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Die Finanzierung der Parlamentsfraktionen als staatliche Aufgabe
Eine verfassungsrechtliche Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der aktuellen Fraktionsgesetzgebung
Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 41
(1997)
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Abstract
Der Autor befaßt sich mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben einer staatlichen Finanzierung der Parlamentsfraktionen und geht auf die sich aufgrund der in den letzten Jahren - beginnend mit dem Bayerischen Fraktionsgesetz im März 1992 - im Bund und nahezu in sämtlichen Ländern erlassenen Fraktionsgesetze stellenden verfassungsrechtlichen Fragen ein.Die Auseinandersetzung um die Fraktionsfinanzierung wird gewöhnlich dominiert von der durch Teile der Literatur und die Medien vermittelten Vorstellung einer ständig unkontrolliert anwachsenden finanziellen Ausstattung der Fraktionen in Verbindung mit dem der Politikfinanzierung insgesamt entgegengebrachten Mißtrauen. Die in der wissenschaftlichen und öffentlichen Diskussion geäußerte Kritik leidet jedoch unter dem Mangel, daß es an ausreichender Klarheit fehlt, aus welchem Grunde die Tätigkeit der Fraktionen überhaupt mit öffentlichen Mitteln gefördert werden darf und welche Folgerungen daraus für die grundsätzliche Zulässigkeit als auch die Art und Weise einer rechtlichen Ausgestaltung der staatlichen Fraktionsfinanzierung abzuleiten sind.Schneider nimmt insofern angesichts des Bedeutungs- und Verständniswandels, den die Parlamente im Laufe der vergangenen Jahrzehnte erfahren haben, eine Neubewertung des den Fraktionen innerhalb des Verfassungsgefüges zukommenden Status vor. Verfassungsrechtlich lassen sich die Fraktionen danach nicht mehr als parlamentarische Repräsentanten der Parteien oder als Einrichtungen der in ihnen zusammengeschlossenen Abgeordneten begreifen. Sie nehmen vielmehr die Stellung eines eigenständigen parlamentarischen Handlungssubjektes ein, das in seiner Existenz und Wirkungsfähigkeit einzig aufgrund seines Beitrags für die Herstellung und den Erhalt der Funktionsfähigkeit der Parlamente verfassungsrechtlich anzuerkennen ist. Der Autor kommt aufgrund dieser verfassungsrechtlichen Prämisse zu dem Ergebnis, daß den Fraktionen von Verfassungs wegen ein Anspruch auf Finanzierung dieser Tätigkeit aus öffentlichen Mitteln zusteht. Im weiteren setzt sich Schneider unter Einbeziehung der zentralen und vornehmlich öffentlich diskutierten Kritikpunkte an der Fraktionsfinanzierung mit den sich daraus für eine ordnungsgemäße Bereitstellung der staatlichen Mittel, der Verwendung dieser Mittel durch die Fraktionen und deren Kontrolle abzuleitenden Konsequenzen auseinander.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 11 | ||
| Einleitung | 15 | ||
| A. Die Fraktion | 17 | ||
| I. Definition der Fraktion | 17 | ||
| II. Stellung und Bedeutung der Fraktionen innerhalb des parlamentarischen Systems | 21 | ||
| 1. Die Rolle der Fraktionen in der parlamentarischen Arbeit | 21 | ||
| 2. Die Beziehung der Fraktionen zu ihren Mitgliedern | 25 | ||
| 3. Das Verhältnis von Fraktion und Partei | 26 | ||
| 4. Die Bedeutung der Fraktionen für die Öffentlichkeit | 28 | ||
| III. Arbeitsweise der Fraktionen | 29 | ||
| B. Verfassungsrechtliche Vorgaben einer staatlichen Finanzierung der Parlamentsfraktionen | 33 | ||
| I. Der Untersuchungsgegenstand | 33 | ||
| 1. Die Finanzierung der Fraktionstätigkeit als staatliche Aufgabe | 33 | ||
| 2. Notwendigkeit einer verfassungsrechtlichen Legitimation der parlamentsrechtlichen Anerkennung der Fraktionen und ihrer Finanzierung | 35 | ||
| 3. Die Rechtslage nach den Bestimmungen der Landesverfassungen von Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und Sachsen- Anhalt | 37 | ||
| II. Verfassungsrechtliche Positionierung der Fraktionen innerhalb des parlamentarischen Systems des Grundgesetzes | 38 | ||
| 1. Verfassungsrechtliche Legitimation der Fraktionen aus ihrer Beziehung zu den politischen Parteien | 38 | ||
| a) Der Fraktionsstatus als verfassungsrechtlicher Ausdruck einer Mittlerfunktion der Fraktionen zwischen den Parteien und dem staatsorganschaftlichen Bereich | 39 | ||
| b) Die verfassungssystematisch gebotene Zuordnung der Parteien, der Abgeordneten und der Fraktionen nach dem Grundgesetz | 40 | ||
| 2. Verfassungsrechtliche Legitimation der Fraktionen aus dem Status ihrer Mitglieder | 44 | ||
| a) Ansätze zur Begründung einer verfassungsrechtlichen Verankerung der Fraktionen in Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG | 45 | ||
| b) Die verfassungssystematisch gebotene Zuordnung von Abgeordneten und Fraktionsstatus | 46 | ||
| aa) Die funktionale Unterschiedlichkeit der Rechte der Abgeordneten und der Rechte der Fraktionen | 48 | ||
| bb) Die Fraktion als parlamentsrechtliches aliud neben den Abgeordneten | 52 | ||
| 3. Verfassungsrechtliche Legitimation der Fraktionen als Einrichtungen zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Parlamente | 54 | ||
| a) Grundproblematik der parlamentarischen Willensbildung und Entscheidungsfindung im allgemeinen | 55 | ||
| b) Verfassungsrechtliche Anerkennung der Fraktionen aufgrund ihrer Bedeutung für den parlamentarischen Willensbildungsprozeß | 56 | ||
| c) Vereinbarkeit eines aus Gründen der Funktionsfähigkeit der Parlamente anerkannten Fraktionsstatus mit dem Status der Abgeordneten | 65 | ||
| aa) Das Abgeordnetenmandat in der Entscheidung über die Ausgestaltung des parlamentarischen Verfahrens | 65 | ||
| bb) Der Fraktionsstatus und die Gewährleistung des Repräsentationsprinzips durch das Recht zur Fraktionsbildung | 66 | ||
| cc) Der Fraktionsstatus und das Gebot der Gleichheit der Abgeordneten | 68 | ||
| III. Ergebnis | 70 | ||
| 1. Das durch das Verfassungsrecht gezeichnete Bild der Fraktionen | 70 | ||
| 2. Übertragung auf den Bereich der Fraktions- und Politikfinanzierung | 71 | ||
| a) Die öffentlichen und damit finanzierungsfähigen Aufgaben der Fraktionen | 71 | ||
| aa) Beschreibung im allgemeinen | 71 | ||
| bb) Zur Auslegung der landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen in Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen- Anhalt und Rheinland-Pfalz | 72 | ||
| cc) Die Regelungen in den Fraktionsgesetzen | 73 | ||
| b) Der verfassungsrechtliche Finanzierungsanspruch der Fraktionen | 75 | ||
| c) Der Umfang und die Grenzen des Finanzierungsanpruchs | 75 | ||
| C. Vereinbarkeit der aktuellen Fraktionsfinanzierung mit der Rechtsstellung und dem Finanzierungsanspruch der Fraktionen | 79 | ||
| I. Legitimation der Parlamente zur Entscheidung über die Fraktionsfinanzierung | 80 | ||
| 1. Allgemeine Kritik an der Ausgestaltung der Fraktionsfinanzierung aufgrund ihrer Klassifizierung als parlamentarische „Entscheidung in eigener Sache" | 80 | ||
| 2. Relativierung der unter dem Gesichtspunkt der „Selbstbetroffenheit" geäußerten Kritik | 83 | ||
| 3. Verlagerung der Entscheidungszuständigkeit vom Parlament auf eine unabhängige Kommission | 90 | ||
| II. Die Modalitäten der Mittelbereitstellung | 92 | ||
| 1. Zulässigkeit einer Bereitstellung der finanziellen Leistungen in einem Globalbetrag | 94 | ||
| a) Die Ableitung der Forderung nach einer verbindlichen Spezifizierung aufgrund der Einordnung der Zahlungen als Haushaltsmittel eines Staatsorgans | 95 | ||
| b) Interpretation vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen Status der Fraktionen | 97 | ||
| aa) Rechtsstellung der Fraktionen gegenüber den Parlamenten und ihr Verhältnis zum Staat | 98 | ||
| bb) Konsequenzen für eine Zuweisung staatlicher Mittel an die Fraktionen | 104 | ||
| c) Die Pauschalierung als eine der Fraktionsautonomie gerecht werdende Finanzierungsform | 106 | ||
| aa) Die verfassungsrechtliche Grundlage der Fraktionsautonomie | 106 | ||
| bb) Die Bedeutung der Fraktionsautonomie für die parlamentarische Entscheidung über die Finanzausstattung der Fraktionen | 107 | ||
| 2. Die Bemessung der Leistungen | 113 | ||
| a) Die Prognoseentscheidung der Parlamente über die Finanzausstattung der Fraktionen | 114 | ||
| b) Die Finanzierungsstruktur | 118 | ||
| aa) Die Unterteilung in Grundbetrag, Steigerungsbetrag und Oppositionszuschlag | 118 | ||
| bb) Die Zulässigkeit des gesonderten Ausweises eines Oppositionszuschlags | 124 | ||
| (1) Zur Frage eines eigenständigen Rechtsstatus der Opposition | 125 | ||
| (2) Rechtfertigung durch eine gesonderte Bemessung des Aufwands der Oppositionsfraktionen | 127 | ||
| b) Zur Geltung einer absoluten Obergrenze | 130 | ||
| aa) Die auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Parteienfinanzierung gestützte Forderung nach einer gesetzlichen Plafondierung | 131 | ||
| bb) Die Möglichkeit einer Begrenzung der parlamentarischen Bewilligungsfreiheit in Anlehnung an die Parteienfinanzierungsrechtsprechung | 132 | ||
| 3. Notwendigkeit einer konkreten Festsetzung der Leistungen durch Gesetz | 137 | ||
| a) Zur Geltung eines speziellen Gesetzesvorbehalts | 138 | ||
| aa) Die Ableitung des Gesetzesvorbehalts aus einem besonderem Transparenzgebot bei Entscheidungen in eigener Sache | 139 | ||
| bb) Stellungnahme | 141 | ||
| (1) Die Würdigung der Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts im „Diätenurteil 1975" für die Entscheidung über die Festsetzung der Fraktionsfinanzierung | 141 | ||
| (2) Die unterschiedliche Gewährleistung der Transparenz bei einer Mittelfestsetzung durch Gesetz oder im Haushalt | 142 | ||
| b) Durch die Rechtsstellung der Fraktionen indizierte Begründung eines rechtsverbindlichen Finanzierungsanpruchs durch Gesetz | 147 | ||
| III. Die Mittelverwendung durch die Fraktionen | 150 | ||
| 1. Die allgemeine Zweckbindung der Mittelverwendung an die Erfüllung parlamentarischer Aufgaben | 150 | ||
| a) Die gebotene Abgrenzung zum Bereich der Aufgaben der Parteien und der Abgeordneten | 151 | ||
| b) Erstreckung der Zweckbindung auch auf nichtstaatliche Einnahmen der Fraktionen | 155 | ||
| 2. Die Zulässigkeit einzelner gesetzlicher Aufgabenbeschreibungen sowie einer zweckentsprechenden Mittel Verwendung | 156 | ||
| a) „Unterstützung ihrer Mitglieder" | 156 | ||
| b) „Unterrichtung der Öffentlichkeit" | 161 | ||
| aa) Die Zuordnung der Öffentlichkeitsarbeit zu den fraktionsspezifischen Aufgaben | 162 | ||
| bb) Zulässige Formen der Öffentlichkeitsarbeit und ihre Grenzen | 164 | ||
| cc) „Unterrichtung der Öffentlichkeit über die Tätigkeit... ihrer Mitglieder" | 167 | ||
| c) „Zusammenarbeit mit Fraktionen anderer Parlamente" | 168 | ||
| aa) Die allgemeine Zuordnung zu den fraktionsspezifischen Aufgaben | 168 | ||
| bb) „Unterstützung der parlamentarischen Arbeit in den neuen Ländern" | 171 | ||
| 3. Die Art und Weise der Mittelverwendung | 172 | ||
| a) Die Anwendbarkeit der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit | 172 | ||
| b) Rücklagenbildung und Rückerstattung staatlicher Leistungen | 176 | ||
| IV. Die Kontrolle der Mittelverwendung | 180 | ||
| 1. Buchführungs-, Inventarisierungs- und öffentliche Rechnungslegungspflichten | 180 | ||
| 2. Die Rechnungsprüfung durch die Rechnungshöfe | 183 | ||
| a) Die Begründung des Prüfauftrags in den Fraktionsgesetzen | 183 | ||
| b) Der Prüfungsinhalt | 186 | ||
| Schlußbetrachtung | 189 | ||
| Literaturverzeichnis | 193 | ||
| Materialien | 205 |