinsame Zulässigkeitsanforderungen	86
I. Gemeinsamkeiten von Ausgestaltung und Eingriff	86
II. Parlamentsvorbehalt	87
III. Verhältnismäßigkeit	87
1. Anwendbarkeit des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes	88
2. Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes	89
a) Geeignetheit	89
b) Erforderlichkeit	89
aa) Subsidiäre Staatsaufsicht	90
bb) Primäre Staatsaufsicht bei Deutsche Welle?	91
c) Angemessenheit	92
3. Ergebnis	93
§ 7 Prinzipielle verfassungsrechtliche Erforderlichkeit	93
A. Relevanz	93
B. Parlamentarische Regierungsverantwortung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk?	94
I. Öffentlich-rechtliche Anstaltsform	95
II. Nichtstaatliche, öffentliche Aufgabe des Rundfunks	96
1. Öffentliche und staatliche Aufgaben	96
2. Verfassung als Grenze der Aufgabenverstaatlichung	96
3. Rundfunkanstalt als Sondertypus einer öffentlich-rechtlichen Anstalt	97
III. Ergebnis	98
C. Staatsaufsicht über den Rundfunk als staatliche Schutzpflicht?	99
I. Rechtsprechung des BVerfG	100
II. Erheblicher Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers	103
III. Mindestanforderungen, sog. Untermaßverbot	104
IV. Alternative Schutzmechanismen	105
1. Gebührenfinanzierung	105
2. Wettbewerbsrecht	106
3. Parlamentskontrolle, schlichter Hinweis, Klage	107
a) Drohfunktion zukünftiger, verbösernder Gesetzgebung	108
b) Schlichter Hinweis	108
c) Verwaltungsgerichtliche Klage	108
4. Anstaltsinterne Aufsicht	109
a) Rundfunk- und Verwaltungsrat	109
b) Befugnisse	110
c) Effektivität	110
aa) Jugendschutzbeauftragter	111
bb) Eingaberecht, insbesondere Programmbeschwerde	111
cc) Notwendigkeit weiterer Befugnisse?	112
V. Ergebnis	113
D. Gebot des Art. 3 Abs. 1 GG?	114
I. Ungleichbehandlung	115
II. Sachliche Rechtfertigung	115
1. Legitimes Differenzierungsziel, Geeignetheit	117
2. Erforderlichkeit	117
a) Alternative: Gesellschaftsrechtliche Aufsicht?	117
b) Alternative: Gesellschaftliche Aufsicht?	117
3. Angemessenheit	118
§ 8 Zusammenfassung	120
Dritter Teil: Die Aufsichtsbefugnisse	123
§ 9 Rechtsaufsicht	123
§ 10 Aufsichtsmaßstäbe	124
A. Unterschiedliche gesetzliche Aufsichtsmaßstäbe	124
I. Enge Aufsichtsmaßstäbe	124
1. Rundfunkgesetze	124
2. Anstaltssatzungen?	125
II. Weite Aufsichtsmaßstäbe	125
III. Gemeinsamer Nenner	126
B. Verfassungskonforme Beschränkung der gesetzlichen Aufsichtsmaßstäbe	126
I. Programm	127
1. Problem: Wertausfüllungsbedürftige Programmgrundsätze	127
2. Keine Aufsicht in sog. Programmangelegenheiten	128
3. Bestimmbarkeit der Maßstabsnormen	129
a) Evidenzfälle	129
b) Hinreichend bestimmte Programmbindungsnormen	130
4. Schutzgesetze i. S. d. Art. 5 Abs. 2 GG	131
5. Ergebnis	133
II. Wirtschaftsführung, Verwaltung	134
1. Bestimmbarkeit programmrelevanter Maßstabsnormen	134
2. Einzelne Gegenstände der Wirtschaftlichkeitsaufsicht	135
C. Aufsichtsmaßstäbe in besonderen Bereichen	136
I. Datenschutz	136
II. Mediendienste, Teledienste	137
1. Mediendienste	137
2. Teledienste	138
§ 11 Aufsichtsmittel	139
A. Ermächtigungsgrundlagen	139
I. Ausdrückliche Aufzählung der Aufsichtsmittel	139
II. Keine ausdrückliche Nennung von Aufsichtsmitteln	140
1. Rechtsaufsicht als Typusbegriff mit Mindestbestandteilen	140
2. „Institutionstypische“, verfassungskonforme Auslegung	141
B. Adressat(en)	143
I. Bekanntgabe der Aufsichtsakte	143
II. Zu den Adressatenbegriffen	144
III. Bestimmtheit, Adressierung	145
C. Vorbereitende Aufsichtsmittel (Beobachtung)	146
I. Informelle Informationserlangung	146
II. Förmliches Informationsverlangen	146
1. Prinzipielle Zulässigkeit, Ermächtigungsgrundlage	147
2. Mitwirkungspflichten der Rundfunkanstalten	147
3. Inhalt und Voraussetzungen des Informationsrechts	148
4. Teilnahme an den Sitzungen der Selbstverwaltungsorgane	149
III. Keine Subsidiarität	150
D. Berichtigende Aufsichtsmittel	151
I. Hinweis und Aufforderung	151
1. Inhalt, Funktion, Ermächtigung, Form	151
2. Adressaten	153
a) Regel: Organe	153
aa) Rundfunk- bzw. Verwaltungsrat	153
bb) Intendant	154
b) Ausnahme: Anstalt, Organe	154
3. Wirkungen	155
a) Rechtswirkungen, insbesondere Verwaltungsaktcharakter?	155
b) Öffentlichkeitswirkung	157
4. Befugnis auch bei genereller Aufsichtsermächtigung	158
5. Kein Ausschluß in Programmangelegenheiten	158
II. Anweisung	159
1. Voraussetzungen	159
2. Inhalt, Abgrenzung, Verwaltungsaktcharakter	159
3. Befugnis auch bei genereller Aufsichtsermächtigung	160
4. Ausschluß in Programmangelegenheiten	160
E. Präventive Aufsichtsmittel	161
I. Grundsätzliches Verbot, insbesondere einen geplanten Sendebeitrag zur Vorlage zu verlangen	161
1. Präventive Aufsicht generell unzulässige Vorzensur?	161
2. Unverhältnismäßige Beschränkung der Rundfunkfreiheit	163
II. Exkurs: Schlichtes präventives Verwaltungshandeln, insbesondere Beratung	164
§ 12 Einsatz der Aufsichtsmittel	165
I. Einleitung des Aufsichtsverfahrens	165
1. Geltung des Opportunitätsprinzips	165
2. Pflichtgemäßes Entschließungsermessen	166
3. Drittschützende Normen	166
II. Anweisung: Legalitätsprinzip?	167
III. Stufenfolge bei Hinweis und Anweisung	168
§ 13 Aufsichtssubjekte, Aufsichtsorgane	168
I. Regierungen	168
II. Staatsministerien	169
III. Rechnungshöfe, Datenschutzbeauftragte der Rundfunkanstalten	170
IV. Behörden i. S. d. § 18 Mediendienste-Staatsvertrag	171
§ 14 Vollstreckung von Aufsichtsmaßnahmen	172
I. Fragestellung, Meinungsstand	172
II. Prinzipielle Anwendbarkeit der Verwaltungsvollstreckungsgesetze	173
III. Vollstreckbare Aufsichtsakte	174
IV. Vollstreckungsverbot gegenüber öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten?	174
V. Verfassungskonforme Beschränkung der Verwaltungsvollstreckungsgesetze	175
1. Prinzipielle Einschränkung	176
2. Einschränkung der Zwangsmittel	176
a) Ersatzvornahme	177
b) Zwangsgeld	177
c) Unmittelbarer Zwang	178
VI. Ergebnis	178
§ 15 Staatsaufsicht de lege ferenda	179
A. Aufsichtsmittel	179
I. Folgenhinweis	179
II. Verbreitungsgebot	180
1. Bestehende Regelungen für den Privatrundfunk	181
2. Zulässigkeit gegenüber öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten	181
III. Bußgelder, Vorteilsabschöpfung	182
1. Bestehende Regelungen für den Privatrundfunk	182
2. Zulässigkeit gegenüber öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten	184
a) Rundfunkanstalt als Adressat einer Ordnungswidrigkeitennorm	184
aa) Juristische Person des öffentlichen Rechts als Adressat einer Ordnungswidrigkeitennorm	184
bb) Nichtentgegenstehen der Gebührenfinanzierung	185
b) Unzulässige staatliche Einflußnahme?	186
IV. Sendeverbote	187
B. Einsatz der Aufsichtsmittel	187
C. Aufsicht durch die Medienanstalten	188
D. Besonderheiten der Verwaltungsvollstreckung	190
§ 16 Zusammenfassung	190
Anhang: Zusammenstellung aufsichtsrelevanter Vorschriften	193
Literaturverzeichnis	200
Sachwortverzeichnis	208

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