Verwalten durch Zurückbehalten

Stephen Lampert

doi:10.3790/978-3-428-51175-4

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Lampert, S. (2003). Verwalten durch Zurückbehalten. Grundlagen und Strukturen öffentlich-rechtlicher Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51175-4

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Verwalten durch Zurückbehalten

Grundlagen und Strukturen öffentlich-rechtlicher Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung

Lampert, Stephen

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 929

(2003)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-51175-4
978-3-428-11175-6 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-51175-4
Edition: 1
Language: German
Pages: 563
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 196.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 129.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die Verwaltung ist oft ermächtigt, öffentliche Zwecke durchzusetzen, indem sie Leistungen bis zu einer "Gegenleistung" vorläufig nicht erbringen muss oder Vermögensgegenstände nicht herauszugeben braucht. Zurückbehalten als Handlungsform hat vielfältige Ausprägungen in nahezu allen Bereichen des Besonderen Verwaltungsrechts. Bekannte Beispiele sind etwa im Zollrecht die Beschlagnahme nichtverzollter Waren, im Beamtenrecht die Einbehaltung von Bezügen oder im Ordnungsrecht die Nichtherausgabe sichergestellter Gegenstände wegen Kostenforderungen. In zunehmendem Maße werden zudem Leistungsrechtsverhältnisse nach dem Prinzip von "Fördern und Fordern" umgestaltet.

Viele Zurückbehaltungsbefugnisse haben sich in Anlehnung an zivilrechtliche Zurückbehaltungsrechte herausgebildet. Sie werden von Rechtsprechung und Literatur gemäß diesem Verständnis behandelt und nicht als eigenständige öffentlich-rechtliche Handlungsform wahrgenommen. Der Verfasser diskutiert die Leistungsfähigkeit zivilrechtlicher Erklärungsansätze und ihre Übertragbarkeit auf die Zurückbehaltungsbefugnisse des Verwaltungsrechts. Er zeigt öffentlich-rechtliche Begründungsansätze jenseits von Treu und Glauben auf. Zurückbehalten erweist sich als abgrenzbare Handlungsform der Verwaltung, die in besonderer Weise auf die inneren Strukturen von Verwaltungsrechtsverhältnissen bezogen ist und von daher ihre Konturen und Grenzen erfährt. Die Arbeit behandelt Merkmale, Voraussetzungen und Fehlerfolgen dieser besonderen Handlungsform der Verwaltung, ihre Leistungsfähigkeit und systematische Stellung und geht auf Rechtsschutzmöglichkeiten ein.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsübersicht	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	22
§ 1 Einführung und Problemstellung	33
I. Gegenstand der Untersuchung	33
1. Zurückbehalten und Zurückbehaltungssituationen	33
a) Eigentliche und uneigentliche Zurückbehaltungsbefugnisse	33
b) Modellcharakter des privatrechtlichen Zurückbehaltungsrechts	34
2. Gibt es ein allgemeines öffentlich-rechtliches Zurückbehaltungsrecht?	34
3. Zurückbehalten als Handlungsform der Verwaltung	35
a) „Negatives" Verwaltungshandeln als eigener Handlungsbereich	35
b) Sachgründe für Zurückbehaltungsbefugnisse	36
c) Die zunehmende Bedeutung von Zurückbehaltungsbefugnissen	37
II. Methodische Vorentscheidungen	38
1. Beschränkung auf Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung	38
2. Betrachtung der funktionalen Leistung von Zurückbehaltungsbefugnissen innerhalb der Einzelrechtsverhältnisse	39
a) Die Wahl eines rechtsverhältnisdogmatischen Ansatzes	39
b) Die Funktionalität von Zurückbehaltungsbefugnissen im Rahmen einer Gesamtregelung	41
c) Modelltauglichkeit des privatrechtlichen Zurückbehaltungsrechts?	41
d) Herausarbeitung eigenständiger öffentlich-rechtlicher Sachstrukturen	42
3. Die Wahl eines rechts vergleichenden Ansatzes	43
III. Der Gang der Untersuchung	43
1. Kapitel: Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung in Verwaltungsrecht und Verwaltungspraxis	45
1. Abschnitt: Zurückbehaltungsbefugnisse im Privatrecht und im Verwaltungsrecht	45
§ 2 Privatrechtliche Zurückbehaltüngsrechte - Funktionsweise und Stellung	45
I. Zurückbehalten: sprachlich und juristisch	45
II. Inhalt privatrechtlicher Zurückbehaltüngsrechte	48
1. Das allgemeine privatrechtliche Zurückbehaltungsrecht in § 273 Abs. 1 BGB	48
2. Sonderregelungen neben dem allgemeinen Zurückbehaltungsrecht	49
III. Wirkung und systematische Stellung von Zurückbehaltüngsrechten im Privatrecht	51
1. Sicherungs- und Zwangswirkung von Zurückbehaltüngsrechten	51
2. Wirtschaftliche Bedeutung von Zurückbehaltüngsrechten und Verhältnis zu anderen Privatrechtsinstituten	53
a) Stabilisierung von Zugriffslagen in bezug auf Vermögensgegenstände	53
b) Zuweisungsfunktion von Zurückbehaltüngsrechten	54
c) Auflösung der Rechtsbeziehung auf der Zeitachse	56
d) Pfandrechtsähnliche Wirkung von Zurückbehaltüngsrechten	57
e) Werterhaltungsfunktion von Zurückbehaltüngsrechten	58
f) Bindungs- und Ausschlußwirkung in Koppelungssituationen	59
3. Die Aufrechnung als vollkommenste Form der Zurückbehaltung?	60
IV. Zusammenfassung	62
§ 3 Zurückbehaltungsbefugnisse im Allgemeinen und Besonderen Verwaltungsrecht	62
I. Uneigentliche Zurückbehaltungsbefugnisse	62
1. Zurückbehalten (Einbehalten) zu Dokumentationszwecken	62
2. Zurückbehalten im Verfahrensgang	64
3. Absicherung und Abwicklung von Zugriffsverhältnissen	65
II. Eigentliche Zurückbehaltungsbefugnisse	68
1. Gruppe: Abwicklung von Einwirkungs- und Verwahrverhältnissen	68
a) „Zurückbehaltüngsrechte" in Verwahrverhältnissen	68
b) Sicherheitsleistungen in Ausgleichsverhältnissen	70
2. Gruppe: Erzwingung durch Zurückbehalten von Urkunden	71
a) Zurückbehalten von Abschriften, Ausfertigungen und sonstigen Urkunden im Gebühren- und Kostenrecht	71
b) Durchsetzung von Verkehrssteuern	72
c) Zurückbehaltüngsrechte an Schulzeugnissen	73
3. Gruppe: Vorenthalten von Verwaltungsleistungen	74
a) Differenzierte Stellung von Zurückbehaltungsbefugnissen im Beamtenrecht	74
b) Zurückbehalten bei Nichterfüllung von Grundpflichten?	77
c) Die Sanktionierung von Mitwirkungspflichtverletzungen	79
d) Die Sanktionierung von Mitwirkungslasten und Verhaltenserwartungen	84
e) Der Ausschluß von der Benutzung öffentlicher Anstalten und Einrichtungen	84
III. Zusammenfassung	86
2. Abschnitt: Diskussionsstand in Rechtsprechung und Literatur	87
§ 4 Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung in der gerichtlichen Praxis	87
I. Geringes Vorkommen einer einschlägigen Rechtsprechung	87
II. Entwicklungslinien der Rechtsprechung	87
1. Kompetenzwahrung und Gesetzesvorbehalt als Grenzen in der älteren Rechtsprechung	87
a) Keine Zurückbehaltung wegen offener Steuerforderungen	88
b) Ausschluß von Zurückbehaltüngsrechten wegen Nichterfüllung der Wehrpflicht	88
c) Mißbrauch von Polizeigewalt zugunsten von Gemeinden	89
d) Zurückbehalten von Schulheften	89
e) Zurückbehalten in zivilrechtlich gedachten Rechtsverhältnissen	90
f) Kein ungeschriebenes Zurückbehaltungsrecht des Notars an Testamenten	90
2. Rückgriff auf den Rechtsgedanken des § 273 BGB in der jüngeren Rechtsprechung	91
a) Zurückbehalten in Subventionsverhältnissen	91
b) Geltung des Zurückbehaltungsgedankens im Beitrags- und Kostenrecht	91
c) Zurückbehaltüngsrechte zwischen Verwaltungsträgern	94
d) Erschwerung von Einbürgerung und Ausländerzuzug	95
e) Keine Umgehung der Anforderungen der §§ 48, 49 VwVfG	95
f) Zurückbehaltüngsrechte von Versorgungswerken wegen Verletzung von Mitwirkungspflichten	96
g) Verneinung von Zurückbehaltungsbefugnissen gegenüber der Verwaltung	96
III. Zusammenfassung	99
§ 5 Bisherige Untersuchungen zum Zurückbehaltungsrecht im Verwaltungsrecht	99
I. Entwicklung der Diskussion	99
1. Verlagerung der Diskussion in die Einzelbereiche der Verwaltung	99
2. Die Untersuchung von Erwin Burkard (1950)	101
3. Die Diskussion um das Koppelungsverbot in den 60er Jahren	102
4. Die Untersuchung von Rolf Stober (1973	103
5. Das Zurückbehaltungsrecht an sichergestellten Kraftfahrzeugen	104
a) Entwicklung der Diskussion	104
b) Die Untersuchung von Gisela Nagel (1988)	106
c) Die Untersuchung von Bernd Schieferdecker (1998)	107
6. Die Untersuchung von Heinrich de Wall (1999)	107
II. Aktuelle Diskussionsebenen	108
1. Begründung und Begrenzung von Zurückbehaltungsbefugnissen	108
a) Analogie und allgemeiner Ableitungsgrund für ein öffentlichrechtliches Zurückbehaltungsrecht	108
b) Erklärung von Zurückbehaltungsbefugnissen aus „synallagmatischen" Beziehungen	111
2. Interpretation von spezialgesetzlichen Zurückbehaltungsbefugnissen	112
III. Gründe für die bisherige Vernachlässigung des Themas	112
1. Kein praktisches Bedürfnis infolge von Sonderbestimmungen	113
2. Fehlende wissenschaftliche Durchdringung von Rechtsgebieten	113
3. Die Pragmatik von Verwaltung und Gesetzgebung	113
4. Defizite in der Analyse der Forderungsdurchsetzung	114
5. Fehlen einer Systematik der Sicherungs- und Durchsetzungsmittel	116
6. Unsicherheiten bei der Übertragung von Privatrechtsgedanken	118
IV. Zusammenfassung	118
3. Abschnitt. Stellung und Leistung von Zurückbehaltungsbefugnissen im System des Verwaltungsrechts	119
§ 6 Vielfältige Funktionen von Zurückbehaltungsbefugnissen der Verwaltung	119
I. Mehrschichtige Betrachtung von Zurückbehaltungsbefugnissen	119
II. Verfahrensbegleitende Funktionen von Zurückbehaltungsbefugnissen	120
1. Erleichterte Kontaktaufnahme mit dem Adressaten des Verwaltungshandelns	120
2. Der Ausgleich von Informationsasymmetrien	120
3. Die Sicherung des aktuellen oder künftigen Zugriffs auf Vermögensgegenstände	122
4. Konfliktlösung durch Ablaufordnung	124
III. Zurückbehaltungsbefugnisse als „kleine Münze" des Vollstreckungsrechts	125
1. Verfahrensbeschleunigung durch Zurückbehaltungsbefugnisse	125
2. Umgehung der „Lästigkeiten" des Rechtsschutzes	125
3. Verhältnis zu Aufrechnungs- und Verrechnungsbefugnissen	126
IV. Zurückbehaltungsbefugnisse im Rahmen der Durchsetzung von Verhaltensanforderungen	127
1. Verkürzungswirkung von Zurückbehaltungsbefugnissen?	127
2. Realisierung des Wertausgleichs in Zugriffs Verhältnissen	128
3. Akzeptanzleistung von Zurückbehaltungsbefugnissen und ihre Gefährdungen	130
V. Zusammenfassung	132
§ 7 Instrumentale Leistungen von Zurückbehaltungsbefugnissen	132
I. Die phasenbegleitende Durchsetzung öffentlich-rechtlicher Verantwortungszuweisungen und Verhaltensanforderungen	132
1. Durchsetzung als Verhinderung der Umgehung normativer Anforderungen	132
2. Die Anbindung von Sicherungen an die Abwicklung von Verwaltungsrechtsverhältnissen	134
II. Einzelne phasenbegleitende Sicherungsmittel im Verwaltungsrechtsverhältnis	135
1. Tatbestandliche Sanktionierungen	135
2. Die Schaffung von sanktionierenden Anknüpfungsnormen	136
3. Mitwirkungspflichten und Mitwirkungslasten	138
4. Sicherheitsleistungen	141
5. Vorschüsse	144
6. Vorausleistungen	146
7. Vorauszahlungspflichten	146
8. VerfahrensanWeisungen	148
III. Besondere Eigenschaften von Zurückbehaltungsbefugnissen	148
1. Der Gegenstand des Zurückbehaltens	148
2. Technik und Wirkung des Zurückbehaltens	149
a) Fortschreiben der öffentlich-rechtlichen Gewahrsamslage bei körperlichen Gegenständen	150
b) Gestaltung von Vörläufigkeits-/Endgültigkeitssituationen im Rahmen von Ablaufverhältnissen	151
c) Kombinationsmodelle	151
3. Sicherungs- und Druckfunktion von öffentlich-rechtlichen Zurückbehaltungsbefugnissen?	151
IV. Zusammenfassung	153
2. Kapitel: Rechtfertigungsansätze für Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung in Literatur und Rechtsprechung	155
§ 8 Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung in Zurückbehaltungssituationen	155
I. Bedeutung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung für Zurückbehaltungsbefugnisse	155
II. Gesetzliche Grenzen von Zurückbehaltungsbefugnissen	156
1. Vorrang der gesetzlichen Ausgestaltung des Verwaltungsrechtsverhältnisses	156
2. Das privatrechtliche Zurückbehaltungsrecht als Modell für die Gesetzesanwendung im Verwaltungsrecht?	158
III. Zurückbehaltungsbefugnisse und Gesetzesvorbehalt	162
1. Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für Zurückbehaltungsbefugnisse	162
a) Gesetzliche Grundlage für Zurückbehaltungsbefugnisse vor In- . krafttreten des Grundgesetzes	162
b) Erweitertes Verständnis des Gesetzesvorbehalts als Eingriffsvorbehalt	163
2. Verfassungsrechtliche Ermächtigungen zum Zurückbehalten?	168
a) Zurückbehalten als „Hausgut der Verwaltung"?	168
b) Zurückbehalten wegen eines Verstoßes gegen Grundpflichten?.	169
c) Das Rechtsstaatsprinzip - mehrfache Bedeutung für Zurückbehaltungsbefugnisse	171
d) Das Sozialstaatsprinzip als Grundlage für Zurückbehaltungsbefugnisse?	175
3. Gesetzliche Ermächtigungen für Zurückbehaltungsbefugnisse	176
IV. Zusammenfassung	180
1. Abschnitt: Rechtfertigung von Zurückbehaltungsbefugnissen der Verwaltung aus Vorschriften des Privatrechts	181
§ 9 Die „entsprechende" Anwendung privatrechtlicher Zurückbehaltungsvorschriften im Verwaltungsrecht	181
I. Anwendbarkeit privatrechtlicher Zurückbehaltüngsrechte im öffentlichen Recht	181
1. Begründungsansätze in Literatur und Rechtsprechung im historischen Wandel	181
2. Gemeinsame Grundsätze für die Rechtsfortbildung im privaten und öffentlichen Recht	186
3. Techniken des Rückgriffs auf privatrechtliche Normen	188
4. Einfluß der Abgrenzung von öffentlichem und privatem Recht auf Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung	195
II. Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung im Modell der gestuften Begründungsebenen	201
1. Schaffung von Referenzstrukturen durch den Gesetzgeber	201
2. Analogie als Tatbestandsergänzung	204
3. Aufweisung von allgemeinen Rechtsgedanken als Anhaltspunkt für eine Selbstergänzung des öffentlichen Rechts	208
III. Zusammenfassung	211
§ 10 Anwendbarkeit von § 273 Abs. 1 BGB im Verwaltungsrecht	212
I. Zurückbehaltungsbefugnisse als Ausdruck gesetzgeberischer Strukturentscheidungen	212
1. Abweichungen des Gesetzgebers vom Modell des § 273 Abs. 1 BGB	212
2. § 273 Abs. 1 BGB und Bestimmtheitsanforderungen des öffentlichen Rechts	214
a) Konnexitätszusammenhang und Rechtsverhältnis i.e.S	215
b) Abweichende Inhalte des Konnexitätsgrundsatzes im öffentlichen Recht	220
II. § 273 Abs. 1 BGB als allgemeiner Rechtsgedanke mit Geltungsanspruch im Verwaltungsrecht?	222
1. Vielgestaltigkeit der Regelungen über das privatrechtliche Zurückbehaltungsrecht	222
2. Herausbildung des § 273 Abs. 1 BGB in der geschichtlichen Entwicklung	223
a) Sachgründe für Zurückbehaltungsbefugnisse im römischen Recht	223
b) Herausbildung des privatrechtlichen Zurückbehaltungsrechts bis 1900	226
c) Entwicklung des privatrechtlichen Zurückbehaltungsrechts zu seiner heutigen Form	231
d) Die Beratung des Bürgerlichen Gesetzbuchs	235
e) Rezeption des § 273 BGB in Wissenschaft und Rechtsprechung	239
f) Abbruch der Auseinandersetzungen um das Zurückbehaltungsrecht nach 1945	244
g) Tendenzen der Gesetzgebung im Bereich des Handels- und Transportrechts	245
3. Die singulare Stellung des § 273 Abs. 1 BGB im Vergleich mit Nachbarrechtsordnungen	246
a) § 273 Abs. 1 BGB - ein deutscher Sonderweg?	246
b) Diskussionsschwerpunkte in ausländischen Rechtsordnungen	247
c) Antworten der ausländischen Rechtsordnungen auf das Begründungsproblem von Zurückbehaltüngsrechten	248
d) Das Zurückbehaltungsrecht als droit de rétention réel	249
aa) Das Grundmodell des französischen Rechts	249
bb) Faktische Pfandrechtswirkung des Zurückbehaltungsrechts im spanisch-lateinamerikanischen Recht	251
e) Ausgestaltung von Zurückbehaltüngsrechten als pfandrechtsähnliche Zugriffsbefugnisse	254
aa) Das lien im schottischen Recht	254
bb) Breach of contract im common law	254
cc) Der Haftungsgedanke im schwedischen Recht	255
dd) Das direito de garantia des portugiesischen Cödigo Civil	256
ee) Das Zurückbehaltungsrecht als (goorloofde) eigenrichting tot zekerheit im belgisch-niederländischen Recht	257
f) Der Weg des österreichischen Privatrechts	258
4. Zusammenfassung	258
III. Begründungsanforderungen für eine entsprechende (analoge) Anwendung von § 273 Abs. 1 BGB auf Rechtsverhältnisse des Verwaltungsrechts	259
1. Komplexe Tatbestandsmerkmale des in § 273 Abs. 1 BGB geregelten Zurückbehaltungsrechts	259
2. Anforderungen an die Annahme einer ausfüllungsbedürftigen „Lücke"	260
IV. Zusammenfassung	266
§ 11 Zurückbehaltungsbefugnisse aus Gegenseitigkeitssituationen im Verwaltungsrecht	267
I. Gegenseitigkeitsbeziehungen als Interpretationsmodell für öffentlichrechtliche Rechtsbeziehungen	267
II. Ist § 320 BGB ein allgemeiner Rechtsgedanke im Privatrecht und öffentlichen Recht?	269
1. Sachgründe für die Herausbildung von § 320 BGB im Privatrecht	269
2. Das Verhältnis zwischen § 320 BGB zu § 273 BGB	270
3. Ablaufordnung und Verantwortungsverhältnis im öffentlichen Recht	271
III. Entsprechende Anwendung von § 320 BGB in Austauschverhältnissen des öffentlichen Rechts	275
IV. Zusammenfassung	276
§ 12 Zurückbehaltungsbefugnisse in Situationen von Wertausgleich und Haftung	276
I. Vernachlässigung des § 273 Abs. 2 BGB in der Diskussion um das Zurückbehaltungsrecht	276
II. § 273 Abs. 2 1. Alt BGB als Modell des Wertausgleichs	278
1. Wertausgleichsfunktion im öffentlichen Recht und im Privatrecht	278
2. Technische Umsetzung des Wertausgleichs	280
III. Das Haftungsmodell des § 273 Abs. 2 2. Alt BGB	281
IV. Zusammenfassung	282
§13 Gesetzliche Verweisungen auf das privatrechtliche Zurückbehaltungsrecht	282
I. Die fehlende Anerkennungswirkung von Verweisungen	282
II. Das Beispiel des Besoldungs- und Versorgungsrechts	284
1. Klarstellungsfunktion der Verweisung auf das privatrechtliche Zurückbehaltungsrecht	284
2. Keine Deutung des Beamtenverhältnisses aus einer Gegenseitigkeitsperspektive	289
III. Zusammenfassung	290
2. Abschnitt: Ableitung von Zurückbehaltungsbefugnissen aus verwaltungsrechtlichen Prinzipien	291
§ 14 „Treu und Glauben" als Grundlage für Zurückbehaltungsbefugnisse?	291
I. Die begrenzte Erklärungsleistung des Grundsatzes von Treu und Glauben	292
1. Die zweifache Bedeutung von Treu und Glauben auf der Ebene der Rechtsanwendung	292
2. Mehrschichtige Wirkung von Treu und Glauben in Zurückbehaltungssituationen	294
II. Begründungsleistungen von Treu und Glauben	297
1. Treu und Glauben als allgemeines Rechtsprinzip	297
2. Zurückbehaltung in Dolo-agit-Fällen	298
III. Begrenzungsfunktion von Treu und Glauben	299
1. Ausschluß von Zurückbehaltungsbefugnissen in Rechtsmißbrauchsfällen	299
2. Verwirkung von Zurückbehaltungsbefugnissen	301
IV. Zusammenfassung	302
§ 15 Begründungs- und Begrenzungsfunktion des Rechtsstaatsprinzips in Zurückbehaltungssituationen	302
I. Begründungsleistungen des Rechtsstaatsprinzips	303
1. Zurückbehalten bei ungeklärter Sachlage	303
2. Zurückbehalten bei rechtswidrigem Verhalten	304
II. Begrenzungsfunktion des Rechtsstaatsprinzips und seiner Ausprägungen	305
1. Das Prinzip der Widerspruchsfreiheit staatlichen Handelns	306
2. Die Wahrung der gesetzlichen Grenzen - das Vorwegnahmeverbot	309
3. Das Koppelungsverbot und seine Ausprägungen	310
a) Der erweiterte Anwendungsbereich des Koppelungs Verbotes	310
b) Der Bezug des Koppelungsverbotes zum öffentlichen Zweck	315
c) Begrenzung der berücksichtigungsfähigen Belange über das Koppelungsverbot	319
d) Behandlung von Koppelungssituationen im Wettbewerbsrecht	320
4. Effizienter Vollzug und finale Durchsetzung der Rechtsordnung als Vorgaben für Zurückbehaltungsbefugnisse	325
III. Zusammenfassung	325
3. Kapitel: Sektorale öffentlich-rechtliche Ableitungen für Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung	327
§ 16 Verwaltungsrechtsverhältnisse als Analyse- und Ordnungsrahmen für Zurückbehaltungsbefugnisse	327
I. Bedeutung des Verwaltungsrechtsverhältnisses für Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung	328
1. Zurückbehaltungsbefugnisse im Erkenntnisinteresse der Rechtsverhältnislehre	328
2. Die Abgrenzungsleistung des Verwaltungsrechtsverhältnisses	332
a) Das Verwaltungsrechtsverhältnis als auf die Verwirklichung öffentlicher Zwecke bezogene rechtliche Beziehung verwaltungsrechtlicher Art	332
b) Abgrenzung des Verwaltungsrechtsverhältnisses vom allgemeinen Staat-Bürger-Verhältnis	337
c) Die Staat-Bürger-Beziehung als Gleichseitigkeitsbeziehung?	339
3. Das Verwaltungsschuldverhältnis als haftungsrechtlicher Rahmen	341
II. Pflichtenstrukturen in Verwaltungsrechtsverhältnissen als Erklärungsansatz für Zurückbehaltungsbefugnisse	344
1. Bisherige Vernachlässigung der Pflichtenstrukturen im Verwaltungsrechtsverhältnis	344
2. Die Behandlung der Pflichtenseite durch den Gesetzgeber	347
3. Bisherige Vorschläge in der Literatur zur Pflichtenordnung	350
a) Allgemeine Untertanenpflichten (Grundpflichten) und besondere Pflichten	350
b) Herkömmliche Differenzierung nach dem Pflichteninhalt	351
c) Pflichten als notwendiges Gegenbild zu Rechten	352
d) Unterscheidung von Hauptleistungs- und Nebenpflichten im Verwaltungsschuldverhältnis	353
e) Haftungsrechtliche Unterscheidungen	354
f) Höchstpersönliche und übergangsfähige Pflichten	355
g) Perfekte Rechtspflichten, sanktionslose Rechtspflichten und Obliegenheiten	356
4. Der eigene Vorschlag: Das Modell der Verantwortungs- und Störungsebenen	356
a) Abgestufte Reaktionen der Rechtsordnungen auf Störungsgrade	356
b) Haupt-, Nebenpflichten und unterstützende Pflichten	357
c) Mitwirkungslasten als Zuweisung der Aufklärungsverantwortung	363
III. Die Gestaltung der Ablaufordnung durch den Gesetzgeber	364
1. Das Rechtsverhältnis als Konfliktlösungs- und -begrenzungsregelung - die Durchgriffsregel	364
2. Die innere Ordnung des Rechtsverhältnisses	366
3. Trennungs- und Dauerregel	367
IV. Zusammenfassung	368
§17 Zurückbehalten als Ausdruck der (autonomen) Ablaufordnung im Verwaltungsrechtsverhältnis	369
I. Kennzeichen der 1. Fallgruppe	369
II. Zurückbehalten in einzelnen Verwaltungsrechtsverhältnissen	370
1. Zurückbehalten von Schulzeugnissen bis zur Rückgabe von Lernmitteln	370
a) Lernmittel und öffentlich-rechtliche Leihverhältnisse	370
b) Abgrenzung zwischen Schulrechtsverhältnis und Leihverhältnis	373
2. Ausschluß von der Benutzung öffentlicher Einrichtungen bei Verstößen gegen die Benutzungsordnung	374
3. Zurückbehalten in Sozialleistungsverhältnissen	377
III. Zusammenfassung	379
§ 18 Einbehalten als Ausdruck (rückgekoppelter) staatlicher Zugriffsrechte.	380
I. Kennzeichen der zweiten Fallgruppe	380
II. Anwendungsfälle der zweiten Fallgruppe	380
1. Nichtherausgabe in Beschlagnahmeverhältnissen	380
2. Einbehalten zu Dokumentationszwecken	381
3. Vorläufiges Einbehalten von Dienstbezügen als abgeleitetes Zugriffsrecht auf Dienst- und Ruhensbezüge	381
4. Einbehaltung als Konsequenz einer öffentlich-rechtlichen Sachhaftung	383
a) Von faktischen Zugriffsverhältnissen zum Konzept der dinglichen Warenhaftung	383
b) Durchsetzung der schuldrechtlichen Betrachtungsweise im Steuerrecht	386
c) Zurückbehaltungsbefugnisse als Baustein im Überwachungsrechtsverhältnis	388
III. Zusammenfassung	389
§ 19 Kombinationstatbestände	389
I. Kennzeichen der dritten Fallgruppe	389
II. Zurückbehaltungsbefugnisse in einzelnen Rechtsverhältnissen	392
1. Herausgabeverweigerung im öffentlichen Bergungsrecht	392
a) Regelungsbedürfnis für das Bergungsverfahren im 18. Jahrhundert	392
b) Zurückbehaltungsbefugnisse als Baustein eines obrigkeitlich überwachten Bergungsverfahrens	393
c) Nutzung des bestehenden Zugriffs für weitere Verwaltungszwecke	396
2. Die Verweigerung der Herausgabe von Fundsachen	398
a) Ausgangslage bis zum Erlaß des BGB	398
b) Durchsetzung der öffentlich-rechtlichen Betrachtungsweise	399
c) Das Fundverhältnis als öffentlich-rechtliche Konfliktordnung	401
3. Zurückbehaltungsbefugnisse in öffentlich-rechtlichen Hinterlegungs- und Verwahrverhältnissen	403
a) Privatrechtliche Zurückbehaltüngsrechte in Verwahrverhältnissen	403
b) Die öffentlich-rechtliche Ausgestaltung des Hinterlegungswesens	405
c) Differenzierte Verfahrensziele des Hinterlegungswesens	407
d) Differenzierte Deutung von Zurückbehaltungsbefugnissen im Hinterlegungsrecht	408
e) Entwicklung der schuldrechtlichen Betrachtung des Verwahrund Hinterlegungswesens	409
f) Öffentlich-rechtliche Verwahrverhältnisse als öffentlich-rechtliche Ablaufordnungen	412
4. Herausgabe von sichergestellten bzw. beschlagnahmten Sachen	413
a) Die privatrechtliche Interpretation von Zurückbehaltungsvorschriften im Polizeirecht	413
b) Funktion der Zurückbehaltungsbefugnisse bei der polizeilichen Sicherstellung	415
c) Das Abschleppen von Kraftfahrzeugen	418
d) Umfang des Zurückbehaltens und entsprechende Anwendung des § 273 Abs. 2 BGB	420
III. Zusammenfassung	422
4. Kapitel: Zurückbehalten als Handlungsform der Verwaltung	424
§ 20 Voraussetzungen des Zurückbehaltens	424
I. Anbindung von Zurückbehaltungsbefugnissen an die Ausgestaltung der Einzelrechtsverhältnisse	424
II. Gesetzliche Grundlage für Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung	425
1. Gesetzlich eingeräumte Zurückbehaltungsbefugnisse	425
2. Begründung von Zurückbehaltungsbefugnissen im Wege der Rechtsfortbildung	429
III. Konkretisierende Übertragung privatrechtlicher Voraussetzungen?	434
1. Gegenseitigkeit als Wahrung der Zuständigkeitsordnung	435
2. „Fälligkeit" und Vollziehbarkeit	435
3. „Konnexitätsverhältnis" zwischen Anspruch und Gegenanspruch	438
4. Ausschluß des Zurückbehaltens bei Unzulässigkeit der Aufrechnung	438
IV. Begrenzung durch das Verhältnismäßigkeitsprinzip	438
1. Das Zweckprinzip	439
2. Die Zweckförderungspflicht	439
3. Einstellungspflicht bei Zweckerreichung	440
4. Berücksichtigung unvorhergesehener Härten	442
V. Absolute Grenzen des Zurückbehaltens bei bestimmten Gegenständen	444
VI. Zurückbehalten wegen verjährter Forderungen?	447
§ 21 Zurückbehalten als hoheitliches Handeln	448
I. Ausübung von Zurückbehaltungsbefugnissen	448
1. Gestaltungswirkung des privatrechtlichen Zurückbehaltungsrechts	448
2. Unangemessenheit einer Anspruch-Einrede-Konstruktion für das Verwaltungsrecht	451
3. Zurückbehalten durch Willenserklärung?	453
4. Zurückbehalten durch Verwaltungsakt?	455
II. Entscheidung über den Gebrauch von Zurückbehaltungsbefugnissen	459
1. Fehlen einer verfahrensabschließenden Entscheidung	459
2. Zurückbehaltungssituationen als Fälle intendierten Ermessens	460
3. Einbeziehung Dritter in Zurückbehaltungssituationen	462
III. Verfahrensrechtliche Anforderungen an Zurückbehalten als Handlungsform	465
§ 22 Konsequenzen des Zurückbehaltens	467
I. Werterhaltungspflicht der Verwaltung	467
II. Abwicklung des Verwaltungsrechtsverhältnisses	468
1. Die Zug um Zug Abwicklung als gesetzlich angeordnete Abwicklungsmodalität?	468
2. Kennzeichen der Zug um Zug Abwicklung	469
3. Gleichlauf mit Zug um Zug Verurteilungen im Verwaltungsprozeß	471
III. Rechtswidriges Zurückbehalten und seine Folgen	472
1. Fehlerhaftes und rechtswidriges Zurückbehalten	472
2. Fehlergründe für fehlerhaftes Zurückbehalten	473
IV. Zurückbehalten und Rechtsschutz	474
§ 23 Zurückbehalten als eigenständige Handlungsform der Verwaltung	475
I. Voraussetzungen einer Anerkennung von Handlungsformen	475
II. Zurückbehalten als Sonderfall des „negativen" Verwaltungshandelns	477
1. „Negatives Verwaltungshandeln" als eigenständiger Handlungsbereich der Verwaltung	477
2. Sachgründe für die Ausweisung von Zurückbehalten als Handlungsform	482
3. Zurückbehalten als vorläufiges Verwaltungshandeln	484
4. Umbau des Verwaltungsvollstreckungsrechts zu einem Durchsetzungsrecht	485
III. Bedeutung der Handlungsform Zurückbehalten	487
IV. Zusammenfassung	492
§ 24 Vorschläge für die Gesetzgebung	493
I. Techniken zur Gestaltung der Pflichten- und Verantwortungsstruktur im Verwaltungsrechtsverhältnis	493
1. Rechtsfolgeneindeutige Ausweisung öffentlich-rechtlicher Pflichten	493
2. Mobilisierung der Abgrenzungsleistung des Gesetzeszweckes	495
3. Die Wahl sachlich begründeter Anknüpfungspunkte für Verantwortungszuweisungen	497
II. Vorschläge zu einer geänderten Gesetzesterminologie	498
1. „Einbehalten"	498
2. „Abhängig machen"	499
3. „Zurückbehalten", „ablehnen bis" und „versagen"	501
4. „Zurückbehaltungsrecht"	502
Zusammenfassung	503
Anhang: Übersetzungen fremdsprachlicher Ausdrücke	509
Literaturverzeichnis	511
Sachregister	560

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Verwalten durch Zurückbehalten

Grundlagen und Strukturen öffentlich-rechtlicher Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung

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