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Aktuelle Probleme des Fachplanungs- und Raumordnungsrechts 2004. Flughafenplanung, Immissionsschutz in der Fachplanung, Umweltprüfung von Plänen

Vorträge auf den Sechsten Speyerer Planungsrechtstagen und dem Speyerer Luftverkehrsrechtstag vom 10. bis 12. März 2004 an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer

Editors: Ziekow, Jan

Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Vol. 173

(2005)

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About The Author

Univ.-Prof. Dr. Jan Ziekow: Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, insbesondere Allgemeines und Besonderes Verwaltungsrecht an der Universität Speyer; Direktor des Deutschen Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung; Präsident der Deutschen Sektion des IIAS; Mitglied des UN Committee of Experts on Public Administration; Mitglied des Beirats Verwaltungsverfahrensrecht beim Bundesministerium des Innern und diverser Experten- und Enquetekommissionen.

Abstract

Die in diesem Band dokumentierten Vorträge der 6. Speyerer Planungsrechtstage und des Speyerer Luftverkehrsrechtstages 2004 greifen in mehreren Themenblöcken aktuelle Probleme u. a. des Fachplanungs- und Raumordnungsrechts auf. Schwerpunkte liegen auf Fragen der Flughafenplanung, des Schutzes vor Lärm und anderen Immissionen, der Umweltprüfung von Plänen und naturschutzrechtlichen Problemen. Die Beiträge beruhen auf den Erfahrungen der Autoren in der Praxis und bereiten fundiert die in Betracht kommenden Lösungsperspektiven auf. Sie bieten nicht allein eine Bestandsaufnahme des Diskussionsstandes, sondern setzen häufig erstmalig Akzente für literarisch vernachlässigte Problemfelder.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Karsten Baumann: § 29 LuftVG als Einfallstor für luftrechtsfremde Belange? Eine Betrachtung am Beispiel des Naturschutzes 9
I. Einleitung 9
II. Die Gesetzgebungskompetenz für den Luftverkehr und ihre Abgrenzung von anderen Legislativbefugnissen 11
1. Notwendigkeit einer verfassungsspezifischen Betrachtung 12
2. Der Begriff des „Luftverkehrs\" in Art. 73 Nr. 6 GG 13
3. Umfang der gesetzgeberischen Inanspruchnahme der Kompetenz 15
4. Kriterien zur Abgrenzung der Gesetzgebungszuständigkeiten für den Luftverkehr und den Naturschutz 16
a) Abgrenzung nach dem Schwerpunkt bzw. Zweck der Regelung 17
b) Abgrenzung nach dem sonderrechtlichen Gehalt der Vorschrift 18
aa) Das Kriterium der räumlichen Geltungskraft 19
bb) Das Kriterium der Beschränkung der Vorschrift auf luftfahrerische Vorgänge 20
c) Abgrenzung nach dem Charakter der abzuwendenden Gefahren 22
5. Ergebnis 25
ΙII. Konsequenzen aus dem Nebeneinander von Luftrecht und Naturschutzrecht 25
1. Konsequenzen für die Luftraumbenutzungsfreiheit 25
2. Konsequenzen für den Betrieb genehmigter Flugplätze 26
IV. Die Berücksichtigung von Naturschutzbelangen auf der Vollzugsebene 27
1. Die verfassungsrechtliche Verteilung der Verwaltungskompetenzen 28
2. Die beschränkte naturschutzbehördliche Zuständigkeit 30
3. Luftfahrtbehördlicher Gesetzesvollzug und Naturschutz 31
a) Der Tatbestand des § 29 Abs. 1 S. 1 LuftVG 32
b) Rechtsfolge 34
V.Fazit 36
Martin Meißner: An- und Abflugverfahren - ein neues Planungsrecht entsteht 37
I. Einleitung 37
II. Rechtsregime der Flugroutenfestlegung 39
ΙII. Entwicklung des neuen Planungsrechts 42
1. Verfahrensvorgaben 42
a) Anhörung und Beteiligung der Betroffenen 43
b) Konfliktbewältigung mit Bauleitplanung und Natur- und Landschaftsschutz 45
c) Reparatur von Verfahrensfehlern 47
2. Materiellrechtliche Vorgaben 48
a) Zulässigkeit einer geringen Ermittlungstiefe 48
b) Abwägung 51
IV. Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz gegen die Flugroutenfestlegung 55
1. Sachurteilsvoraussetzungen 56
2. Begründetheit der verwaltungsgerichtlichen Klage 59
3. Reparatur von Fehlern der Flugroute während des Prozesses 60
V. Zusammenfassung und Ausblick 62
Ludger Giesberts: Rechtsfragen eines Flughafensystems: de lege lata und de lege ferenda 65
I. Einleitung 65
II. Normative Grundlagen für Flughafensysteme 66
1. Regelungen über die Einrichtung von Flughafensystemen 67
a) Gemeinschaftsrecht 67
aa) Definition und Voraussetzungen 68
bb) Verfahren 71
b) Mitgliedstaatliche Regelungen 71
2. Regeln über die Verkehrsaufteilung 71
a) Gemeinschaftsrechtliche Regeln zur Verkehrsaufteilung 72
b) Mitgliedstaatliche Regelungen zur Verkehrsaufteilung in Deutschland einerseits und Frankreich / Italien 73
III. Rechtliche Konsequenzen der Errichtung eines Flughafensystems für die Verkehrsaufteilung de lege lata 74
1. Verkehrsaufteilung durch direkte und indirekte Steuerung 75
2. Verkehrsaufteilung durch direkte Steuerung 75
a) Einseitige Maßnahmen durch den Flughafenunternehmer 76
aa) Betriebspflicht und hoheitliche Regelungsbefugnisse 76
bb) Kontrahierungszwang als Begrenzung der Privatautonomie anstelle hoheitlicher Rechtsmacht zur Verkehrsaufteilung 77
b) Einseitig-hoheitliche Maßnahmen der Luftverkehrsbehörden 77
aa) Die sonderpolizeirechtlichen Normen des LuftVG 78
bb) Lenkungsmöglichkeiten mit Hilfe der Genehmigimg gemäß § 6 LuftVG 79
cc) Verkehrsaufteilung über die Befreiung von der Betriebspflicht 80
dd) Verkehrsaufteilung mittels § 27 a LuftVG 81
ee) Keine weiteren zur Lenkung geeigneten Rechtsgrundlagen 81
ff) Zwischenergebnis 82
3. Verkehrsaufteilung durch indirekte Maßnahmen 82
a) Rechtmäßigkeitsanforderungen an Entgelte 83
b) Entgelte als Instrumente der indirekten Verkehrsaufteilung 84
c) Kriterien für die Differenzierung der Entgelthöhe 86
d) Lenkung innerhalb und außerhalb eines Flughafensystems 87
IV. Rechtliche Vorgaben für ein Regelungskonzept für direkte Maßnahmen zur Verkehr sauf teilung de lege ferenda 90
1. Rechtlicher Rahmen für Regelungen zur Verkehrsaufteilung 90
a) Zuständigkeit für Erlass und Form der Regelungen zur Verkehrsaufteilung 90
b) Materiellrechtliche Maßstäbe fur den rechtlichen Rahmen der Verkehrsaufteilung 91
aa) Diskriminierungsverbot 91
bb) Dienstleistungsfreiheit (Freier Marktzugang) 92
(1) Dienstleistungsfreiheit in der Luftfahrt 93
(2) Bedeutung der Dienstleistungsfreiheit fur Vorschriften zur Verkehrsaufteilung 93
cc) Verhältnis der EWG-RatsVO 2408 / 92 und der EWG-RatsVO 95 / 93 96
dd) Rechtliche Maßstäbe aus den Entscheidungen zu den Regelungen der Verkehrsaufteilung in Frankreich und Italien 98
2. Umsetzung des rechtlichen Rahmens in unterschiedliche Regelungsoptionen 101
a) Kriterien zur Differenzierung bei der Verkehrsaufteilung 101
b) Modelle für Regelungen zur Verkehrsaufteilung 102
V. Zusammenfassende Schlussbemerkung 104
Ulrich Storost: Der Schutz gegen Luftverunreinigungen, Erschütterungen und Strahlen in der verkehrsrechtlichen Planfeststellung 107
I. Einleitung: Problembeschreibung 107
II. Schutz gegen Luftverunreinigungen 108
1. Bisherige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 108
a) Abschätzung gesundheitlicher Risiken 108
b) Grenzwerte der Richtlinie 1999 / 30 / EG 112
2. Anstehende Entscheidungen 114
II. Schutz gegen Erschütterungen 117
III. Schutz gegen Strahlen 118
1. Elektromagnetische Störung von Computermonitoren 119
2. Bau einer Funksystem-Basisstation 121
IV. Schluss: Zusammenfassende Würdigung 124
Michael Sauthoff: Bindungen der Gemeinden an überörtliche Planungen aus fachplanerischen Vorschriften 127
A. Einleitung 127
B. Grundsätze der Einwirkungsmöglichkeiten 127
I. Grad der Einwirkungen auf die Planungshoheit der Gemeinde 127
II. Materiell-rechtliche Belange der Gemeinde 128
1. Geschützte Belange: Formel 128
2. Belange aus der Selbstverwaltungsgarantie 128
a) Belange aus Planungshoheit 128
b) Kommunale Einrichtungen 130
c) Schutz des Gemeindegebietscharakters 130
d) Schutz des Ortsbildes 131
3. Gemeindliches Eigentum 131
4. Notwendige Berührung der Belange anderer Gemeinden 133
ΙII. Verfahrensrechtliche Konsequenzen 133
1. Beteiligungsrecht 133
a) Anspruch 133
b) Präklusion der Einwendungen von Gebietskörperschaften 134
2. Sachentscheidungsanspruch 134
C. Straßenplanungen 135
I. Übersicht 135
II. Anbaubeschränkungen 136
1. Regelungen 136
a) Anbauverbote 136
b) Anbaubeschränkungen 137
c) Sinn und Zweck 138
d) Beginn der Beschränkungswirkung 139
e) Auswirkungen auf die privaten Grundeigentümer 139
aa) Problemlage 139
bb) Regelungsmechanismus 140
cc) Anforderungen an das Vorhaben 141
f) Auswirkungen in der Bauleitplanung 142
2. Folgen als Belang der Gemeinde im Planfeststellungsverfahren 143
a) Vorgezogene Beteiligung der Gemeinde 143
b) Vorgezogene Zustimmung 143
3. Antrag der Gemeinde auf Ausnahme bzw. Zustimmung 144
a) Anspruch bei Vorliegen der Voraussetzungen 144
b) Inzidente Überprüfung der Planung 144
ΙII. Einstufung einer geplanten Straße 144
1. Auswirkungen der Einstufungsentscheidung 144
2. Wahl der Straßenklasse 146
3. Überprüfung der Wahl der Straßenklasse durch die Gemeinde bei Planung einer klassifierten Straße 148
a) Relevanz fur die Gemeinde 148
b) Verfahrensbeteiligung 148
c) Planfeststellungsbeschluss 148
d) Wunsch der Gemeinde auf Bau als klassifiziert angesehener Straße 149
aa) Tangierung der Belange der Gemeinde 149
bb) Entscheidung 150
cc) Rechtsschutz 151
e) Entscheidung über die künftige Straßenklasse 151
4. Abweichung der Einstufungsentscheidung von der in der Planung vorausgesetzten Straßenklasse 152
a) Zutreffende Einstufung in der Planung 152
b) Unzutreffende Einstufung in der Planung 152
IV. Bedarfsfeststellung 153
1. Vorgaben 153
2. Berührung von gemeindlichen Belangen 154
3. Bindung der Gemeinde 154
4. Rechtsschutz 154
V. Linienbestimmung 155
1. Erforderlichkeit 155
2. Interne Bindungswirkung 156
a) Grundsätze 156
b) Bindung für Gemeinde 156
3. Rechtsschutz 157
a) Auffassung des BVerwG 157
b) Bindungswirkung der Gemeinde gem. § 16 Abs. 3 S. 3 FStrG 159
c) Folgen für den Rechtsschutz 160
aa) Problemlage 160
bb) Inzidente Prüfung 160
cc) Notwendigkeit eines primären Rechtsschutzes? 160
VI. Beginn der Bindungswirkung der Planung bei Unterbleiben einer Linienbestimmung 162
VII. Zufahrts- und Zugangsbeschränkung 162
1. Regelungen 162
a) Bundesautobahnen 162
b) Zufahrten und Zugänge außerhalb der Ortsdurchfahrt klassifizierter Straßen 163
2. Beginn der Beschränkung im Planungsverfahren 164
a) Zufahrten aus Anbaubeschränkungszonen 164
b) Sonstige Zufahrten nach § 8 a FStrG 164
VIII. Verkehr über Umleitungsstrecken 165
1. Schlussfolgerungen für den Rechtsschutz 165
D. Eisenbahn 166
E. Flughäfen 166
I. Baubeschränkungszonen 166
1. Regelungen 166
2. Folgen für das Planfeststellungsverfahren 167
a) Ansicht des BVerwG 167
aa) Recht auf materielle Überprüfung 167
bb) Formelles Beteiligungsrecht 168
b) Weitere Folgen 169
II. Verhältnis von Genehmigung nach § 6 LuftVG zur Bauleitplanung 169
F. Schlussfolgerungen 171
I. Inzidentkontrolle von Planungsschritten bei rechtlichen Auswirkungen auf die Planungshoheit der Gemeinde 171
II. Verkappter vorläufiger Rechtsschutz? 172
ΙII. Umfang der Überprüfung 174
Franz-Josef Feldmann: Die £G-Umgebungslärmrichtlinie und ihre Umsetzung in deutsches Recht 177
I. Inhalte der EG-Umgebungslärmrichtlinie 177
1. Ziele 177
2. Zweck der strategischen Lärmkarten 178
3. Zeitlicher Rahmen 179
4. Zweck der Lärmminderungsplanung 180
II. Umsetzung in deutsches Recht 181
1. Umsetzungsbedarf 181
2. Verortung der Umsetzung 182
3. Umsetzung der Strategischen Lärmkartierung 184
a) Umfang der Kartierung in Ballungsräumen 184
b) Reichweite der Umstellung auf die neuen Indizes 185
c) Berechnungsverfahren 186
d) Zuständigkeiten 187
e) Daten 189
4. Umsetzung der Lärmminderungsplanung 190
a) Summenkonflikte 191
b) Grenzwerte oder Zielwerte 191
c) Zuständigkeiten fur die Lärmminderungsplanung 192
d) Öffentlichkeitsbeteiligung 193
ΙII. Resümee 194
Hans-Peter Michler: Lärmsummationen 195
I. Der „akzeptorbezogene\" Ansatz des Bundes-Immissionsschutzgesetzes 196
1. Gewerbe-, Sport- und Freizeitlärm 196
2. Verkehrslärm 198
II. Die Besonderheiten beim Verkehrswegebau 198
1. Keine Pflicht zur „Summenpegelbildung 199
2. Gesamtlärmbetrachtung beim Verkehrswegebau 203
a) Neubau 204
b) Wesentliche Änderung 206
aa) „Erweiterung 207
bb) „Erheblicher baulicher Eingriff 207
c) Grenzwerte und Vorbelastung 208
d) Gesamtlärmbetrachtung oberhalb der Gesundheitsgeföhrdungsschwelle 209
aa) Tatsächliche Schwierigkeiten der Bewertung von Beeinträchtigungen aus mehreren Quellen 211
(1) Mess- und Beurteilungsverfahren 211
(2) Gesamtlärmwirkungen 212
bb) Die rechtliche Zurechnung von Lärmbeeinträchtigungen aus mehreren Quellen 216
(1) Neubau von Verkehrswegen 216
(2) Bestehende Verkehrswege 217
cc) Prognosehorizont 220
IIΙ. Zusammenfassung 221
Karsten Sommer: Lärmsanierung an bestehenden Verkehrswegen - Ansprüche und Handlungsspielräume 223
I. Lärmsanierung bei wesentlichen Änderungen von Verkehrswegen 224
II. Lärmsanierung aus Anlass einer Änderung? 227
ΙII. Lärmsanierung bei Geltendmachen zusätzlicher Schutzmaßnahmen wegen nicht voraussehbarer Lärmeinwirkungen nach §75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG 233
IV. Freiwillige Lärmsanierung nach den Lärmsanierungsprogrammen 234
V. Lärmsanierung an Straßen in der Rechtsprechung 236
VI. Lärmsanierung an Schienenwegen in der Rechtsprechung 239
VII. Lärmsanierung an Flughäfen 241
VIII. Ausblick 243
Christof Sangenstedt: Die SUP-RL: Stand der Umsetzung 245
I. Vorbemerkung 245
II. Kompetenzrechtliche Randbedingungen 246
1. Sektoralisierte Gesetzgebungskompetenzen für das Umweltrecht 246
2. Verfassungsrechtliche Voraussetzungen für die Inanspruchnahme von Bundeskompetenzen 247
3. Folgen der Kompetenzordnung für die Umsetzung der SUP-RL 249
4. Gesetzgebungsverfahren 251
ΙII. Das UVPG als Stammgesetz der Strategischen Umweltprüfung 252
IV. Umsetzungsmaßstäbe 254
V. Anwendungsbereich der Richtlinie - Bestimmung der SUP-pflichtigen Pläne und Programme 256
1. Grundsätze 256
2. Orientierungspunkte für die SUP-Pflichtigkeit 259
a) Bundesverkehrswegeplanung 259
b) Schutzplanungen 261
c) Pläne mit rahmensetzendem Charakter 263
d) Das Problem der Sachbereichszuordnung von Planungen 264
VI. Optimale Verfahrenssteuerung 265
1. Festlegung des Untersuchungsrahmens 265
2. Verknüpfung des SUP mit anderen Umweltprüfverfahren 266
Reinhard Hendler: Die SUP-RL: Bedeutung für die Verkehrswegeplanung 267
I. Einleitung 267
II. Überblick zum Planungsgefüge im Bereich des Verkehrswegebaus 268
1. Bundesverkehrs wegeplan 268
2. Bedarfspläne für die Bundesfernstraßen und die Bundesschienenwege 269
3. Straßenbaupläne, Ausbaupläne für die Bundesschienenwege sowie Straßen- und schienenwegerechtliche Fünfjahrespläne 269
4. Linienbestimmungen für die Bundesfernstraßen und die Bundeswasserstraßen 270
5. Planfeststellungsbeschluß 270
ΙII. Begriffliche Voraussetzungen der Umweltprüfungspflicht (Art. 2 Ut. a SUP-RL) 270
1. Allgemeine Begriffsbestimmung der Pläne und Programme 270
2. Abgrenzung zu Genehmigungen 271
3. Behördliche Ausarbeitung 271
4. Annahme durch das Parlament im Wege eines Gesetzgebungsverfahrens 272
5. Erstellungspflicht aufgrund von Rechts- oder Verwaltungsvorschriften 273
a) Bundesverkehrswegeplan 273
b) Bedarfspläne für die Bundesfernstraßen und die Bundesschienenwege 277
c) Linienbestimmung der Bundesfernstraßen und der Bundeswasserstraßen 277
6. Zwischenergebnis 279
IV. Geltungsbereichsbezogene Voraussetzungen der Umweltprüfungspflicht (Art. 3 SUP-RL) 279
1. Die Regelung des Art. 3 Abs. 2 lit. a SUP-RL 279
a) Ausarbeitung in bestimmten Sachbereichen 279
b) Rahmensetzung fur die künftige Genehmigung von Projekten 280
aa) Vorbemerkungen, insbesondere Begriffsklärungen 280
bb) Bundesverkehrswegeplan und Bedarfspläne 281
cc) Linienbestimmungen 281
c) Zwischenergebnis 282
2. Die Regelung des Art. 3 Abs. 2 lit. b SUP-RL 283
3. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 3,4 SUP-RL 283
V. Folgen für die Verkehrswegeplanung im Fall einer Umweltprüfungspflicht 284
Christian Jacoby: Umweltprüfung für Regionalpläne - Praxistest 287
I. Einleitung 287
II. Grundlegende Anforderungen der SUP-Richtlinie 288
III. Anforderungen an das Verfahren der SUP 289
IV. Fachlich-methodische Anforderungen 292
V. Konzeption des Forschungsprojektes mit Praxistest 295
VI. Erprobungsbedarf für den Praxistest 298
VII. Begleitete Regionalplanverfahren 298
VIII. Wesentliche Erkenntnisse aus dem Praxistest 300
IX. Fazit 309
Theophil Weick: Schlanker Plan mit integrierter Umweltprttfung 311
I. Der Plan im Kontext des Regionalmanagements 311
II. Der schlanke Plan 312
III. Integrierte Plan-UP 314
1. Vordiskussion 314
2. Umsetzungsüberlegungen 315
IV. Verfahren der Umweltprüfung 315
1. Festlegung des Untersuchungsrahmens 315
2. Prüfung der Umweltauswirkung am Beispiel der Ausweisung von Vorrang- / Vorbehaltsgebieten für die Rohstoffsicherung 317
a) Handlungsansatz 317
b) Methodische Vorgehensweise 318
aa) Ermittlung der wirtschaftlich bedeutsamen Rohstofflagerstätten 318
bb) Ermittlung der Restriktionen und Festsetzung von Mindestabständen 319
c) Raumordnerische Transformation 319
d) Tabellarische Prüfungen gebietsscharfer Ausweisungen 320
e) Prüfung der kumulativen Umweltauswirkungen 321
f) Beschreibung der geplanten Maßnahmen zur Überwachung der erheblichen Auswirkungen 322
g) Weiteres Verfahren 322
V. Einschätzung 323
Hans Walter Louis: Artenschutz in der Fachplanung 325
I. Europarechtlicher Hintergrund des Artenschutzes 325
1. Artenschutzrechtliche Regelungen in der V-RL 325
2. Artenschutzrechtliche Regelungen in der FFH-RL 326
II. Integration dieser Regelungen in das deutsche Recht durch das Artenschutzrecht 327
1. Der allgemeine Artenschutz 327
2. Der besondere Artenschutz 328
a) Die besonders geschützten Arten 328
b) Die streng geschützten Arten 329
3. Die Ausnahmen vom besonderen und strengen Artenschutz 329
a) Die Freiststellung der UmweltverträgUchkeitsprüfiing 330
b) Die Freistellung von zugelassenen Eingriffen 330
aa) Die streng geschützten Arten in der naturschutzrechtlichen Abwägung 330
bb) Die Bedeutung der „nicht absichtlichen\" Beeinträchtigung 331
4. Befreiung vom besonderen und strengen Artenschutz 332
Wulf Hahn: Die Einhaltung der aktuellen EU-Schadstoffnormen im Fernstraßenbau 335
I. Vorbemerkung zur Untersuchung für die Gemeinde Wimsheim 335
1. Lage des Untersuchungsabschnittes 335
2. Untersuchungsgegenstand 335
II. Methodik 336
III. Berechnung der Immissionen 2010 337
IV. Ergebnisse der Immissionsberechnungen 341
V. Rechtliche Rahmenbedingungen 344
1. Rahmenrichtlinie zur Luftreinhaltung 96 / 92 / EG 344
2. Tochter-Richtlinien 99 / 30 und 2000 / 67 / EG 345
3. Umsetzung in das deutsche Recht - 22. BlmSchVO 347
VI. Bewertung der Immissionsbelastung durch die A 8 350
VII. Ergebnisse der Immissionsberechnung des Planungsträgers 352
VIII. Aussagen zur Sicherheit der Bewertung der SBV 353
IX. Zusammenfassung 354
X. Folgerungen für die planerische Praxis und ungelöste Rechtsfragen 355
Verzeichnis der Autoren 357