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Verfassungsrechtliche Anforderungen an das Wahlrecht der Auslandsdeutschen

Breuer, Marten

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 840

(2001)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 18
Einleitung 23
Eingrenzung des Untersuchungsgegenstands 25
Erster Teil: Historische Entwicklung der Wohnsitzklauseln im Wahlrecht 26
1. Kapitel: Die Wahlrechtsfrage in der Frankfurter Nationalversammlung 1848/49 27
I. Historischer Hintergrund 27
II. Reichsverfassung vom 28. März 1849 28
1. Allgemeinheit der Wahl 28
2. Wohnsitzbindung des Wahlrechts 28
III. Reichswahlgesetz vom 12. April 1849 30
1. Wohnsitzbindung des aktiven Wahlrechts 30
2. Wohnsitzbindung des passiven Wahlrechts 31
2. Kapitel: Das Wahlrecht im Norddeutschen Bund und im Deutschen Kaiserreich 31
I. Historischer Hintergrund 31
II. Verfassung des Norddeutschen Bundes vom 16. April 1867 / Verfassung des Deutschen Reichs vom 16. April 1871 33
1. Allgemeinheit der Wahl 33
2. Wohnsitzbindung des Wahlrechts 34
III. Reichswahlgesetz vom 31. Mai 1869 34
1. Wohnsitzbindung des aktiven Wahlrechts 34
a) § 7 RWahlG 1869 34
b) § 1 RWahlG 1869 35
2. Wohnsitzbindung des passiven Wahlrechts 37
IV. Schutzgebietsgesetz vom 17. April 1886 i. d. F. vom 15. März 1888 37
V. Exkurs: Gründe für die Unbedenklichkeit wahlrechtlicher Wohnsitzklauseln aus der Sicht des 19. Jahrhunderts 39
1. Wahlrechtlicher Paradigmen Wechsel 40
2. Staatsangehörigkeitsrechtlicher Paradigmenwechsel 41
3. Kapitel: Das Wahlrecht in der Weimarer Republik 43
I. Historischer Hintergrund 43
II. Reichswahlgesetz vom 30. November 1918 45
1. Wohnsitzbindung des aktiven Wahlrechts 45
2. Wohnsitzbindung des passiven Wahlrechts 45
3. Wahlbeteiligung der in Basel stationierten deutschen Eisenbahner 46
4. Wahlbeteiligung der deutschen Osttruppen 47
III. Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919 47
1. Allgemeinheit der Wahl 47
2. Wohnsitzbindung des Wahlrechts 48
IV. Reichswahlgesetz vom 27. April 1920 48
1. Wohnsitzbindung des aktiven Wahlrechts 48
2. Wohnsitzbindung des passiven Wahlrechts 50
3. Pläne zur Wahlbeteiligung der Auslandsdeutschen 1919/20 50
4. Die Notverordnung vom 2. Februar 1933 53
4. Kapitel: Das Wahlrecht in der Bundesrepublik Deutschland 57
I. Historischer Hintergrund 57
II. Grundgesetz vom 23. Mai 1949 58
III. Bundeswahlgesetz vom 15. Juni 1949 58
1. Wohnsitzbindung des aktiven Wahlrechts 58
2. Wohnsitzbindung des passiven Wahlrechts 60
IV. Bundeswahlgesetz vom 10. Juli 1953 61
1. Wohnsitzbindung des aktiven Wahlrechts 61
2. Wohnsitzbindung des passiven Wahlrechts 62
V. Bundeswahlgesetz vom 7. Mai 1956 63
1. Wohnsitzbindung des aktiven Wahlrechts 63
2. Wohnsitzbindung des passiven Wahlrechts 65
3. Einführung des aktiven Wahlrechts für Auslandsdeutsche 66
a) 5. Legislaturperiode 67
aa) Aktives Wahlrecht für Bedienstete bei zwischen- oder überstaatlichen Organisationen 67
bb) Aktives Wahlrecht für Entwicklungshelfer 68
b) 6. Legislaturperiode 68
c) 7. Legislaturperiode 71
d) 8. Legislaturperiode 72
e) 9. Legislaturperiode 73
f) 10. Legislaturperiode 76
g) Nachfolgende Änderungen 77
h) Bisherige Wahlbeteiligung der Auslandsdeutschen 79
Ergebnis des Ersten Teils 80
Zweiter Teil: Die Inlandsbindung des aktiven Wahlrechts aus verfassungsrechtlicher Sicht 83
1. Kapitel: Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 83
I. Entscheidung vom 3. Mai 1956 84
II. Entscheidung vom 23. Oktober 1973 86
1. Definition der Allgemeinheit der Wahl 86
2. Einschränkungen nur aus zwingenden Gründen 88
3. Exkurs: Rechtsprechung des Reichsstaatsgerichtshofs zum Wahlrecht und ihre Rezeption durch das Bundesverfassungsgericht 90
4. Zur Inlandsbindung des aktiven Wahlrechts 93
a) „Tradition\" als „zwingender Grund\"? 94
b) Weitere Kritik 96
aa) Richtigkeit und Vollständigkeit der historischen Darstellung 96
bb) „Versteinerungswirkung 97
5. Zusammenfassung 99
III. Nachfolgende Entscheidungen 100
1. Bundesverfassungsgericht 100
2. Anhang: Andere Gerichte 101
IV. Neuere Entwicklungen in der Dogmatik zur Allgemeinheit der Wahl 102
1. Neue Definition der Allgemeinheit der Wahl („dritte Formel\") 102
2. Präzisierung der Anforderungen an „zwingende Gründe 103
a) Nur zwangsläufige Differenzierungen? 104
b) Einbau einer Verhältnismäßigkeitsprüfung 105
3. Zusammenfassung 107
2. Kapitel: Begründungsansätze in der Literatur 108
I. Allgemeinheit der Wahl 108
II. Einschränkungen 109
III. Zur Inlandsbindung des aktiven Wahlrechts 110
1. Allgemeine Erfüllbarkeit 110
2. „Staatsvolk\" als „Bundesvolk 111
3. Geringere Betroffenheit von deutschen Hoheitsakten 111
4. Rechte-Pflichten-Korrelation 112
5. Möglichkeit kommunikativer Teilnahme 112
6. Gefahr von Interessen- bzw. Loyalitätskonflikten 112
7. Wahltechnik 113
8. Völkerrecht 113
9. Rechtsvergleichung 113
10. Kritische Stimmen 114
3. Kapitel: Auslegung des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG im Lichte internationaler Menschenrechtsstandards 115
I. Bedeutung internationaler Menschenrechtsabkommen für die Verfassungsauslegung 115
II. Europäische Menschenrechtskonvention 118
1. Allgemeinheit der Wahl 119
2. Einschränkungen 120
3. Begriff der „gesetzgebenden Körperschaft 122
4. Wahlrecht und Wohnsitz 123
5. Zusammenfassung 127
III. Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte 128
1. Allgemeinheit der Wahl und Einschränkungen 128
2. Wahlrecht und Wohnsitz 129
IV. Allgemeines Wahlrecht kraft Völkergewohnheitsrecht? 131
V. Politische Forderungen nach Beteiligung von Auslandsstaatsbürgern an den Parlamentswahlen ihres Heimatstaats 132
VI. Ergebnis 133
4. Kapitel: Verfassungsrechtliche Neubewertung 134
I. Anwendbarkeit des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG auf grenzüberschreitende Sachverhalte 134
1. Begriffsklärung 134
2. Territorial begrenzte Anwendung der Grundrechte? 137
a) Art. 23 GG a.F. 137
b) Gebietshoheit/Territorialitätsprinzip 138
3. Art. 1 Abs. 2 GG 139
4. Art. 1 Abs. 3 GG 140
5. Umfang der Grundrechtsbindung 141
II. Allgemeinheit der Wahl 142
1. Verfahrensgarantien aus allgemeinem Wahlrecht? 144
2. Zum Begriff „Staatsbürger 146
a) Staatsangehöriger oder Staatsbürger? 146
b) Art. 20 Abs. 2 GG 148
aa) „Volk\" i. S. v. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG 149
bb) „Volk\" i. S. v. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG 150
cc) „Bundesvolk\"? 151
3. Zusammenfassung 152
III. Einschränkungen der Allgemeinheit der Wahl 152
1. Begründung der Einschränkbarkeit 152
a) Art. 38 Abs. 3 GG 152
b) Art. 3Abs.lGG 155
c) Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG 156
d) „Zwingende Gründe\" als verfassungsimmanente Schranken 156
e) Wahlziele als verfassungsimmanente Schranken 159
f) Zusammenfassung 159
2. Zur Verhältnismäßigkeitsprüfung 160
a) Verhältnis von Allgemeinheit der Wahl und Art. 3 Abs. 1 GG 160
b) Verhältnismäßigkeit und allgemeiner Gleichheitssatz 163
aa) Normstrukturelle Unvereinbarkeit von Verhältnismäßigkeit und Gleichheit? 163
bb) Übermäßige Beschränkung des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums? 166
c) Praktische Konkordanz 166
d) Zusammenfassung 168
IV. Zur Inlandsbindung des aktiven Wahlrechts 168
1. Allgemeine Erfüllbarkeit 168
2. Wahlziele als verfassungsimmanente Schranken 169
a) Legitimationsfunktion 169
aa) Geringere Betroffenheit von deutschen Hoheitsakten 170
(1) Betroffenheit ein zulässiges Differenzierungskriterium? 170
(2) Geringere Betroffenheit 172
bb) Rechte-Pflichten-Korrelation 172
cc) Gefahr von Interessen-bzw. Loyalitätskonflikten 175
b) Kommunikationsfunktion 177
aa) Möglichkeit kommunikativer Teilnahme 177
(1) Tatsachenfeststellung und -bewertung durch das Bundesverfassungsgericht 178
(2) Geeignetheit 180
(3) Erforderlichkeit 180
(4) Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers 184
bb) Wahltechnik 184
c) Zusammenfassung 186
3. Völkerrecht 186
a) Gestaltungsformen der Auslandswahl 187
b) Das völkerrechtliche Verbot hoheitlicher Tätigkeit auf fremdem Territorium 188
aa) Wahlteilnahme ein Hoheitsakt? 189
bb) Konsequenzen für die Ausgestaltung der Auslandswahl 191
cc) Rechtfertigungsgründe 193
(1) Personalhoheit 193
(2) Völkerrechtliche Verträge 194
(a) Wiener Diplomaten-bzw. Konsularrechtskonvention 194
(b) Europäische Konsularkonvention 195
(c) Menschenrechtsabkommen 196
(d) Anhang: Empfehlungen auf Europaratsebene 196
(3) Grundsatz der Gegenseitigkeit 196
(4) Sonstige Rechtfertigungsgründe 197
c) Verlagerung von Wahlkämpfen in das Ausland 198
d) Konsequenzen für die Verfassungsauslegung 198
4. Rechtsvergleich 199
a) Bedeutung der Rechtsvergleichung für die Verfassungsauslegung 200
b) Skandinavische Staaten 202
aa) Norwegen 202
bb) Schweden 202
cc) Finnland 203
dd) Dänemark 203
c) Britische Inseln 204
aa) Vereinigtes Königreich 204
bb) Irland 205
d) Westeuropäische Staaten 206
aa) Niederlande 206
bb) Belgien 208
cc) Frankreich 209
e) Südeuropäische Staaten 210
aa) Portugal 210
bb) Spanien 211
cc) Italien 211
f) Mitteleuropäische Staaten 212
aa) Schweiz 212
bb) Österreich 214
g) Osteuropäische Staaten 216
aa) Polen 216
bb) Tschechien 217
cc) Ungarn 217
dd) Bulgarien 218
h) Zusammenfassung 218
Ergebnis des Zweiten Teils 219
Dritter Teil: Einzelfragen der Beteiligung Auslandsdeutscher an den Wahlen zum Deutschen Bundestag 223
1. Kapitel: Verfassungsrechtliche Beurteilung der einfachgesetzlichen Regelung in § 12 Abs. 2 BWahlG 223
I. Staatsdiener mit dienstlichem Auslandswohnsitz (§ 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BWahlG) 223
1. Rechtsprechung 223
2. Literatur 226
3. Stellungnahme 226
a) Inhaltliche Aspekte 226
b) Die „Appellentscheidung\" vom 7. Oktober 1981 228
II. Europaratslösung (§ 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BWahlG) 230
1. Voranknüpfung 231
2. Seßhaftigkeit in einem Mitgliedstaat des Europarats 232
a) Literatur 233
b) Stellungnahme 233
aa) Zum Rechtsgut „europäische Integration 234
(1) Präambel 234
(2) Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG 235
bb) Staatszielbestimmungen als verfassungsimmanente Schranken? 236
III. Fristenlösung (§ 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BWahlG) 238
1. Voranknüpfung 238
2. Fristenregelung 238
a) Grundsätzliche Zulässigkeit der Befristung des Wahlrechts 239
b) Verfassungsmäßigkeit der 25-Jahres-Frist 239
3. Sonderbestimmung für Seeleute 242
IV. Rückkehrbestimmung (§12 Abs. 2 Satz 2 BWahlG) 244
V. Sonderregel für ehemalige DDR-Bürger (§ 12 Abs. 2 Satz 3 BWahlG) 244
VI. Konsequenzen 245
1. Rechtsfolgen festgestellter Verfassungswidrigkeit 245
2. Überlegungen de lege ferenda 248
2. Kapitel: Zur Inlandsbindung des passiven Wahlrechts 250
I. Abhängigkeit des passiven vom aktiven Wahlrecht? 251
II. „Zwingende Gründe 253
3. Kapitel: Wahlrechtliche Behandlung deutsch-ausländischer Mehrstaater 255
I. Vorrang der „effektiven Staatsangehörigkeit\"? 257
II. Verstoß gegen Wahlrechtsgleichheit? 258
III. Völkerrecht 259
1. Zur völkerrechtlichen Behandlung von Mehrstaatem 259
2. Analogien im Völkerrecht? 260
Ergebnis des Dritten Teils 261
Schlußbetrachtung 263
Dokumentenanhang 265
Α. Historische Entwicklung der Wohnsitzklauseln 265
I. Reichsverfassung vom 28. März 1849 (Auszug) 265
II. Reichs Wahlgesetz vom 12. April 1849 (Auszug) 265
III. Verfassung des Norddeutschen Bundes vom 16. April 1867 (Auszug) 265
IV. Reichswahlgesetz vom 31. Mai 1869 (Auszug) 266
V. Verfassung des Deutschen Reiches vom 16. April 1871 (Auszug) 266
VI. Schutzgebietsgesetz vom 17. April 1886 i. d. F. vom 15. März 1888 (Auszug) 266
VII. 1. Reichswahlgesetz vom 30. November 1918 (Auszug) 267
VII. 2. Ergänzungsverordnung vom 28. Dezember 1918 (Auszug) 267
VII. 3. Ergänzungsverordnung vom 13. Januar 1919 (Auszug) 267
VII. 4. Ergänzungsverordnung vom 21. Januar 1919 (Auszug) 268
VIII. Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919 (Auszug) 268
IX. 1. Entwurf eines Reichswahlgesetzes vom 27. März 1920 (Auszug) 268
IX. 2. Reichswahlgesetz vom 27. April 1920 (Auszug) 268
IX. 3. Reichswahlordnung vom 1. Mai 1920 (Auszug) 269
IX. 4. Reichswahlgesetz vom 27. April 1920 i. d. F. der Neubekanntmachung vom 6. März 1924 (Auszug) 269
IX. 5. Entwurf eines Reichswahlgesetzes vom 24. Oktober 1926 (Auszug) 270
IX. 6. Entwurf eines Reichswahlgesetzes vom 19. Februar 1931 (Auszug) 270
IX. 7. Notverordnung vom 2. Februar 1933 (Auszug) 271
X. Grundgesetz vom 23. Mai 1949 (Auszug) 271
XI. Bundeswahlgesetz vom 15. Juni 1949 (Auszug) 271
XII. Bundeswahlgesetz vom 8. Juli 1953 (Auszug) 272
XIII. Verordnung zur Ergänzung der Bundeswahlordnung vom 17. August 1953 (Auszug) 273
XIV. 1. Bundeswahlgesetz vom 7. Mai 1956 (Auszug) 273
XIV. 2. Bundeswahlordnung vom 15. Juli 1957 (Auszug) 274
XIV. 3. Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 19. Juli 1968 (Auszug) 275
XIV. 4. Entwurf eines Entwicklungshelfer-Gesetzes vom 29. Januar 1969 (Auszug) 275
XIV. 5. Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 2. Mai 1972 (Auszug) 275
XIV. 6. Änderungsantrag der Fraktion der CDU/CSU vom 9. April 1975 276
XIV. 7. Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 24. Juni 1975 (Auszug) 276
XIV. 8. Gesetzentwurf der Fraktion der CDU/CSU vom 18. April 1978 (Auszug) 277
XIV. 9. Gesetzentwurf der Abgeordneten Dr. Stercken und Genossen und der Fraktion der CDU/CSU vom 20. November 1981 (Auszug) 278
XIV. 10. Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 12. August 1982 (Auszug) 278
XIV. 11. Siebtes Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 8. März 1985 (Auszug) 279
XIV. 12. Wahlrechtsvertragsgesetz vom 29. August 1990 (Auszug) 279
XIV. 13. Bekanntmachung der Neufassung des Bundeswahlgesetzes vom 23. Juli 1993 (Auszug) 280
XIV. 14. Gesetzentwurf der Abgeordneten Rezzo Schlauch und Genossen und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 5. Juni 1997 (Auszug) 281
XIV. 15. Vierzehntes Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 20. April 1998 (Auszug) 281
XV. Beim Bundeswahlleiter registrierte Anträge von Auslandsdeutschen auf Eintragung in die Wählerverzeichnisse bei Bundestagswahlen 282
B. Ausgewählte Entscheidungen 282
I. Bundesverfassungsgericht 282
1. Beschluß vom 23. Oktober 1979,2 BvR 864/79 282
2. Beschluß vom 13. August 1999,2 BvR 1461/99 283
II. Europäische Kommission für Menschenrechte Luksch ./. Deutschland, N° 35385/97 284
III. Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte Hilbe./. Liechtenstein, N° 31981/96 287
C. Internationale Dokumente 290
I. General Comment 25 (57) 290
II. Parlamentarische Versammlung des Europarats 295
1. Recommendation 951 (1982) on voting rights of nationals of Council of Europe member states 295
2. Resolution 1035 (1994) on Europeans living abroad 296
3. Recommendation 1410 (1999) Links between Europeans living abroad and their countries of origin 297
IIΙ. Ministerrat des Europarats Recommendation No. R (86) 8 on the exercise in the state of residence by nationals of other member states of the right to vote in the elections of the state of origin 298
IV. European Convention on Consular Functions 299
D. Durchführung der Auslandswahl 300
I. Wahlteilnahme von Ausländem im Bundesgebiet 300
1. Rundnote vom 8. September 1981 300
2. Verbalnote vom 11. März 1994 301
3. Verbalnote vom 5. März 1996 302
II. Wahlteilnahme von Deutschen im Ausland 302
1. Text für die Unterrichtung von materiell wahlberechtigten Deutschen, die in der DDR und Berlin (Ost) leben 302
2. Wichtiger Hinweis für die Teilnahme an der Wahl zum Deutschen Bundestag 303
3. Wichtiger Hinweis für Deutsche mit gleichzeitiger polnischer Staatsangehörigkeit 303
Literaturverzeichnis 304
Sachwortverzeichnis 327