Verwalten durch Zurückbehalten
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Verwalten durch Zurückbehalten
Grundlagen und Strukturen öffentlich-rechtlicher Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 929
(2003)
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Abstract
Die Verwaltung ist oft ermächtigt, öffentliche Zwecke durchzusetzen, indem sie Leistungen bis zu einer "Gegenleistung" vorläufig nicht erbringen muss oder Vermögensgegenstände nicht herauszugeben braucht. Zurückbehalten als Handlungsform hat vielfältige Ausprägungen in nahezu allen Bereichen des Besonderen Verwaltungsrechts. Bekannte Beispiele sind etwa im Zollrecht die Beschlagnahme nichtverzollter Waren, im Beamtenrecht die Einbehaltung von Bezügen oder im Ordnungsrecht die Nichtherausgabe sichergestellter Gegenstände wegen Kostenforderungen. In zunehmendem Maße werden zudem Leistungsrechtsverhältnisse nach dem Prinzip von "Fördern und Fordern" umgestaltet.Viele Zurückbehaltungsbefugnisse haben sich in Anlehnung an zivilrechtliche Zurückbehaltungsrechte herausgebildet. Sie werden von Rechtsprechung und Literatur gemäß diesem Verständnis behandelt und nicht als eigenständige öffentlich-rechtliche Handlungsform wahrgenommen. Der Verfasser diskutiert die Leistungsfähigkeit zivilrechtlicher Erklärungsansätze und ihre Übertragbarkeit auf die Zurückbehaltungsbefugnisse des Verwaltungsrechts. Er zeigt öffentlich-rechtliche Begründungsansätze jenseits von Treu und Glauben auf. Zurückbehalten erweist sich als abgrenzbare Handlungsform der Verwaltung, die in besonderer Weise auf die inneren Strukturen von Verwaltungsrechtsverhältnissen bezogen ist und von daher ihre Konturen und Grenzen erfährt. Die Arbeit behandelt Merkmale, Voraussetzungen und Fehlerfolgen dieser besonderen Handlungsform der Verwaltung, ihre Leistungsfähigkeit und systematische Stellung und geht auf Rechtsschutzmöglichkeiten ein.
Table of Contents
Section Title | Page | Action | Price |
---|---|---|---|
Vorwort | 5 | ||
Inhaltsübersicht | 7 | ||
Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
Abkürzungsverzeichnis | 22 | ||
§ 1 Einführung und Problemstellung | 33 | ||
I. Gegenstand der Untersuchung | 33 | ||
1. Zurückbehalten und Zurückbehaltungssituationen | 33 | ||
a) Eigentliche und uneigentliche Zurückbehaltungsbefugnisse | 33 | ||
b) Modellcharakter des privatrechtlichen Zurückbehaltungsrechts | 34 | ||
2. Gibt es ein allgemeines öffentlich-rechtliches Zurückbehaltungsrecht? | 34 | ||
3. Zurückbehalten als Handlungsform der Verwaltung | 35 | ||
a) „Negatives" Verwaltungshandeln als eigener Handlungsbereich | 35 | ||
b) Sachgründe für Zurückbehaltungsbefugnisse | 36 | ||
c) Die zunehmende Bedeutung von Zurückbehaltungsbefugnissen | 37 | ||
II. Methodische Vorentscheidungen | 38 | ||
1. Beschränkung auf Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung | 38 | ||
2. Betrachtung der funktionalen Leistung von Zurückbehaltungsbefugnissen innerhalb der Einzelrechtsverhältnisse | 39 | ||
a) Die Wahl eines rechtsverhältnisdogmatischen Ansatzes | 39 | ||
b) Die Funktionalität von Zurückbehaltungsbefugnissen im Rahmen einer Gesamtregelung | 41 | ||
c) Modelltauglichkeit des privatrechtlichen Zurückbehaltungsrechts? | 41 | ||
d) Herausarbeitung eigenständiger öffentlich-rechtlicher Sachstrukturen | 42 | ||
3. Die Wahl eines rechts vergleichenden Ansatzes | 43 | ||
III. Der Gang der Untersuchung | 43 | ||
1. Kapitel: Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung in Verwaltungsrecht und Verwaltungspraxis | 45 | ||
1. Abschnitt: Zurückbehaltungsbefugnisse im Privatrecht und im Verwaltungsrecht | 45 | ||
§ 2 Privatrechtliche Zurückbehaltüngsrechte - Funktionsweise und Stellung | 45 | ||
I. Zurückbehalten: sprachlich und juristisch | 45 | ||
II. Inhalt privatrechtlicher Zurückbehaltüngsrechte | 48 | ||
1. Das allgemeine privatrechtliche Zurückbehaltungsrecht in § 273 Abs. 1 BGB | 48 | ||
2. Sonderregelungen neben dem allgemeinen Zurückbehaltungsrecht | 49 | ||
III. Wirkung und systematische Stellung von Zurückbehaltüngsrechten im Privatrecht | 51 | ||
1. Sicherungs- und Zwangswirkung von Zurückbehaltüngsrechten | 51 | ||
2. Wirtschaftliche Bedeutung von Zurückbehaltüngsrechten und Verhältnis zu anderen Privatrechtsinstituten | 53 | ||
a) Stabilisierung von Zugriffslagen in bezug auf Vermögensgegenstände | 53 | ||
b) Zuweisungsfunktion von Zurückbehaltüngsrechten | 54 | ||
c) Auflösung der Rechtsbeziehung auf der Zeitachse | 56 | ||
d) Pfandrechtsähnliche Wirkung von Zurückbehaltüngsrechten | 57 | ||
e) Werterhaltungsfunktion von Zurückbehaltüngsrechten | 58 | ||
f) Bindungs- und Ausschlußwirkung in Koppelungssituationen | 59 | ||
3. Die Aufrechnung als vollkommenste Form der Zurückbehaltung? | 60 | ||
IV. Zusammenfassung | 62 | ||
§ 3 Zurückbehaltungsbefugnisse im Allgemeinen und Besonderen Verwaltungsrecht | 62 | ||
I. Uneigentliche Zurückbehaltungsbefugnisse | 62 | ||
1. Zurückbehalten (Einbehalten) zu Dokumentationszwecken | 62 | ||
2. Zurückbehalten im Verfahrensgang | 64 | ||
3. Absicherung und Abwicklung von Zugriffsverhältnissen | 65 | ||
II. Eigentliche Zurückbehaltungsbefugnisse | 68 | ||
1. Gruppe: Abwicklung von Einwirkungs- und Verwahrverhältnissen | 68 | ||
a) „Zurückbehaltüngsrechte" in Verwahrverhältnissen | 68 | ||
b) Sicherheitsleistungen in Ausgleichsverhältnissen | 70 | ||
2. Gruppe: Erzwingung durch Zurückbehalten von Urkunden | 71 | ||
a) Zurückbehalten von Abschriften, Ausfertigungen und sonstigen Urkunden im Gebühren- und Kostenrecht | 71 | ||
b) Durchsetzung von Verkehrssteuern | 72 | ||
c) Zurückbehaltüngsrechte an Schulzeugnissen | 73 | ||
3. Gruppe: Vorenthalten von Verwaltungsleistungen | 74 | ||
a) Differenzierte Stellung von Zurückbehaltungsbefugnissen im Beamtenrecht | 74 | ||
b) Zurückbehalten bei Nichterfüllung von Grundpflichten? | 77 | ||
c) Die Sanktionierung von Mitwirkungspflichtverletzungen | 79 | ||
d) Die Sanktionierung von Mitwirkungslasten und Verhaltenserwartungen | 84 | ||
e) Der Ausschluß von der Benutzung öffentlicher Anstalten und Einrichtungen | 84 | ||
III. Zusammenfassung | 86 | ||
2. Abschnitt: Diskussionsstand in Rechtsprechung und Literatur | 87 | ||
§ 4 Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung in der gerichtlichen Praxis | 87 | ||
I. Geringes Vorkommen einer einschlägigen Rechtsprechung | 87 | ||
II. Entwicklungslinien der Rechtsprechung | 87 | ||
1. Kompetenzwahrung und Gesetzesvorbehalt als Grenzen in der älteren Rechtsprechung | 87 | ||
a) Keine Zurückbehaltung wegen offener Steuerforderungen | 88 | ||
b) Ausschluß von Zurückbehaltüngsrechten wegen Nichterfüllung der Wehrpflicht | 88 | ||
c) Mißbrauch von Polizeigewalt zugunsten von Gemeinden | 89 | ||
d) Zurückbehalten von Schulheften | 89 | ||
e) Zurückbehalten in zivilrechtlich gedachten Rechtsverhältnissen | 90 | ||
f) Kein ungeschriebenes Zurückbehaltungsrecht des Notars an Testamenten | 90 | ||
2. Rückgriff auf den Rechtsgedanken des § 273 BGB in der jüngeren Rechtsprechung | 91 | ||
a) Zurückbehalten in Subventionsverhältnissen | 91 | ||
b) Geltung des Zurückbehaltungsgedankens im Beitrags- und Kostenrecht | 91 | ||
c) Zurückbehaltüngsrechte zwischen Verwaltungsträgern | 94 | ||
d) Erschwerung von Einbürgerung und Ausländerzuzug | 95 | ||
e) Keine Umgehung der Anforderungen der §§ 48, 49 VwVfG | 95 | ||
f) Zurückbehaltüngsrechte von Versorgungswerken wegen Verletzung von Mitwirkungspflichten | 96 | ||
g) Verneinung von Zurückbehaltungsbefugnissen gegenüber der Verwaltung | 96 | ||
III. Zusammenfassung | 99 | ||
§ 5 Bisherige Untersuchungen zum Zurückbehaltungsrecht im Verwaltungsrecht | 99 | ||
I. Entwicklung der Diskussion | 99 | ||
1. Verlagerung der Diskussion in die Einzelbereiche der Verwaltung | 99 | ||
2. Die Untersuchung von Erwin Burkard (1950) | 101 | ||
3. Die Diskussion um das Koppelungsverbot in den 60er Jahren | 102 | ||
4. Die Untersuchung von Rolf Stober (1973 | 103 | ||
5. Das Zurückbehaltungsrecht an sichergestellten Kraftfahrzeugen | 104 | ||
a) Entwicklung der Diskussion | 104 | ||
b) Die Untersuchung von Gisela Nagel (1988) | 106 | ||
c) Die Untersuchung von Bernd Schieferdecker (1998) | 107 | ||
6. Die Untersuchung von Heinrich de Wall (1999) | 107 | ||
II. Aktuelle Diskussionsebenen | 108 | ||
1. Begründung und Begrenzung von Zurückbehaltungsbefugnissen | 108 | ||
a) Analogie und allgemeiner Ableitungsgrund für ein öffentlichrechtliches Zurückbehaltungsrecht | 108 | ||
b) Erklärung von Zurückbehaltungsbefugnissen aus „synallagmatischen" Beziehungen | 111 | ||
2. Interpretation von spezialgesetzlichen Zurückbehaltungsbefugnissen | 112 | ||
III. Gründe für die bisherige Vernachlässigung des Themas | 112 | ||
1. Kein praktisches Bedürfnis infolge von Sonderbestimmungen | 113 | ||
2. Fehlende wissenschaftliche Durchdringung von Rechtsgebieten | 113 | ||
3. Die Pragmatik von Verwaltung und Gesetzgebung | 113 | ||
4. Defizite in der Analyse der Forderungsdurchsetzung | 114 | ||
5. Fehlen einer Systematik der Sicherungs- und Durchsetzungsmittel | 116 | ||
6. Unsicherheiten bei der Übertragung von Privatrechtsgedanken | 118 | ||
IV. Zusammenfassung | 118 | ||
3. Abschnitt. Stellung und Leistung von Zurückbehaltungsbefugnissen im System des Verwaltungsrechts | 119 | ||
§ 6 Vielfältige Funktionen von Zurückbehaltungsbefugnissen der Verwaltung | 119 | ||
I. Mehrschichtige Betrachtung von Zurückbehaltungsbefugnissen | 119 | ||
II. Verfahrensbegleitende Funktionen von Zurückbehaltungsbefugnissen | 120 | ||
1. Erleichterte Kontaktaufnahme mit dem Adressaten des Verwaltungshandelns | 120 | ||
2. Der Ausgleich von Informationsasymmetrien | 120 | ||
3. Die Sicherung des aktuellen oder künftigen Zugriffs auf Vermögensgegenstände | 122 | ||
4. Konfliktlösung durch Ablaufordnung | 124 | ||
III. Zurückbehaltungsbefugnisse als „kleine Münze" des Vollstreckungsrechts | 125 | ||
1. Verfahrensbeschleunigung durch Zurückbehaltungsbefugnisse | 125 | ||
2. Umgehung der „Lästigkeiten" des Rechtsschutzes | 125 | ||
3. Verhältnis zu Aufrechnungs- und Verrechnungsbefugnissen | 126 | ||
IV. Zurückbehaltungsbefugnisse im Rahmen der Durchsetzung von Verhaltensanforderungen | 127 | ||
1. Verkürzungswirkung von Zurückbehaltungsbefugnissen? | 127 | ||
2. Realisierung des Wertausgleichs in Zugriffs Verhältnissen | 128 | ||
3. Akzeptanzleistung von Zurückbehaltungsbefugnissen und ihre Gefährdungen | 130 | ||
V. Zusammenfassung | 132 | ||
§ 7 Instrumentale Leistungen von Zurückbehaltungsbefugnissen | 132 | ||
I. Die phasenbegleitende Durchsetzung öffentlich-rechtlicher Verantwortungszuweisungen und Verhaltensanforderungen | 132 | ||
1. Durchsetzung als Verhinderung der Umgehung normativer Anforderungen | 132 | ||
2. Die Anbindung von Sicherungen an die Abwicklung von Verwaltungsrechtsverhältnissen | 134 | ||
II. Einzelne phasenbegleitende Sicherungsmittel im Verwaltungsrechtsverhältnis | 135 | ||
1. Tatbestandliche Sanktionierungen | 135 | ||
2. Die Schaffung von sanktionierenden Anknüpfungsnormen | 136 | ||
3. Mitwirkungspflichten und Mitwirkungslasten | 138 | ||
4. Sicherheitsleistungen | 141 | ||
5. Vorschüsse | 144 | ||
6. Vorausleistungen | 146 | ||
7. Vorauszahlungspflichten | 146 | ||
8. VerfahrensanWeisungen | 148 | ||
III. Besondere Eigenschaften von Zurückbehaltungsbefugnissen | 148 | ||
1. Der Gegenstand des Zurückbehaltens | 148 | ||
2. Technik und Wirkung des Zurückbehaltens | 149 | ||
a) Fortschreiben der öffentlich-rechtlichen Gewahrsamslage bei körperlichen Gegenständen | 150 | ||
b) Gestaltung von Vörläufigkeits-/Endgültigkeitssituationen im Rahmen von Ablaufverhältnissen | 151 | ||
c) Kombinationsmodelle | 151 | ||
3. Sicherungs- und Druckfunktion von öffentlich-rechtlichen Zurückbehaltungsbefugnissen? | 151 | ||
IV. Zusammenfassung | 153 | ||
2. Kapitel: Rechtfertigungsansätze für Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung in Literatur und Rechtsprechung | 155 | ||
§ 8 Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung in Zurückbehaltungssituationen | 155 | ||
I. Bedeutung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung für Zurückbehaltungsbefugnisse | 155 | ||
II. Gesetzliche Grenzen von Zurückbehaltungsbefugnissen | 156 | ||
1. Vorrang der gesetzlichen Ausgestaltung des Verwaltungsrechtsverhältnisses | 156 | ||
2. Das privatrechtliche Zurückbehaltungsrecht als Modell für die Gesetzesanwendung im Verwaltungsrecht? | 158 | ||
III. Zurückbehaltungsbefugnisse und Gesetzesvorbehalt | 162 | ||
1. Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für Zurückbehaltungsbefugnisse | 162 | ||
a) Gesetzliche Grundlage für Zurückbehaltungsbefugnisse vor In- . krafttreten des Grundgesetzes | 162 | ||
b) Erweitertes Verständnis des Gesetzesvorbehalts als Eingriffsvorbehalt | 163 | ||
2. Verfassungsrechtliche Ermächtigungen zum Zurückbehalten? | 168 | ||
a) Zurückbehalten als „Hausgut der Verwaltung"? | 168 | ||
b) Zurückbehalten wegen eines Verstoßes gegen Grundpflichten?. | 169 | ||
c) Das Rechtsstaatsprinzip - mehrfache Bedeutung für Zurückbehaltungsbefugnisse | 171 | ||
d) Das Sozialstaatsprinzip als Grundlage für Zurückbehaltungsbefugnisse? | 175 | ||
3. Gesetzliche Ermächtigungen für Zurückbehaltungsbefugnisse | 176 | ||
IV. Zusammenfassung | 180 | ||
1. Abschnitt: Rechtfertigung von Zurückbehaltungsbefugnissen der Verwaltung aus Vorschriften des Privatrechts | 181 | ||
§ 9 Die „entsprechende" Anwendung privatrechtlicher Zurückbehaltungsvorschriften im Verwaltungsrecht | 181 | ||
I. Anwendbarkeit privatrechtlicher Zurückbehaltüngsrechte im öffentlichen Recht | 181 | ||
1. Begründungsansätze in Literatur und Rechtsprechung im historischen Wandel | 181 | ||
2. Gemeinsame Grundsätze für die Rechtsfortbildung im privaten und öffentlichen Recht | 186 | ||
3. Techniken des Rückgriffs auf privatrechtliche Normen | 188 | ||
4. Einfluß der Abgrenzung von öffentlichem und privatem Recht auf Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung | 195 | ||
II. Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung im Modell der gestuften Begründungsebenen | 201 | ||
1. Schaffung von Referenzstrukturen durch den Gesetzgeber | 201 | ||
2. Analogie als Tatbestandsergänzung | 204 | ||
3. Aufweisung von allgemeinen Rechtsgedanken als Anhaltspunkt für eine Selbstergänzung des öffentlichen Rechts | 208 | ||
III. Zusammenfassung | 211 | ||
§ 10 Anwendbarkeit von § 273 Abs. 1 BGB im Verwaltungsrecht | 212 | ||
I. Zurückbehaltungsbefugnisse als Ausdruck gesetzgeberischer Strukturentscheidungen | 212 | ||
1. Abweichungen des Gesetzgebers vom Modell des § 273 Abs. 1 BGB | 212 | ||
2. § 273 Abs. 1 BGB und Bestimmtheitsanforderungen des öffentlichen Rechts | 214 | ||
a) Konnexitätszusammenhang und Rechtsverhältnis i.e.S | 215 | ||
b) Abweichende Inhalte des Konnexitätsgrundsatzes im öffentlichen Recht | 220 | ||
II. § 273 Abs. 1 BGB als allgemeiner Rechtsgedanke mit Geltungsanspruch im Verwaltungsrecht? | 222 | ||
1. Vielgestaltigkeit der Regelungen über das privatrechtliche Zurückbehaltungsrecht | 222 | ||
2. Herausbildung des § 273 Abs. 1 BGB in der geschichtlichen Entwicklung | 223 | ||
a) Sachgründe für Zurückbehaltungsbefugnisse im römischen Recht | 223 | ||
b) Herausbildung des privatrechtlichen Zurückbehaltungsrechts bis 1900 | 226 | ||
c) Entwicklung des privatrechtlichen Zurückbehaltungsrechts zu seiner heutigen Form | 231 | ||
d) Die Beratung des Bürgerlichen Gesetzbuchs | 235 | ||
e) Rezeption des § 273 BGB in Wissenschaft und Rechtsprechung | 239 | ||
f) Abbruch der Auseinandersetzungen um das Zurückbehaltungsrecht nach 1945 | 244 | ||
g) Tendenzen der Gesetzgebung im Bereich des Handels- und Transportrechts | 245 | ||
3. Die singulare Stellung des § 273 Abs. 1 BGB im Vergleich mit Nachbarrechtsordnungen | 246 | ||
a) § 273 Abs. 1 BGB - ein deutscher Sonderweg? | 246 | ||
b) Diskussionsschwerpunkte in ausländischen Rechtsordnungen | 247 | ||
c) Antworten der ausländischen Rechtsordnungen auf das Begründungsproblem von Zurückbehaltüngsrechten | 248 | ||
d) Das Zurückbehaltungsrecht als droit de rétention réel | 249 | ||
aa) Das Grundmodell des französischen Rechts | 249 | ||
bb) Faktische Pfandrechtswirkung des Zurückbehaltungsrechts im spanisch-lateinamerikanischen Recht | 251 | ||
e) Ausgestaltung von Zurückbehaltüngsrechten als pfandrechtsähnliche Zugriffsbefugnisse | 254 | ||
aa) Das lien im schottischen Recht | 254 | ||
bb) Breach of contract im common law | 254 | ||
cc) Der Haftungsgedanke im schwedischen Recht | 255 | ||
dd) Das direito de garantia des portugiesischen Cödigo Civil | 256 | ||
ee) Das Zurückbehaltungsrecht als (goorloofde) eigenrichting tot zekerheit im belgisch-niederländischen Recht | 257 | ||
f) Der Weg des österreichischen Privatrechts | 258 | ||
4. Zusammenfassung | 258 | ||
III. Begründungsanforderungen für eine entsprechende (analoge) Anwendung von § 273 Abs. 1 BGB auf Rechtsverhältnisse des Verwaltungsrechts | 259 | ||
1. Komplexe Tatbestandsmerkmale des in § 273 Abs. 1 BGB geregelten Zurückbehaltungsrechts | 259 | ||
2. Anforderungen an die Annahme einer ausfüllungsbedürftigen „Lücke" | 260 | ||
IV. Zusammenfassung | 266 | ||
§ 11 Zurückbehaltungsbefugnisse aus Gegenseitigkeitssituationen im Verwaltungsrecht | 267 | ||
I. Gegenseitigkeitsbeziehungen als Interpretationsmodell für öffentlichrechtliche Rechtsbeziehungen | 267 | ||
II. Ist § 320 BGB ein allgemeiner Rechtsgedanke im Privatrecht und öffentlichen Recht? | 269 | ||
1. Sachgründe für die Herausbildung von § 320 BGB im Privatrecht | 269 | ||
2. Das Verhältnis zwischen § 320 BGB zu § 273 BGB | 270 | ||
3. Ablaufordnung und Verantwortungsverhältnis im öffentlichen Recht | 271 | ||
III. Entsprechende Anwendung von § 320 BGB in Austauschverhältnissen des öffentlichen Rechts | 275 | ||
IV. Zusammenfassung | 276 | ||
§ 12 Zurückbehaltungsbefugnisse in Situationen von Wertausgleich und Haftung | 276 | ||
I. Vernachlässigung des § 273 Abs. 2 BGB in der Diskussion um das Zurückbehaltungsrecht | 276 | ||
II. § 273 Abs. 2 1. Alt BGB als Modell des Wertausgleichs | 278 | ||
1. Wertausgleichsfunktion im öffentlichen Recht und im Privatrecht | 278 | ||
2. Technische Umsetzung des Wertausgleichs | 280 | ||
III. Das Haftungsmodell des § 273 Abs. 2 2. Alt BGB | 281 | ||
IV. Zusammenfassung | 282 | ||
§13 Gesetzliche Verweisungen auf das privatrechtliche Zurückbehaltungsrecht | 282 | ||
I. Die fehlende Anerkennungswirkung von Verweisungen | 282 | ||
II. Das Beispiel des Besoldungs- und Versorgungsrechts | 284 | ||
1. Klarstellungsfunktion der Verweisung auf das privatrechtliche Zurückbehaltungsrecht | 284 | ||
2. Keine Deutung des Beamtenverhältnisses aus einer Gegenseitigkeitsperspektive | 289 | ||
III. Zusammenfassung | 290 | ||
2. Abschnitt: Ableitung von Zurückbehaltungsbefugnissen aus verwaltungsrechtlichen Prinzipien | 291 | ||
§ 14 „Treu und Glauben" als Grundlage für Zurückbehaltungsbefugnisse? | 291 | ||
I. Die begrenzte Erklärungsleistung des Grundsatzes von Treu und Glauben | 292 | ||
1. Die zweifache Bedeutung von Treu und Glauben auf der Ebene der Rechtsanwendung | 292 | ||
2. Mehrschichtige Wirkung von Treu und Glauben in Zurückbehaltungssituationen | 294 | ||
II. Begründungsleistungen von Treu und Glauben | 297 | ||
1. Treu und Glauben als allgemeines Rechtsprinzip | 297 | ||
2. Zurückbehaltung in Dolo-agit-Fällen | 298 | ||
III. Begrenzungsfunktion von Treu und Glauben | 299 | ||
1. Ausschluß von Zurückbehaltungsbefugnissen in Rechtsmißbrauchsfällen | 299 | ||
2. Verwirkung von Zurückbehaltungsbefugnissen | 301 | ||
IV. Zusammenfassung | 302 | ||
§ 15 Begründungs- und Begrenzungsfunktion des Rechtsstaatsprinzips in Zurückbehaltungssituationen | 302 | ||
I. Begründungsleistungen des Rechtsstaatsprinzips | 303 | ||
1. Zurückbehalten bei ungeklärter Sachlage | 303 | ||
2. Zurückbehalten bei rechtswidrigem Verhalten | 304 | ||
II. Begrenzungsfunktion des Rechtsstaatsprinzips und seiner Ausprägungen | 305 | ||
1. Das Prinzip der Widerspruchsfreiheit staatlichen Handelns | 306 | ||
2. Die Wahrung der gesetzlichen Grenzen - das Vorwegnahmeverbot | 309 | ||
3. Das Koppelungsverbot und seine Ausprägungen | 310 | ||
a) Der erweiterte Anwendungsbereich des Koppelungs Verbotes | 310 | ||
b) Der Bezug des Koppelungsverbotes zum öffentlichen Zweck | 315 | ||
c) Begrenzung der berücksichtigungsfähigen Belange über das Koppelungsverbot | 319 | ||
d) Behandlung von Koppelungssituationen im Wettbewerbsrecht | 320 | ||
4. Effizienter Vollzug und finale Durchsetzung der Rechtsordnung als Vorgaben für Zurückbehaltungsbefugnisse | 325 | ||
III. Zusammenfassung | 325 | ||
3. Kapitel: Sektorale öffentlich-rechtliche Ableitungen für Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung | 327 | ||
§ 16 Verwaltungsrechtsverhältnisse als Analyse- und Ordnungsrahmen für Zurückbehaltungsbefugnisse | 327 | ||
I. Bedeutung des Verwaltungsrechtsverhältnisses für Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung | 328 | ||
1. Zurückbehaltungsbefugnisse im Erkenntnisinteresse der Rechtsverhältnislehre | 328 | ||
2. Die Abgrenzungsleistung des Verwaltungsrechtsverhältnisses | 332 | ||
a) Das Verwaltungsrechtsverhältnis als auf die Verwirklichung öffentlicher Zwecke bezogene rechtliche Beziehung verwaltungsrechtlicher Art | 332 | ||
b) Abgrenzung des Verwaltungsrechtsverhältnisses vom allgemeinen Staat-Bürger-Verhältnis | 337 | ||
c) Die Staat-Bürger-Beziehung als Gleichseitigkeitsbeziehung? | 339 | ||
3. Das Verwaltungsschuldverhältnis als haftungsrechtlicher Rahmen | 341 | ||
II. Pflichtenstrukturen in Verwaltungsrechtsverhältnissen als Erklärungsansatz für Zurückbehaltungsbefugnisse | 344 | ||
1. Bisherige Vernachlässigung der Pflichtenstrukturen im Verwaltungsrechtsverhältnis | 344 | ||
2. Die Behandlung der Pflichtenseite durch den Gesetzgeber | 347 | ||
3. Bisherige Vorschläge in der Literatur zur Pflichtenordnung | 350 | ||
a) Allgemeine Untertanenpflichten (Grundpflichten) und besondere Pflichten | 350 | ||
b) Herkömmliche Differenzierung nach dem Pflichteninhalt | 351 | ||
c) Pflichten als notwendiges Gegenbild zu Rechten | 352 | ||
d) Unterscheidung von Hauptleistungs- und Nebenpflichten im Verwaltungsschuldverhältnis | 353 | ||
e) Haftungsrechtliche Unterscheidungen | 354 | ||
f) Höchstpersönliche und übergangsfähige Pflichten | 355 | ||
g) Perfekte Rechtspflichten, sanktionslose Rechtspflichten und Obliegenheiten | 356 | ||
4. Der eigene Vorschlag: Das Modell der Verantwortungs- und Störungsebenen | 356 | ||
a) Abgestufte Reaktionen der Rechtsordnungen auf Störungsgrade | 356 | ||
b) Haupt-, Nebenpflichten und unterstützende Pflichten | 357 | ||
c) Mitwirkungslasten als Zuweisung der Aufklärungsverantwortung | 363 | ||
III. Die Gestaltung der Ablaufordnung durch den Gesetzgeber | 364 | ||
1. Das Rechtsverhältnis als Konfliktlösungs- und -begrenzungsregelung - die Durchgriffsregel | 364 | ||
2. Die innere Ordnung des Rechtsverhältnisses | 366 | ||
3. Trennungs- und Dauerregel | 367 | ||
IV. Zusammenfassung | 368 | ||
§17 Zurückbehalten als Ausdruck der (autonomen) Ablaufordnung im Verwaltungsrechtsverhältnis | 369 | ||
I. Kennzeichen der 1. Fallgruppe | 369 | ||
II. Zurückbehalten in einzelnen Verwaltungsrechtsverhältnissen | 370 | ||
1. Zurückbehalten von Schulzeugnissen bis zur Rückgabe von Lernmitteln | 370 | ||
a) Lernmittel und öffentlich-rechtliche Leihverhältnisse | 370 | ||
b) Abgrenzung zwischen Schulrechtsverhältnis und Leihverhältnis | 373 | ||
2. Ausschluß von der Benutzung öffentlicher Einrichtungen bei Verstößen gegen die Benutzungsordnung | 374 | ||
3. Zurückbehalten in Sozialleistungsverhältnissen | 377 | ||
III. Zusammenfassung | 379 | ||
§ 18 Einbehalten als Ausdruck (rückgekoppelter) staatlicher Zugriffsrechte. | 380 | ||
I. Kennzeichen der zweiten Fallgruppe | 380 | ||
II. Anwendungsfälle der zweiten Fallgruppe | 380 | ||
1. Nichtherausgabe in Beschlagnahmeverhältnissen | 380 | ||
2. Einbehalten zu Dokumentationszwecken | 381 | ||
3. Vorläufiges Einbehalten von Dienstbezügen als abgeleitetes Zugriffsrecht auf Dienst- und Ruhensbezüge | 381 | ||
4. Einbehaltung als Konsequenz einer öffentlich-rechtlichen Sachhaftung | 383 | ||
a) Von faktischen Zugriffsverhältnissen zum Konzept der dinglichen Warenhaftung | 383 | ||
b) Durchsetzung der schuldrechtlichen Betrachtungsweise im Steuerrecht | 386 | ||
c) Zurückbehaltungsbefugnisse als Baustein im Überwachungsrechtsverhältnis | 388 | ||
III. Zusammenfassung | 389 | ||
§ 19 Kombinationstatbestände | 389 | ||
I. Kennzeichen der dritten Fallgruppe | 389 | ||
II. Zurückbehaltungsbefugnisse in einzelnen Rechtsverhältnissen | 392 | ||
1. Herausgabeverweigerung im öffentlichen Bergungsrecht | 392 | ||
a) Regelungsbedürfnis für das Bergungsverfahren im 18. Jahrhundert | 392 | ||
b) Zurückbehaltungsbefugnisse als Baustein eines obrigkeitlich überwachten Bergungsverfahrens | 393 | ||
c) Nutzung des bestehenden Zugriffs für weitere Verwaltungszwecke | 396 | ||
2. Die Verweigerung der Herausgabe von Fundsachen | 398 | ||
a) Ausgangslage bis zum Erlaß des BGB | 398 | ||
b) Durchsetzung der öffentlich-rechtlichen Betrachtungsweise | 399 | ||
c) Das Fundverhältnis als öffentlich-rechtliche Konfliktordnung | 401 | ||
3. Zurückbehaltungsbefugnisse in öffentlich-rechtlichen Hinterlegungs- und Verwahrverhältnissen | 403 | ||
a) Privatrechtliche Zurückbehaltüngsrechte in Verwahrverhältnissen | 403 | ||
b) Die öffentlich-rechtliche Ausgestaltung des Hinterlegungswesens | 405 | ||
c) Differenzierte Verfahrensziele des Hinterlegungswesens | 407 | ||
d) Differenzierte Deutung von Zurückbehaltungsbefugnissen im Hinterlegungsrecht | 408 | ||
e) Entwicklung der schuldrechtlichen Betrachtung des Verwahrund Hinterlegungswesens | 409 | ||
f) Öffentlich-rechtliche Verwahrverhältnisse als öffentlich-rechtliche Ablaufordnungen | 412 | ||
4. Herausgabe von sichergestellten bzw. beschlagnahmten Sachen | 413 | ||
a) Die privatrechtliche Interpretation von Zurückbehaltungsvorschriften im Polizeirecht | 413 | ||
b) Funktion der Zurückbehaltungsbefugnisse bei der polizeilichen Sicherstellung | 415 | ||
c) Das Abschleppen von Kraftfahrzeugen | 418 | ||
d) Umfang des Zurückbehaltens und entsprechende Anwendung des § 273 Abs. 2 BGB | 420 | ||
III. Zusammenfassung | 422 | ||
4. Kapitel: Zurückbehalten als Handlungsform der Verwaltung | 424 | ||
§ 20 Voraussetzungen des Zurückbehaltens | 424 | ||
I. Anbindung von Zurückbehaltungsbefugnissen an die Ausgestaltung der Einzelrechtsverhältnisse | 424 | ||
II. Gesetzliche Grundlage für Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung | 425 | ||
1. Gesetzlich eingeräumte Zurückbehaltungsbefugnisse | 425 | ||
2. Begründung von Zurückbehaltungsbefugnissen im Wege der Rechtsfortbildung | 429 | ||
III. Konkretisierende Übertragung privatrechtlicher Voraussetzungen? | 434 | ||
1. Gegenseitigkeit als Wahrung der Zuständigkeitsordnung | 435 | ||
2. „Fälligkeit" und Vollziehbarkeit | 435 | ||
3. „Konnexitätsverhältnis" zwischen Anspruch und Gegenanspruch | 438 | ||
4. Ausschluß des Zurückbehaltens bei Unzulässigkeit der Aufrechnung | 438 | ||
IV. Begrenzung durch das Verhältnismäßigkeitsprinzip | 438 | ||
1. Das Zweckprinzip | 439 | ||
2. Die Zweckförderungspflicht | 439 | ||
3. Einstellungspflicht bei Zweckerreichung | 440 | ||
4. Berücksichtigung unvorhergesehener Härten | 442 | ||
V. Absolute Grenzen des Zurückbehaltens bei bestimmten Gegenständen | 444 | ||
VI. Zurückbehalten wegen verjährter Forderungen? | 447 | ||
§ 21 Zurückbehalten als hoheitliches Handeln | 448 | ||
I. Ausübung von Zurückbehaltungsbefugnissen | 448 | ||
1. Gestaltungswirkung des privatrechtlichen Zurückbehaltungsrechts | 448 | ||
2. Unangemessenheit einer Anspruch-Einrede-Konstruktion für das Verwaltungsrecht | 451 | ||
3. Zurückbehalten durch Willenserklärung? | 453 | ||
4. Zurückbehalten durch Verwaltungsakt? | 455 | ||
II. Entscheidung über den Gebrauch von Zurückbehaltungsbefugnissen | 459 | ||
1. Fehlen einer verfahrensabschließenden Entscheidung | 459 | ||
2. Zurückbehaltungssituationen als Fälle intendierten Ermessens | 460 | ||
3. Einbeziehung Dritter in Zurückbehaltungssituationen | 462 | ||
III. Verfahrensrechtliche Anforderungen an Zurückbehalten als Handlungsform | 465 | ||
§ 22 Konsequenzen des Zurückbehaltens | 467 | ||
I. Werterhaltungspflicht der Verwaltung | 467 | ||
II. Abwicklung des Verwaltungsrechtsverhältnisses | 468 | ||
1. Die Zug um Zug Abwicklung als gesetzlich angeordnete Abwicklungsmodalität? | 468 | ||
2. Kennzeichen der Zug um Zug Abwicklung | 469 | ||
3. Gleichlauf mit Zug um Zug Verurteilungen im Verwaltungsprozeß | 471 | ||
III. Rechtswidriges Zurückbehalten und seine Folgen | 472 | ||
1. Fehlerhaftes und rechtswidriges Zurückbehalten | 472 | ||
2. Fehlergründe für fehlerhaftes Zurückbehalten | 473 | ||
IV. Zurückbehalten und Rechtsschutz | 474 | ||
§ 23 Zurückbehalten als eigenständige Handlungsform der Verwaltung | 475 | ||
I. Voraussetzungen einer Anerkennung von Handlungsformen | 475 | ||
II. Zurückbehalten als Sonderfall des „negativen" Verwaltungshandelns | 477 | ||
1. „Negatives Verwaltungshandeln" als eigenständiger Handlungsbereich der Verwaltung | 477 | ||
2. Sachgründe für die Ausweisung von Zurückbehalten als Handlungsform | 482 | ||
3. Zurückbehalten als vorläufiges Verwaltungshandeln | 484 | ||
4. Umbau des Verwaltungsvollstreckungsrechts zu einem Durchsetzungsrecht | 485 | ||
III. Bedeutung der Handlungsform Zurückbehalten | 487 | ||
IV. Zusammenfassung | 492 | ||
§ 24 Vorschläge für die Gesetzgebung | 493 | ||
I. Techniken zur Gestaltung der Pflichten- und Verantwortungsstruktur im Verwaltungsrechtsverhältnis | 493 | ||
1. Rechtsfolgeneindeutige Ausweisung öffentlich-rechtlicher Pflichten | 493 | ||
2. Mobilisierung der Abgrenzungsleistung des Gesetzeszweckes | 495 | ||
3. Die Wahl sachlich begründeter Anknüpfungspunkte für Verantwortungszuweisungen | 497 | ||
II. Vorschläge zu einer geänderten Gesetzesterminologie | 498 | ||
1. „Einbehalten" | 498 | ||
2. „Abhängig machen" | 499 | ||
3. „Zurückbehalten", „ablehnen bis" und „versagen" | 501 | ||
4. „Zurückbehaltungsrecht" | 502 | ||
Zusammenfassung | 503 | ||
Anhang: Übersetzungen fremdsprachlicher Ausdrücke | 509 | ||
Literaturverzeichnis | 511 | ||
Sachregister | 560 |