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Verwalten durch Zurückbehalten

Grundlagen und Strukturen öffentlich-rechtlicher Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung

Lampert, Stephen

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 929

(2003)

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Abstract

Die Verwaltung ist oft ermächtigt, öffentliche Zwecke durchzusetzen, indem sie Leistungen bis zu einer "Gegenleistung" vorläufig nicht erbringen muss oder Vermögensgegenstände nicht herauszugeben braucht. Zurückbehalten als Handlungsform hat vielfältige Ausprägungen in nahezu allen Bereichen des Besonderen Verwaltungsrechts. Bekannte Beispiele sind etwa im Zollrecht die Beschlagnahme nichtverzollter Waren, im Beamtenrecht die Einbehaltung von Bezügen oder im Ordnungsrecht die Nichtherausgabe sichergestellter Gegenstände wegen Kostenforderungen. In zunehmendem Maße werden zudem Leistungsrechtsverhältnisse nach dem Prinzip von "Fördern und Fordern" umgestaltet.

Viele Zurückbehaltungsbefugnisse haben sich in Anlehnung an zivilrechtliche Zurückbehaltungsrechte herausgebildet. Sie werden von Rechtsprechung und Literatur gemäß diesem Verständnis behandelt und nicht als eigenständige öffentlich-rechtliche Handlungsform wahrgenommen. Der Verfasser diskutiert die Leistungsfähigkeit zivilrechtlicher Erklärungsansätze und ihre Übertragbarkeit auf die Zurückbehaltungsbefugnisse des Verwaltungsrechts. Er zeigt öffentlich-rechtliche Begründungsansätze jenseits von Treu und Glauben auf. Zurückbehalten erweist sich als abgrenzbare Handlungsform der Verwaltung, die in besonderer Weise auf die inneren Strukturen von Verwaltungsrechtsverhältnissen bezogen ist und von daher ihre Konturen und Grenzen erfährt. Die Arbeit behandelt Merkmale, Voraussetzungen und Fehlerfolgen dieser besonderen Handlungsform der Verwaltung, ihre Leistungsfähigkeit und systematische Stellung und geht auf Rechtsschutzmöglichkeiten ein.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 22
§ 1 Einführung und Problemstellung 33
I. Gegenstand der Untersuchung 33
1. Zurückbehalten und Zurückbehaltungssituationen 33
a) Eigentliche und uneigentliche Zurückbehaltungsbefugnisse 33
b) Modellcharakter des privatrechtlichen Zurückbehaltungsrechts 34
2. Gibt es ein allgemeines öffentlich-rechtliches Zurückbehaltungsrecht? 34
3. Zurückbehalten als Handlungsform der Verwaltung 35
a) „Negatives\" Verwaltungshandeln als eigener Handlungsbereich 35
b) Sachgründe für Zurückbehaltungsbefugnisse 36
c) Die zunehmende Bedeutung von Zurückbehaltungsbefugnissen 37
II. Methodische Vorentscheidungen 38
1. Beschränkung auf Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung 38
2. Betrachtung der funktionalen Leistung von Zurückbehaltungsbefugnissen innerhalb der Einzelrechtsverhältnisse 39
a) Die Wahl eines rechtsverhältnisdogmatischen Ansatzes 39
b) Die Funktionalität von Zurückbehaltungsbefugnissen im Rahmen einer Gesamtregelung 41
c) Modelltauglichkeit des privatrechtlichen Zurückbehaltungsrechts? 41
d) Herausarbeitung eigenständiger öffentlich-rechtlicher Sachstrukturen 42
3. Die Wahl eines rechts vergleichenden Ansatzes 43
III. Der Gang der Untersuchung 43
1. Kapitel: Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung in Verwaltungsrecht und Verwaltungspraxis 45
1. Abschnitt: Zurückbehaltungsbefugnisse im Privatrecht und im Verwaltungsrecht 45
§ 2 Privatrechtliche Zurückbehaltüngsrechte - Funktionsweise und Stellung 45
I. Zurückbehalten: sprachlich und juristisch 45
II. Inhalt privatrechtlicher Zurückbehaltüngsrechte 48
1. Das allgemeine privatrechtliche Zurückbehaltungsrecht in § 273 Abs. 1 BGB 48
2. Sonderregelungen neben dem allgemeinen Zurückbehaltungsrecht 49
III. Wirkung und systematische Stellung von Zurückbehaltüngsrechten im Privatrecht 51
1. Sicherungs- und Zwangswirkung von Zurückbehaltüngsrechten 51
2. Wirtschaftliche Bedeutung von Zurückbehaltüngsrechten und Verhältnis zu anderen Privatrechtsinstituten 53
a) Stabilisierung von Zugriffslagen in bezug auf Vermögensgegenstände 53
b) Zuweisungsfunktion von Zurückbehaltüngsrechten 54
c) Auflösung der Rechtsbeziehung auf der Zeitachse 56
d) Pfandrechtsähnliche Wirkung von Zurückbehaltüngsrechten 57
e) Werterhaltungsfunktion von Zurückbehaltüngsrechten 58
f) Bindungs- und Ausschlußwirkung in Koppelungssituationen 59
3. Die Aufrechnung als vollkommenste Form der Zurückbehaltung? 60
IV. Zusammenfassung 62
§ 3 Zurückbehaltungsbefugnisse im Allgemeinen und Besonderen Verwaltungsrecht 62
I. Uneigentliche Zurückbehaltungsbefugnisse 62
1. Zurückbehalten (Einbehalten) zu Dokumentationszwecken 62
2. Zurückbehalten im Verfahrensgang 64
3. Absicherung und Abwicklung von Zugriffsverhältnissen 65
II. Eigentliche Zurückbehaltungsbefugnisse 68
1. Gruppe: Abwicklung von Einwirkungs- und Verwahrverhältnissen 68
a) „Zurückbehaltüngsrechte\" in Verwahrverhältnissen 68
b) Sicherheitsleistungen in Ausgleichsverhältnissen 70
2. Gruppe: Erzwingung durch Zurückbehalten von Urkunden 71
a) Zurückbehalten von Abschriften, Ausfertigungen und sonstigen Urkunden im Gebühren- und Kostenrecht 71
b) Durchsetzung von Verkehrssteuern 72
c) Zurückbehaltüngsrechte an Schulzeugnissen 73
3. Gruppe: Vorenthalten von Verwaltungsleistungen 74
a) Differenzierte Stellung von Zurückbehaltungsbefugnissen im Beamtenrecht 74
b) Zurückbehalten bei Nichterfüllung von Grundpflichten? 77
c) Die Sanktionierung von Mitwirkungspflichtverletzungen 79
d) Die Sanktionierung von Mitwirkungslasten und Verhaltenserwartungen 84
e) Der Ausschluß von der Benutzung öffentlicher Anstalten und Einrichtungen 84
III. Zusammenfassung 86
2. Abschnitt: Diskussionsstand in Rechtsprechung und Literatur 87
§ 4 Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung in der gerichtlichen Praxis 87
I. Geringes Vorkommen einer einschlägigen Rechtsprechung 87
II. Entwicklungslinien der Rechtsprechung 87
1. Kompetenzwahrung und Gesetzesvorbehalt als Grenzen in der älteren Rechtsprechung 87
a) Keine Zurückbehaltung wegen offener Steuerforderungen 88
b) Ausschluß von Zurückbehaltüngsrechten wegen Nichterfüllung der Wehrpflicht 88
c) Mißbrauch von Polizeigewalt zugunsten von Gemeinden 89
d) Zurückbehalten von Schulheften 89
e) Zurückbehalten in zivilrechtlich gedachten Rechtsverhältnissen 90
f) Kein ungeschriebenes Zurückbehaltungsrecht des Notars an Testamenten 90
2. Rückgriff auf den Rechtsgedanken des § 273 BGB in der jüngeren Rechtsprechung 91
a) Zurückbehalten in Subventionsverhältnissen 91
b) Geltung des Zurückbehaltungsgedankens im Beitrags- und Kostenrecht 91
c) Zurückbehaltüngsrechte zwischen Verwaltungsträgern 94
d) Erschwerung von Einbürgerung und Ausländerzuzug 95
e) Keine Umgehung der Anforderungen der §§ 48, 49 VwVfG 95
f) Zurückbehaltüngsrechte von Versorgungswerken wegen Verletzung von Mitwirkungspflichten 96
g) Verneinung von Zurückbehaltungsbefugnissen gegenüber der Verwaltung 96
III. Zusammenfassung 99
§ 5 Bisherige Untersuchungen zum Zurückbehaltungsrecht im Verwaltungsrecht 99
I. Entwicklung der Diskussion 99
1. Verlagerung der Diskussion in die Einzelbereiche der Verwaltung 99
2. Die Untersuchung von Erwin Burkard (1950) 101
3. Die Diskussion um das Koppelungsverbot in den 60er Jahren 102
4. Die Untersuchung von Rolf Stober (1973 103
5. Das Zurückbehaltungsrecht an sichergestellten Kraftfahrzeugen 104
a) Entwicklung der Diskussion 104
b) Die Untersuchung von Gisela Nagel (1988) 106
c) Die Untersuchung von Bernd Schieferdecker (1998) 107
6. Die Untersuchung von Heinrich de Wall (1999) 107
II. Aktuelle Diskussionsebenen 108
1. Begründung und Begrenzung von Zurückbehaltungsbefugnissen 108
a) Analogie und allgemeiner Ableitungsgrund für ein öffentlichrechtliches Zurückbehaltungsrecht 108
b) Erklärung von Zurückbehaltungsbefugnissen aus „synallagmatischen\" Beziehungen 111
2. Interpretation von spezialgesetzlichen Zurückbehaltungsbefugnissen 112
III. Gründe für die bisherige Vernachlässigung des Themas 112
1. Kein praktisches Bedürfnis infolge von Sonderbestimmungen 113
2. Fehlende wissenschaftliche Durchdringung von Rechtsgebieten 113
3. Die Pragmatik von Verwaltung und Gesetzgebung 113
4. Defizite in der Analyse der Forderungsdurchsetzung 114
5. Fehlen einer Systematik der Sicherungs- und Durchsetzungsmittel 116
6. Unsicherheiten bei der Übertragung von Privatrechtsgedanken 118
IV. Zusammenfassung 118
3. Abschnitt. Stellung und Leistung von Zurückbehaltungsbefugnissen im System des Verwaltungsrechts 119
§ 6 Vielfältige Funktionen von Zurückbehaltungsbefugnissen der Verwaltung 119
I. Mehrschichtige Betrachtung von Zurückbehaltungsbefugnissen 119
II. Verfahrensbegleitende Funktionen von Zurückbehaltungsbefugnissen 120
1. Erleichterte Kontaktaufnahme mit dem Adressaten des Verwaltungshandelns 120
2. Der Ausgleich von Informationsasymmetrien 120
3. Die Sicherung des aktuellen oder künftigen Zugriffs auf Vermögensgegenstände 122
4. Konfliktlösung durch Ablaufordnung 124
III. Zurückbehaltungsbefugnisse als „kleine Münze\" des Vollstreckungsrechts 125
1. Verfahrensbeschleunigung durch Zurückbehaltungsbefugnisse 125
2. Umgehung der „Lästigkeiten\" des Rechtsschutzes 125
3. Verhältnis zu Aufrechnungs- und Verrechnungsbefugnissen 126
IV. Zurückbehaltungsbefugnisse im Rahmen der Durchsetzung von Verhaltensanforderungen 127
1. Verkürzungswirkung von Zurückbehaltungsbefugnissen? 127
2. Realisierung des Wertausgleichs in Zugriffs Verhältnissen 128
3. Akzeptanzleistung von Zurückbehaltungsbefugnissen und ihre Gefährdungen 130
V. Zusammenfassung 132
§ 7 Instrumentale Leistungen von Zurückbehaltungsbefugnissen 132
I. Die phasenbegleitende Durchsetzung öffentlich-rechtlicher Verantwortungszuweisungen und Verhaltensanforderungen 132
1. Durchsetzung als Verhinderung der Umgehung normativer Anforderungen 132
2. Die Anbindung von Sicherungen an die Abwicklung von Verwaltungsrechtsverhältnissen 134
II. Einzelne phasenbegleitende Sicherungsmittel im Verwaltungsrechtsverhältnis 135
1. Tatbestandliche Sanktionierungen 135
2. Die Schaffung von sanktionierenden Anknüpfungsnormen 136
3. Mitwirkungspflichten und Mitwirkungslasten 138
4. Sicherheitsleistungen 141
5. Vorschüsse 144
6. Vorausleistungen 146
7. Vorauszahlungspflichten 146
8. VerfahrensanWeisungen 148
III. Besondere Eigenschaften von Zurückbehaltungsbefugnissen 148
1. Der Gegenstand des Zurückbehaltens 148
2. Technik und Wirkung des Zurückbehaltens 149
a) Fortschreiben der öffentlich-rechtlichen Gewahrsamslage bei körperlichen Gegenständen 150
b) Gestaltung von Vörläufigkeits-/Endgültigkeitssituationen im Rahmen von Ablaufverhältnissen 151
c) Kombinationsmodelle 151
3. Sicherungs- und Druckfunktion von öffentlich-rechtlichen Zurückbehaltungsbefugnissen? 151
IV. Zusammenfassung 153
2. Kapitel: Rechtfertigungsansätze für Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung in Literatur und Rechtsprechung 155
§ 8 Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung in Zurückbehaltungssituationen 155
I. Bedeutung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung für Zurückbehaltungsbefugnisse 155
II. Gesetzliche Grenzen von Zurückbehaltungsbefugnissen 156
1. Vorrang der gesetzlichen Ausgestaltung des Verwaltungsrechtsverhältnisses 156
2. Das privatrechtliche Zurückbehaltungsrecht als Modell für die Gesetzesanwendung im Verwaltungsrecht? 158
III. Zurückbehaltungsbefugnisse und Gesetzesvorbehalt 162
1. Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für Zurückbehaltungsbefugnisse 162
a) Gesetzliche Grundlage für Zurückbehaltungsbefugnisse vor In- . krafttreten des Grundgesetzes 162
b) Erweitertes Verständnis des Gesetzesvorbehalts als Eingriffsvorbehalt 163
2. Verfassungsrechtliche Ermächtigungen zum Zurückbehalten? 168
a) Zurückbehalten als „Hausgut der Verwaltung\"? 168
b) Zurückbehalten wegen eines Verstoßes gegen Grundpflichten?. 169
c) Das Rechtsstaatsprinzip - mehrfache Bedeutung für Zurückbehaltungsbefugnisse 171
d) Das Sozialstaatsprinzip als Grundlage für Zurückbehaltungsbefugnisse? 175
3. Gesetzliche Ermächtigungen für Zurückbehaltungsbefugnisse 176
IV. Zusammenfassung 180
1. Abschnitt: Rechtfertigung von Zurückbehaltungsbefugnissen der Verwaltung aus Vorschriften des Privatrechts 181
§ 9 Die „entsprechende\" Anwendung privatrechtlicher Zurückbehaltungsvorschriften im Verwaltungsrecht 181
I. Anwendbarkeit privatrechtlicher Zurückbehaltüngsrechte im öffentlichen Recht 181
1. Begründungsansätze in Literatur und Rechtsprechung im historischen Wandel 181
2. Gemeinsame Grundsätze für die Rechtsfortbildung im privaten und öffentlichen Recht 186
3. Techniken des Rückgriffs auf privatrechtliche Normen 188
4. Einfluß der Abgrenzung von öffentlichem und privatem Recht auf Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung 195
II. Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung im Modell der gestuften Begründungsebenen 201
1. Schaffung von Referenzstrukturen durch den Gesetzgeber 201
2. Analogie als Tatbestandsergänzung 204
3. Aufweisung von allgemeinen Rechtsgedanken als Anhaltspunkt für eine Selbstergänzung des öffentlichen Rechts 208
III. Zusammenfassung 211
§ 10 Anwendbarkeit von § 273 Abs. 1 BGB im Verwaltungsrecht 212
I. Zurückbehaltungsbefugnisse als Ausdruck gesetzgeberischer Strukturentscheidungen 212
1. Abweichungen des Gesetzgebers vom Modell des § 273 Abs. 1 BGB 212
2. § 273 Abs. 1 BGB und Bestimmtheitsanforderungen des öffentlichen Rechts 214
a) Konnexitätszusammenhang und Rechtsverhältnis i.e.S 215
b) Abweichende Inhalte des Konnexitätsgrundsatzes im öffentlichen Recht 220
II. § 273 Abs. 1 BGB als allgemeiner Rechtsgedanke mit Geltungsanspruch im Verwaltungsrecht? 222
1. Vielgestaltigkeit der Regelungen über das privatrechtliche Zurückbehaltungsrecht 222
2. Herausbildung des § 273 Abs. 1 BGB in der geschichtlichen Entwicklung 223
a) Sachgründe für Zurückbehaltungsbefugnisse im römischen Recht 223
b) Herausbildung des privatrechtlichen Zurückbehaltungsrechts bis 1900 226
c) Entwicklung des privatrechtlichen Zurückbehaltungsrechts zu seiner heutigen Form 231
d) Die Beratung des Bürgerlichen Gesetzbuchs 235
e) Rezeption des § 273 BGB in Wissenschaft und Rechtsprechung 239
f) Abbruch der Auseinandersetzungen um das Zurückbehaltungsrecht nach 1945 244
g) Tendenzen der Gesetzgebung im Bereich des Handels- und Transportrechts 245
3. Die singulare Stellung des § 273 Abs. 1 BGB im Vergleich mit Nachbarrechtsordnungen 246
a) § 273 Abs. 1 BGB - ein deutscher Sonderweg? 246
b) Diskussionsschwerpunkte in ausländischen Rechtsordnungen 247
c) Antworten der ausländischen Rechtsordnungen auf das Begründungsproblem von Zurückbehaltüngsrechten 248
d) Das Zurückbehaltungsrecht als droit de rétention réel 249
aa) Das Grundmodell des französischen Rechts 249
bb) Faktische Pfandrechtswirkung des Zurückbehaltungsrechts im spanisch-lateinamerikanischen Recht 251
e) Ausgestaltung von Zurückbehaltüngsrechten als pfandrechtsähnliche Zugriffsbefugnisse 254
aa) Das lien im schottischen Recht 254
bb) Breach of contract im common law 254
cc) Der Haftungsgedanke im schwedischen Recht 255
dd) Das direito de garantia des portugiesischen Cödigo Civil 256
ee) Das Zurückbehaltungsrecht als (goorloofde) eigenrichting tot zekerheit im belgisch-niederländischen Recht 257
f) Der Weg des österreichischen Privatrechts 258
4. Zusammenfassung 258
III. Begründungsanforderungen für eine entsprechende (analoge) Anwendung von § 273 Abs. 1 BGB auf Rechtsverhältnisse des Verwaltungsrechts 259
1. Komplexe Tatbestandsmerkmale des in § 273 Abs. 1 BGB geregelten Zurückbehaltungsrechts 259
2. Anforderungen an die Annahme einer ausfüllungsbedürftigen „Lücke 260
IV. Zusammenfassung 266
§ 11 Zurückbehaltungsbefugnisse aus Gegenseitigkeitssituationen im Verwaltungsrecht 267
I. Gegenseitigkeitsbeziehungen als Interpretationsmodell für öffentlichrechtliche Rechtsbeziehungen 267
II. Ist § 320 BGB ein allgemeiner Rechtsgedanke im Privatrecht und öffentlichen Recht? 269
1. Sachgründe für die Herausbildung von § 320 BGB im Privatrecht 269
2. Das Verhältnis zwischen § 320 BGB zu § 273 BGB 270
3. Ablaufordnung und Verantwortungsverhältnis im öffentlichen Recht 271
III. Entsprechende Anwendung von § 320 BGB in Austauschverhältnissen des öffentlichen Rechts 275
IV. Zusammenfassung 276
§ 12 Zurückbehaltungsbefugnisse in Situationen von Wertausgleich und Haftung 276
I. Vernachlässigung des § 273 Abs. 2 BGB in der Diskussion um das Zurückbehaltungsrecht 276
II. § 273 Abs. 2 1. Alt BGB als Modell des Wertausgleichs 278
1. Wertausgleichsfunktion im öffentlichen Recht und im Privatrecht 278
2. Technische Umsetzung des Wertausgleichs 280
III. Das Haftungsmodell des § 273 Abs. 2 2. Alt BGB 281
IV. Zusammenfassung 282
§13 Gesetzliche Verweisungen auf das privatrechtliche Zurückbehaltungsrecht 282
I. Die fehlende Anerkennungswirkung von Verweisungen 282
II. Das Beispiel des Besoldungs- und Versorgungsrechts 284
1. Klarstellungsfunktion der Verweisung auf das privatrechtliche Zurückbehaltungsrecht 284
2. Keine Deutung des Beamtenverhältnisses aus einer Gegenseitigkeitsperspektive 289
III. Zusammenfassung 290
2. Abschnitt: Ableitung von Zurückbehaltungsbefugnissen aus verwaltungsrechtlichen Prinzipien 291
§ 14 „Treu und Glauben\" als Grundlage für Zurückbehaltungsbefugnisse? 291
I. Die begrenzte Erklärungsleistung des Grundsatzes von Treu und Glauben 292
1. Die zweifache Bedeutung von Treu und Glauben auf der Ebene der Rechtsanwendung 292
2. Mehrschichtige Wirkung von Treu und Glauben in Zurückbehaltungssituationen 294
II. Begründungsleistungen von Treu und Glauben 297
1. Treu und Glauben als allgemeines Rechtsprinzip 297
2. Zurückbehaltung in Dolo-agit-Fällen 298
III. Begrenzungsfunktion von Treu und Glauben 299
1. Ausschluß von Zurückbehaltungsbefugnissen in Rechtsmißbrauchsfällen 299
2. Verwirkung von Zurückbehaltungsbefugnissen 301
IV. Zusammenfassung 302
§ 15 Begründungs- und Begrenzungsfunktion des Rechtsstaatsprinzips in Zurückbehaltungssituationen 302
I. Begründungsleistungen des Rechtsstaatsprinzips 303
1. Zurückbehalten bei ungeklärter Sachlage 303
2. Zurückbehalten bei rechtswidrigem Verhalten 304
II. Begrenzungsfunktion des Rechtsstaatsprinzips und seiner Ausprägungen 305
1. Das Prinzip der Widerspruchsfreiheit staatlichen Handelns 306
2. Die Wahrung der gesetzlichen Grenzen - das Vorwegnahmeverbot 309
3. Das Koppelungsverbot und seine Ausprägungen 310
a) Der erweiterte Anwendungsbereich des Koppelungs Verbotes 310
b) Der Bezug des Koppelungsverbotes zum öffentlichen Zweck 315
c) Begrenzung der berücksichtigungsfähigen Belange über das Koppelungsverbot 319
d) Behandlung von Koppelungssituationen im Wettbewerbsrecht 320
4. Effizienter Vollzug und finale Durchsetzung der Rechtsordnung als Vorgaben für Zurückbehaltungsbefugnisse 325
III. Zusammenfassung 325
3. Kapitel: Sektorale öffentlich-rechtliche Ableitungen für Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung 327
§ 16 Verwaltungsrechtsverhältnisse als Analyse- und Ordnungsrahmen für Zurückbehaltungsbefugnisse 327
I. Bedeutung des Verwaltungsrechtsverhältnisses für Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung 328
1. Zurückbehaltungsbefugnisse im Erkenntnisinteresse der Rechtsverhältnislehre 328
2. Die Abgrenzungsleistung des Verwaltungsrechtsverhältnisses 332
a) Das Verwaltungsrechtsverhältnis als auf die Verwirklichung öffentlicher Zwecke bezogene rechtliche Beziehung verwaltungsrechtlicher Art 332
b) Abgrenzung des Verwaltungsrechtsverhältnisses vom allgemeinen Staat-Bürger-Verhältnis 337
c) Die Staat-Bürger-Beziehung als Gleichseitigkeitsbeziehung? 339
3. Das Verwaltungsschuldverhältnis als haftungsrechtlicher Rahmen 341
II. Pflichtenstrukturen in Verwaltungsrechtsverhältnissen als Erklärungsansatz für Zurückbehaltungsbefugnisse 344
1. Bisherige Vernachlässigung der Pflichtenstrukturen im Verwaltungsrechtsverhältnis 344
2. Die Behandlung der Pflichtenseite durch den Gesetzgeber 347
3. Bisherige Vorschläge in der Literatur zur Pflichtenordnung 350
a) Allgemeine Untertanenpflichten (Grundpflichten) und besondere Pflichten 350
b) Herkömmliche Differenzierung nach dem Pflichteninhalt 351
c) Pflichten als notwendiges Gegenbild zu Rechten 352
d) Unterscheidung von Hauptleistungs- und Nebenpflichten im Verwaltungsschuldverhältnis 353
e) Haftungsrechtliche Unterscheidungen 354
f) Höchstpersönliche und übergangsfähige Pflichten 355
g) Perfekte Rechtspflichten, sanktionslose Rechtspflichten und Obliegenheiten 356
4. Der eigene Vorschlag: Das Modell der Verantwortungs- und Störungsebenen 356
a) Abgestufte Reaktionen der Rechtsordnungen auf Störungsgrade 356
b) Haupt-, Nebenpflichten und unterstützende Pflichten 357
c) Mitwirkungslasten als Zuweisung der Aufklärungsverantwortung 363
III. Die Gestaltung der Ablaufordnung durch den Gesetzgeber 364
1. Das Rechtsverhältnis als Konfliktlösungs- und -begrenzungsregelung - die Durchgriffsregel 364
2. Die innere Ordnung des Rechtsverhältnisses 366
3. Trennungs- und Dauerregel 367
IV. Zusammenfassung 368
§17 Zurückbehalten als Ausdruck der (autonomen) Ablaufordnung im Verwaltungsrechtsverhältnis 369
I. Kennzeichen der 1. Fallgruppe 369
II. Zurückbehalten in einzelnen Verwaltungsrechtsverhältnissen 370
1. Zurückbehalten von Schulzeugnissen bis zur Rückgabe von Lernmitteln 370
a) Lernmittel und öffentlich-rechtliche Leihverhältnisse 370
b) Abgrenzung zwischen Schulrechtsverhältnis und Leihverhältnis 373
2. Ausschluß von der Benutzung öffentlicher Einrichtungen bei Verstößen gegen die Benutzungsordnung 374
3. Zurückbehalten in Sozialleistungsverhältnissen 377
III. Zusammenfassung 379
§ 18 Einbehalten als Ausdruck (rückgekoppelter) staatlicher Zugriffsrechte. 380
I. Kennzeichen der zweiten Fallgruppe 380
II. Anwendungsfälle der zweiten Fallgruppe 380
1. Nichtherausgabe in Beschlagnahmeverhältnissen 380
2. Einbehalten zu Dokumentationszwecken 381
3. Vorläufiges Einbehalten von Dienstbezügen als abgeleitetes Zugriffsrecht auf Dienst- und Ruhensbezüge 381
4. Einbehaltung als Konsequenz einer öffentlich-rechtlichen Sachhaftung 383
a) Von faktischen Zugriffsverhältnissen zum Konzept der dinglichen Warenhaftung 383
b) Durchsetzung der schuldrechtlichen Betrachtungsweise im Steuerrecht 386
c) Zurückbehaltungsbefugnisse als Baustein im Überwachungsrechtsverhältnis 388
III. Zusammenfassung 389
§ 19 Kombinationstatbestände 389
I. Kennzeichen der dritten Fallgruppe 389
II. Zurückbehaltungsbefugnisse in einzelnen Rechtsverhältnissen 392
1. Herausgabeverweigerung im öffentlichen Bergungsrecht 392
a) Regelungsbedürfnis für das Bergungsverfahren im 18. Jahrhundert 392
b) Zurückbehaltungsbefugnisse als Baustein eines obrigkeitlich überwachten Bergungsverfahrens 393
c) Nutzung des bestehenden Zugriffs für weitere Verwaltungszwecke 396
2. Die Verweigerung der Herausgabe von Fundsachen 398
a) Ausgangslage bis zum Erlaß des BGB 398
b) Durchsetzung der öffentlich-rechtlichen Betrachtungsweise 399
c) Das Fundverhältnis als öffentlich-rechtliche Konfliktordnung 401
3. Zurückbehaltungsbefugnisse in öffentlich-rechtlichen Hinterlegungs- und Verwahrverhältnissen 403
a) Privatrechtliche Zurückbehaltüngsrechte in Verwahrverhältnissen 403
b) Die öffentlich-rechtliche Ausgestaltung des Hinterlegungswesens 405
c) Differenzierte Verfahrensziele des Hinterlegungswesens 407
d) Differenzierte Deutung von Zurückbehaltungsbefugnissen im Hinterlegungsrecht 408
e) Entwicklung der schuldrechtlichen Betrachtung des Verwahrund Hinterlegungswesens 409
f) Öffentlich-rechtliche Verwahrverhältnisse als öffentlich-rechtliche Ablaufordnungen 412
4. Herausgabe von sichergestellten bzw. beschlagnahmten Sachen 413
a) Die privatrechtliche Interpretation von Zurückbehaltungsvorschriften im Polizeirecht 413
b) Funktion der Zurückbehaltungsbefugnisse bei der polizeilichen Sicherstellung 415
c) Das Abschleppen von Kraftfahrzeugen 418
d) Umfang des Zurückbehaltens und entsprechende Anwendung des § 273 Abs. 2 BGB 420
III. Zusammenfassung 422
4. Kapitel: Zurückbehalten als Handlungsform der Verwaltung 424
§ 20 Voraussetzungen des Zurückbehaltens 424
I. Anbindung von Zurückbehaltungsbefugnissen an die Ausgestaltung der Einzelrechtsverhältnisse 424
II. Gesetzliche Grundlage für Zurückbehaltungsbefugnisse der Verwaltung 425
1. Gesetzlich eingeräumte Zurückbehaltungsbefugnisse 425
2. Begründung von Zurückbehaltungsbefugnissen im Wege der Rechtsfortbildung 429
III. Konkretisierende Übertragung privatrechtlicher Voraussetzungen? 434
1. Gegenseitigkeit als Wahrung der Zuständigkeitsordnung 435
2. „Fälligkeit\" und Vollziehbarkeit 435
3. „Konnexitätsverhältnis\" zwischen Anspruch und Gegenanspruch 438
4. Ausschluß des Zurückbehaltens bei Unzulässigkeit der Aufrechnung 438
IV. Begrenzung durch das Verhältnismäßigkeitsprinzip 438
1. Das Zweckprinzip 439
2. Die Zweckförderungspflicht 439
3. Einstellungspflicht bei Zweckerreichung 440
4. Berücksichtigung unvorhergesehener Härten 442
V. Absolute Grenzen des Zurückbehaltens bei bestimmten Gegenständen 444
VI. Zurückbehalten wegen verjährter Forderungen? 447
§ 21 Zurückbehalten als hoheitliches Handeln 448
I. Ausübung von Zurückbehaltungsbefugnissen 448
1. Gestaltungswirkung des privatrechtlichen Zurückbehaltungsrechts 448
2. Unangemessenheit einer Anspruch-Einrede-Konstruktion für das Verwaltungsrecht 451
3. Zurückbehalten durch Willenserklärung? 453
4. Zurückbehalten durch Verwaltungsakt? 455
II. Entscheidung über den Gebrauch von Zurückbehaltungsbefugnissen 459
1. Fehlen einer verfahrensabschließenden Entscheidung 459
2. Zurückbehaltungssituationen als Fälle intendierten Ermessens 460
3. Einbeziehung Dritter in Zurückbehaltungssituationen 462
III. Verfahrensrechtliche Anforderungen an Zurückbehalten als Handlungsform 465
§ 22 Konsequenzen des Zurückbehaltens 467
I. Werterhaltungspflicht der Verwaltung 467
II. Abwicklung des Verwaltungsrechtsverhältnisses 468
1. Die Zug um Zug Abwicklung als gesetzlich angeordnete Abwicklungsmodalität? 468
2. Kennzeichen der Zug um Zug Abwicklung 469
3. Gleichlauf mit Zug um Zug Verurteilungen im Verwaltungsprozeß 471
III. Rechtswidriges Zurückbehalten und seine Folgen 472
1. Fehlerhaftes und rechtswidriges Zurückbehalten 472
2. Fehlergründe für fehlerhaftes Zurückbehalten 473
IV. Zurückbehalten und Rechtsschutz 474
§ 23 Zurückbehalten als eigenständige Handlungsform der Verwaltung 475
I. Voraussetzungen einer Anerkennung von Handlungsformen 475
II. Zurückbehalten als Sonderfall des „negativen\" Verwaltungshandelns 477
1. „Negatives Verwaltungshandeln\" als eigenständiger Handlungsbereich der Verwaltung 477
2. Sachgründe für die Ausweisung von Zurückbehalten als Handlungsform 482
3. Zurückbehalten als vorläufiges Verwaltungshandeln 484
4. Umbau des Verwaltungsvollstreckungsrechts zu einem Durchsetzungsrecht 485
III. Bedeutung der Handlungsform Zurückbehalten 487
IV. Zusammenfassung 492
§ 24 Vorschläge für die Gesetzgebung 493
I. Techniken zur Gestaltung der Pflichten- und Verantwortungsstruktur im Verwaltungsrechtsverhältnis 493
1. Rechtsfolgeneindeutige Ausweisung öffentlich-rechtlicher Pflichten 493
2. Mobilisierung der Abgrenzungsleistung des Gesetzeszweckes 495
3. Die Wahl sachlich begründeter Anknüpfungspunkte für Verantwortungszuweisungen 497
II. Vorschläge zu einer geänderten Gesetzesterminologie 498
1. „Einbehalten 498
2. „Abhängig machen 499
3. „Zurückbehalten\", „ablehnen bis\" und „versagen 501
4. „Zurückbehaltungsrecht 502
Zusammenfassung 503
Anhang: Übersetzungen fremdsprachlicher Ausdrücke 509
Literaturverzeichnis 511
Sachregister 560