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Die Grundrechtsbindung des Haushaltsgesetzgebers

Haushaltsbegleitgesetzgebung und Haushaltsgesetze

Elles, Bettina C.

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 699

(1996)

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Inhaltsverzeichnis 7
Erster Teil: Grundlagen 11
A. Einleitung 11
I. Problemstellung 12
II. Gang der Untersuchung 15
B. Rechtliche Grundlagen des Haushaltsrechts 16
I. Rechtsquellen des Haushaltsrechts 16
II. Das Haushaltsrecht im Rahmen der Rechtsordnung 17
III. Wesentliche Charakteristika des Haushaltsgesetzes 18
1. Die legislative Beteiligung am Zustandekommen des Haushaltsgesetzes 18
2. Der Inhalt des Haushaltsgesetzes 20
a) Der Inhalt des Haushaltsplans 20
b) Die fakultativen Bestimmungen des Haushaltsgesetzes 22
3. Ergänzungen und Nachträge zum Haushaltsgesetz 25
IV.Sachgesetze mit Haushaltsrelevanz 26
1. Haushaltsbegleit- und Strukturgesetze 27
2. Außersteuerliche Abgaben 32
V. Zusammenfassung 34
C. Rechtliche Grundlagen der Grundrechtsbindung 35
I. Die Bindungsunterworfenheit der Legislative 36
II. Die Grundrechte als Inhalt der Bindung 38
1. Der „Grundrechtsbestand\" des Grundgesetzes 39
a) Der Begriff der „nachfolgenden Grundrechte 39
b) Die Erweiterung der Wirkung der Bindungsklausel auf die Staatsstrukturprinzipien 40
2. Die Wirkungsdimensionen der Grundrechte 44
a) Schutz vor staatlicher Intervention 44
b) Die objektive Geltung der Grundrechte 46
aa) Teilhabeberechtigungen 49
bb) Leistungsansprüche 51
Zweiter Teil: Haushaltsbegleit- und Strukturgesetze 56
A. Die Anwendung der Bindungsklausel 56
I. Die Grundrechtsrelevanz haushaltsbegleitender Gesetze 57
1. Die regelungstechnischen Einwirkungsmöglichkeiten durch Haushaltsbegleitgesetze 59
2. Die maßgeblichen Kriterien für die Grundrechtsrelevanz staatlichen Handelns 60
3. Die Übertragung des Eingriffsschemas auf haushaltsflankierende Gesetze 62
II. Das „modifizierte Eingriffsschema 65
1. Die „Kausalität\" der Begleitgesetze für Grundrechtsbeeinträchtigungen 65
2. Die „Qualität\" der Kausalbeziehung 66
3. Die Intensität der Beeinträchtigungen 68
B. Materielle Beschränkung durch die Grundrechte 70
I. Systematisierung der Prüfung 70
1. Mögliche Lösungsansätze 71
2. Die Wirkungsweise haushaltsbegleitender Normen 73
II. Grundrechtsrelevante Wirkungen des Leistungsentzuges 74
1. Die Verkürzung der Möglichkeit der Grundrechtsverwirklichung 75
2. Die Verkürzung konstituierter, grundrechtlich geschützter Rechtspositionen durch den Haushaltsbegleitgesetzgeber 76
a) Die Einwirkung von Haushaltsbegleitgesetzen in grundrechtliche Verfassungsaufträge 78
b) Die Verkürzung der Eigentumsgarantie aus Art. 14 I GG durch Haushaltsbegleitgesetze 80
c) Die Verkürzung weiterer grundrechtlich geschützter Freiheiten durch Haushaltsbegleitgesetze 83
ΙII. Grundrechtsrelevante Wirkungen durch „Leistungsvoraussetzungen 86
1. Individuell wirksame Lenkungsmaßnahmen 87
a) Individuell ausgerichtete Lenkung durch Haushaltsbegleitgesetze 87
b) Grundrechtliche Relevanz der individuellen Lenkungswirkung 90
c) Lenkungseingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 I GG 93
d) Lenkungseingriffe in weitere Freiheitsgrundrechte 96
2. Globale Lenkung 100
a) Globale Lenkung durch Haushaltsbegleitgesetze 101
b) Grundrechtliche Relevanz der globalen Lenkungswirkungen 102
IV.Die Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 103
1. Die wertende Entscheidung des Gesetzgebers über die Ausgangslage 104
2. Die Eignungsprognose des Gesetzgebers 108
3. Die Beurteilung der Erforderlichkeit 111
4. Die Zumutbarkeit von Grundrechtsbeschränkungen durch Begleitgesetze 113
a) Die Bedeutung des Sanierungsziels im Rahmen der Güterabwägung 114
b) Das Ausmaß der durch Begleitgesetze möglichen Grundrechtseinschränkungen 118
c) Zusammenfassung 121
V. Der allgemeine Gleichheitssatz als Schranke haushaltsgesetzgeberischer Tätigkeit 122
1. Allgemeine Grundsätze 124
2. Die Anwendung des Gleichheitssatzes auf Haushaltsbegleit- und Strukturgesetze 129
a) Die Haushaltssanierung als „sachlicher Grund 129
b) Die Bedeutung der Sekundärziele für die sachliche Rechtfertigung der Begleitgesetze 132
c) Sachbereichsbezogene Rechtfertigungsanforderungen 132
aa) Steuerrecht 133
bb) Beamtenbesoldungs- und -versorgungsrecht 137
cc) Sozialversicherungsrecht 140
dd) Sozialhilferecht i.w.S. 143
ee) Subventionsrecht 145
d) Zusammenfassung 148
Dritter Teil: Das Haushaltsgesetz 152
A. Die Wirksamkeit der Bindungsklausel 152
I. Zur Grundrechtsrelevanz haushaltsrechtlicher Normen 153
1. Zusammenfassung der Ergebnisse zur Grundrechtsrelevanz der Begleit- und Strukturregeln 153
2. Vergleich der Begleitgesetze mit dem Haushaltsgesetz 154
a) Parallelen von Haushaltsgesetz und Begleitgesetzgebung 154
b) Abweichungen von Haushaltsgesetz und Begleitgesetzgebung – Rechtsfolgen 155
aa) Rechtliche Konsequenzen fehlender Außenwirkung 155
bb) Der Meinungsstand zur Rechtsnatur und Grundrechtsrelevanz des Haushaltsgesetzes 157
cc) Vereinbarkeit der herrschenden „organschaftlichen Budgettheorie\" mit dem modernen Grundrechtsverständnis 160
c) Problemstellung 163
II. Das Haushaltsgesetz als „reines\" Organgesetz 165
1. Adressaten des Haushaltsplans 166
2. Adressaten der fakultativen Regelungen des Haushaltsgesetzes 168
3. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer unmittelbaren externen Rechtswirkung des Haushaltsgesetzes 169
a) Das Bepackungsverbot als Grenze der Zulässigkeit von Bestimmungen mit externer Wirkung 170
b) § 3 II HGrG/BHO als Maßstab für die Zulässigkeit außenwirksamer Begleitregelungen 173
4. Zusammenfassung 173
III. Die Anwendung des „modifizierten Eingriffsschemas 174
1. Die „Kausalität\" des Haushaltsgesetzes für grundrechtsbeeinträchtigende Wirkungen in den Außenbereich 177
a) Die Bedeutung außerbudgetärer Vorgegebenheiten für die rechtliche Relevanz mittelbarer Außenwirkungen des Haushaltsgesetzes 177
b) Grundrechtsrelevanz gesetzesergänzender Bestimmungen im Haushaltsplan 181
2. Die Qualität der Kausalbeziehung 184
a) Die „Steuerungsqualität\" des Haushaltsgesetzes für das Verwaltungshandeln 185
aa) Die Eignung des Haushaltsgesetzes als rechtliche Grundlage des Verwaltungshandelns 186
(1) Die Rechtsgrundlagen des Verwaltungshandelns 186
(2) Bedeutung des Haushaltsrechts im Bereich der gesetzesfreien Verwaltung 186
bb) Die rechtliche Verbindlichkeit des Haushaltsgesetzes für die Verwaltung 187
b) Die Vorhersehbarkeit grundrechtsbeeinträchtigender Wirkungen des Haushaltsgesetzes 190
3. Intensität der mittelbaren Wirkungen des Haushaltsgesetzes in den grundrechtlich geschützten Außenbereich 191
4. Rechtliche Bedenken gegen eine mittelbare Außenwirkung des Haushaltsgesetzes 192
a) Verstoß gegen das Bepackungsverbot 192
b) Die Bedeutung des Gesetzesvorbehalts für mittelbare Außenwirkungen des Haushaltsgesetzes 193
c) Verstoß gegen § 3 II HGrG/BHO 195
B. Materielle Beschränkung durch die Grundrechte 197
I. Wirkungen der bloßen Leistung oder Nichtleistung 199
1. Die Verkürzung konstituierter Rechtspositionen 199
2. Verkürzung der Möglichkeit der Grundrechtsverwirklichung 201
a) Die Einwirkung des Haushaltsgesetzgebers in die Möglichkeit zur Wahrnehmung grundrechtlicher Freiheiten 202
b) Inhalt und Umfang grundrechtlicher Leistungsansprüche gegen den Haushaltsgesetzgeber 207
c) Tatsächliche Realisierbarkeit 212
II. Wirkungen der Voraussetzungen von Leistung oder Nichtleistung 214
1. Individuell wirksame Lenkungsmaßnahmen 215
a) Individuell ausgerichtete Lenkung durch das Haushaltsgesetz 215
b) Bedeutung des Grundrechtsschutzes in diesem Zusammenhang 218
2. Global orientierte Lenkungswirkung 218
a) Global orientierte Lenkung durch das Haushaltsgesetz 219
b) Grundrechtsrelevanz der globalen Lenkungswirkung 220
c) Durch die globale Lenkung betroffene grundrechtliche Ordnungsmodelle 222
III. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und Haushaltsgesetz 226
IV. Wirkungen im Bereich des Gleichheitssatzes 228
1. Die Anwendung des Gleichheitssatzes auf das Haushaltsgesetz 230
a) Der Haushaltsausgleich als „sachlicher Grund 231
b) Sachbereichsbezogene Rechtfertigungsanforderungen für haushaltsgesetzliche Differenzierungen 233
2. Inhalt und Umfang möglicher Ansprüche gegen den Haushaltsgesetzgeber aus Art. 3 I GG 237
Zusammenfassende Thesen 240
Literaturverzeichnis 245