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Die Finanzierung der Parlamentsfraktionen als staatliche Aufgabe

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Schneider, G. (1997). Die Finanzierung der Parlamentsfraktionen als staatliche Aufgabe. Eine verfassungsrechtliche Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der aktuellen Fraktionsgesetzgebung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49194-0
Schneider, Georg Christoph. Die Finanzierung der Parlamentsfraktionen als staatliche Aufgabe: Eine verfassungsrechtliche Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der aktuellen Fraktionsgesetzgebung. Duncker & Humblot, 1997. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49194-0
Schneider, G (1997): Die Finanzierung der Parlamentsfraktionen als staatliche Aufgabe: Eine verfassungsrechtliche Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der aktuellen Fraktionsgesetzgebung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-49194-0

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Die Finanzierung der Parlamentsfraktionen als staatliche Aufgabe

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der aktuellen Fraktionsgesetzgebung

Schneider, Georg Christoph

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 41

(1997)

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Abstract

Der Autor befaßt sich mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben einer staatlichen Finanzierung der Parlamentsfraktionen und geht auf die sich aufgrund der in den letzten Jahren - beginnend mit dem Bayerischen Fraktionsgesetz im März 1992 - im Bund und nahezu in sämtlichen Ländern erlassenen Fraktionsgesetze stellenden verfassungsrechtlichen Fragen ein.

Die Auseinandersetzung um die Fraktionsfinanzierung wird gewöhnlich dominiert von der durch Teile der Literatur und die Medien vermittelten Vorstellung einer ständig unkontrolliert anwachsenden finanziellen Ausstattung der Fraktionen in Verbindung mit dem der Politikfinanzierung insgesamt entgegengebrachten Mißtrauen. Die in der wissenschaftlichen und öffentlichen Diskussion geäußerte Kritik leidet jedoch unter dem Mangel, daß es an ausreichender Klarheit fehlt, aus welchem Grunde die Tätigkeit der Fraktionen überhaupt mit öffentlichen Mitteln gefördert werden darf und welche Folgerungen daraus für die grundsätzliche Zulässigkeit als auch die Art und Weise einer rechtlichen Ausgestaltung der staatlichen Fraktionsfinanzierung abzuleiten sind.

Schneider nimmt insofern angesichts des Bedeutungs- und Verständniswandels, den die Parlamente im Laufe der vergangenen Jahrzehnte erfahren haben, eine Neubewertung des den Fraktionen innerhalb des Verfassungsgefüges zukommenden Status vor. Verfassungsrechtlich lassen sich die Fraktionen danach nicht mehr als parlamentarische Repräsentanten der Parteien oder als Einrichtungen der in ihnen zusammengeschlossenen Abgeordneten begreifen. Sie nehmen vielmehr die Stellung eines eigenständigen parlamentarischen Handlungssubjektes ein, das in seiner Existenz und Wirkungsfähigkeit einzig aufgrund seines Beitrags für die Herstellung und den Erhalt der Funktionsfähigkeit der Parlamente verfassungsrechtlich anzuerkennen ist. Der Autor kommt aufgrund dieser verfassungsrechtlichen Prämisse zu dem Ergebnis, daß den Fraktionen von Verfassungs wegen ein Anspruch auf Finanzierung dieser Tätigkeit aus öffentlichen Mitteln zusteht. Im weiteren setzt sich Schneider unter Einbeziehung der zentralen und vornehmlich öffentlich diskutierten Kritikpunkte an der Fraktionsfinanzierung mit den sich daraus für eine ordnungsgemäße Bereitstellung der staatlichen Mittel, der Verwendung dieser Mittel durch die Fraktionen und deren Kontrolle abzuleitenden Konsequenzen auseinander.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 11
Einleitung 15
A. Die Fraktion 17
I. Definition der Fraktion 17
II. Stellung und Bedeutung der Fraktionen innerhalb des parlamentarischen Systems 21
1. Die Rolle der Fraktionen in der parlamentarischen Arbeit 21
2. Die Beziehung der Fraktionen zu ihren Mitgliedern 25
3. Das Verhältnis von Fraktion und Partei 26
4. Die Bedeutung der Fraktionen für die Öffentlichkeit 28
III. Arbeitsweise der Fraktionen 29
B. Verfassungsrechtliche Vorgaben einer staatlichen Finanzierung der Parlamentsfraktionen 33
I. Der Untersuchungsgegenstand 33
1. Die Finanzierung der Fraktionstätigkeit als staatliche Aufgabe 33
2. Notwendigkeit einer verfassungsrechtlichen Legitimation der parlamentsrechtlichen Anerkennung der Fraktionen und ihrer Finanzierung 35
3. Die Rechtslage nach den Bestimmungen der Landesverfassungen von Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und Sachsen- Anhalt 37
II. Verfassungsrechtliche Positionierung der Fraktionen innerhalb des parlamentarischen Systems des Grundgesetzes 38
1. Verfassungsrechtliche Legitimation der Fraktionen aus ihrer Beziehung zu den politischen Parteien 38
a) Der Fraktionsstatus als verfassungsrechtlicher Ausdruck einer Mittlerfunktion der Fraktionen zwischen den Parteien und dem staatsorganschaftlichen Bereich 39
b) Die verfassungssystematisch gebotene Zuordnung der Parteien, der Abgeordneten und der Fraktionen nach dem Grundgesetz 40
2. Verfassungsrechtliche Legitimation der Fraktionen aus dem Status ihrer Mitglieder 44
a) Ansätze zur Begründung einer verfassungsrechtlichen Verankerung der Fraktionen in Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG 45
b) Die verfassungssystematisch gebotene Zuordnung von Abgeordneten und Fraktionsstatus 46
aa) Die funktionale Unterschiedlichkeit der Rechte der Abgeordneten und der Rechte der Fraktionen 48
bb) Die Fraktion als parlamentsrechtliches aliud neben den Abgeordneten 52
3. Verfassungsrechtliche Legitimation der Fraktionen als Einrichtungen zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Parlamente 54
a) Grundproblematik der parlamentarischen Willensbildung und Entscheidungsfindung im allgemeinen 55
b) Verfassungsrechtliche Anerkennung der Fraktionen aufgrund ihrer Bedeutung für den parlamentarischen Willensbildungsprozeß 56
c) Vereinbarkeit eines aus Gründen der Funktionsfähigkeit der Parlamente anerkannten Fraktionsstatus mit dem Status der Abgeordneten 65
aa) Das Abgeordnetenmandat in der Entscheidung über die Ausgestaltung des parlamentarischen Verfahrens 65
bb) Der Fraktionsstatus und die Gewährleistung des Repräsentationsprinzips durch das Recht zur Fraktionsbildung 66
cc) Der Fraktionsstatus und das Gebot der Gleichheit der Abgeordneten 68
III. Ergebnis 70
1. Das durch das Verfassungsrecht gezeichnete Bild der Fraktionen 70
2. Übertragung auf den Bereich der Fraktions- und Politikfinanzierung 71
a) Die öffentlichen und damit finanzierungsfähigen Aufgaben der Fraktionen 71
aa) Beschreibung im allgemeinen 71
bb) Zur Auslegung der landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen in Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen- Anhalt und Rheinland-Pfalz 72
cc) Die Regelungen in den Fraktionsgesetzen 73
b) Der verfassungsrechtliche Finanzierungsanspruch der Fraktionen 75
c) Der Umfang und die Grenzen des Finanzierungsanpruchs 75
C. Vereinbarkeit der aktuellen Fraktionsfinanzierung mit der Rechtsstellung und dem Finanzierungsanspruch der Fraktionen 79
I. Legitimation der Parlamente zur Entscheidung über die Fraktionsfinanzierung 80
1. Allgemeine Kritik an der Ausgestaltung der Fraktionsfinanzierung aufgrund ihrer Klassifizierung als parlamentarische „Entscheidung in eigener Sache" 80
2. Relativierung der unter dem Gesichtspunkt der „Selbstbetroffenheit" geäußerten Kritik 83
3. Verlagerung der Entscheidungszuständigkeit vom Parlament auf eine unabhängige Kommission 90
II. Die Modalitäten der Mittelbereitstellung 92
1. Zulässigkeit einer Bereitstellung der finanziellen Leistungen in einem Globalbetrag 94
a) Die Ableitung der Forderung nach einer verbindlichen Spezifizierung aufgrund der Einordnung der Zahlungen als Haushaltsmittel eines Staatsorgans 95
b) Interpretation vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen Status der Fraktionen 97
aa) Rechtsstellung der Fraktionen gegenüber den Parlamenten und ihr Verhältnis zum Staat 98
bb) Konsequenzen für eine Zuweisung staatlicher Mittel an die Fraktionen 104
c) Die Pauschalierung als eine der Fraktionsautonomie gerecht werdende Finanzierungsform 106
aa) Die verfassungsrechtliche Grundlage der Fraktionsautonomie 106
bb) Die Bedeutung der Fraktionsautonomie für die parlamentarische Entscheidung über die Finanzausstattung der Fraktionen 107
2. Die Bemessung der Leistungen 113
a) Die Prognoseentscheidung der Parlamente über die Finanzausstattung der Fraktionen 114
b) Die Finanzierungsstruktur 118
aa) Die Unterteilung in Grundbetrag, Steigerungsbetrag und Oppositionszuschlag 118
bb) Die Zulässigkeit des gesonderten Ausweises eines Oppositionszuschlags 124
(1) Zur Frage eines eigenständigen Rechtsstatus der Opposition 125
(2) Rechtfertigung durch eine gesonderte Bemessung des Aufwands der Oppositionsfraktionen 127
b) Zur Geltung einer absoluten Obergrenze 130
aa) Die auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Parteienfinanzierung gestützte Forderung nach einer gesetzlichen Plafondierung 131
bb) Die Möglichkeit einer Begrenzung der parlamentarischen Bewilligungsfreiheit in Anlehnung an die Parteienfinanzierungsrechtsprechung 132
3. Notwendigkeit einer konkreten Festsetzung der Leistungen durch Gesetz 137
a) Zur Geltung eines speziellen Gesetzesvorbehalts 138
aa) Die Ableitung des Gesetzesvorbehalts aus einem besonderem Transparenzgebot bei Entscheidungen in eigener Sache 139
bb) Stellungnahme 141
(1) Die Würdigung der Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts im „Diätenurteil 1975" für die Entscheidung über die Festsetzung der Fraktionsfinanzierung 141
(2) Die unterschiedliche Gewährleistung der Transparenz bei einer Mittelfestsetzung durch Gesetz oder im Haushalt 142
b) Durch die Rechtsstellung der Fraktionen indizierte Begründung eines rechtsverbindlichen Finanzierungsanpruchs durch Gesetz 147
III. Die Mittelverwendung durch die Fraktionen 150
1. Die allgemeine Zweckbindung der Mittelverwendung an die Erfüllung parlamentarischer Aufgaben 150
a) Die gebotene Abgrenzung zum Bereich der Aufgaben der Parteien und der Abgeordneten 151
b) Erstreckung der Zweckbindung auch auf nichtstaatliche Einnahmen der Fraktionen 155
2. Die Zulässigkeit einzelner gesetzlicher Aufgabenbeschreibungen sowie einer zweckentsprechenden Mittel Verwendung 156
a) „Unterstützung ihrer Mitglieder" 156
b) „Unterrichtung der Öffentlichkeit" 161
aa) Die Zuordnung der Öffentlichkeitsarbeit zu den fraktionsspezifischen Aufgaben 162
bb) Zulässige Formen der Öffentlichkeitsarbeit und ihre Grenzen 164
cc) „Unterrichtung der Öffentlichkeit über die Tätigkeit... ihrer Mitglieder" 167
c) „Zusammenarbeit mit Fraktionen anderer Parlamente" 168
aa) Die allgemeine Zuordnung zu den fraktionsspezifischen Aufgaben 168
bb) „Unterstützung der parlamentarischen Arbeit in den neuen Ländern" 171
3. Die Art und Weise der Mittelverwendung 172
a) Die Anwendbarkeit der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 172
b) Rücklagenbildung und Rückerstattung staatlicher Leistungen 176
IV. Die Kontrolle der Mittelverwendung 180
1. Buchführungs-, Inventarisierungs- und öffentliche Rechnungslegungspflichten 180
2. Die Rechnungsprüfung durch die Rechnungshöfe 183
a) Die Begründung des Prüfauftrags in den Fraktionsgesetzen 183
b) Der Prüfungsinhalt 186
Schlußbetrachtung 189
Literaturverzeichnis 193
Materialien 205