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Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften

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Koch, O. (2003). Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50983-6
Koch, Oliver. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften. Duncker & Humblot, 2003. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50983-6
Koch, O (2003): Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50983-6

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Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften

Koch, Oliver

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 92

(2003)

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Abstract

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist heute aus der täglichen Entscheidungspraxis der EU-Organe nicht mehr wegzudenken. Dennoch stößt die - für den deutschen Juristen oft ungewohnte - Art und Weise der Verhältnismäßigkeitsprüfung des Gerichtshofs mitunter auf Unverständnis. Anlass genug also, Dogmatik und Anwendungspraxis des gemeinschaftsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes näher zu untersuchen.

Der Autor versucht, anhand einer umfassenden Bestandsaufnahme der Rechtsprechung von EuG und EuGH zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz die gemeinschaftsspezifischen Eigenheiten der Verhältnismäßigkeitskontrolle herauszuarbeiten. Dazu wird in einem rechtsvergleichenden Teil zunächst untersucht, welche Rolle der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz heute in den Mitgliedstaaten und der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte spielt. Ein weiterer Teil der Arbeit ist der Dogmatik des gemeinschaftsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gewidmet, deren Eigenheiten analysiert und deren Schwächen beleuchtet werden.

Für den Praktiker ist die Kontrollpraxis des Gerichtshofs angesichts des "Dickichts" von Entscheidungen zur Verhältnismäßigkeit und der erheblichen Unterschiede bei der Verhältnismäßigkeitskontrolle in den einzelnen Rechtsgebieten oft nur schwer nachvollziehbar. Im Mittelpunkt des letzten Teils der Arbeit steht daher eine systematische, nach den verschiedenen Anwendungsgebieten der Verhältnismäßigkeitskontrolle geordnete Bestandsaufnahme der bisherigen Verhältnismäßigkeitsrechtsprechung des Gerichtshofs.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersich 9
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 26
Einleitung 33
I. Die Schlüsselrolle des Gerichtshofs bei der Entwicklung des gemeinschaftsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 33
II. Erfassung des Untersuchungsgegenstandes 35
1. Terminologische Schwierigkeiten 35
a) Verhältnismäßigkeit – Proportionalität 35
b) Uneinheitlichkeit der deutschen Verhälmismäßigkeitsterminologie 36
2. Vorläufige Definition des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 37
Erster Teil: Die Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsprinzips in den Europäischen Rechtsordnungen 39
I. Entwicklung des Rechtsprinzips der Verhältnismäßigkeit – die Idee der Verhältnisgerechtigkeit in der europäischen Rechtsgeschichte 39
1. Gemeineuropäische Wurzeln des Verhältnismäßigkeitsgedankens in der Antike 39
a) Talionslehre archaischer Rechtsordnungen 39
b) Weiterentwicklung der Verhältnismäßigkeitsdogmatik durch Aristoteles 40
c) Zweckrationalität des Römischen Rechts 41
d) Fazit 42
2. Entwicklung des Verhältnismäßigkeitsprinzips in den modernen europäischen Rechtsordnungen 43
a) Liberaler Rechtsstaat und Idee der Grundrechte 43
b) Entwicklung eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes der Verhältnismäßigkeit durch das deutsche Verwaltungsrecht des 19. Jahrhunderts 45
c) Fazit 47
II. Die Bedeutung der Verhältnismäßigkeitskontrolle in den europäischen Rechtsordnungen 48
1. Deutschland 49
a) Anwendungsbereich: Verhältnismäßigkeit als übergreifendes Rechtsprinzip 49
aa) Umfassende Bindung der staatlichen Tätigkeit an die Verhältnismäßigkeit 50
bb) Beschränkung der Anwendung auf grundrechtsrelevante Sachverhalte 51
b) Dogmatische Struktur: Dreistufige Verhältnismäßigkeitsprüfung 54
aa) Geeignetheit 56
bb) Erforderlichkeit 57
cc) Angemessenheit (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne) 58
c) Praktische Bedeutung 59
aa) Kontrolldichte 59
(1) Intensive Verhältnismäßigkeitskontrolle als Regelfall 59
(2) Grenzen der umfassenden Verhältnismäßigkeitskontrolle 60
bb) Der Rang des Verhältnismäßigkeitsprinzips 61
cc) Funktionen 62
d) Würdigung 63
2. Frankreich 63
a) Anwendungsbereich: „Verdeckte“ Verhältnismäßigkeitskontrolle 63
aa) Fehlen eines anerkannten Rechtsprinzips 63
bb) Traditionelle Skepsis gegenüber der Kontrolle des Verwaltungsermessens 64
cc) Elemente einer Verhältnismäßigkeitskontrolle 65
(1) Die Rechtsprechung des Conseil d’Etat zur Verhältnismäßigkeit 65
(2) Verhältnismäßigkeitsrechtsprechung des Conseil constitutionnel 68
(3) Positivierungen des Verhältnismäßigkeitsprinzips 69
b) Dogmatische Einordnung der Verhältnismäßigkeitskontrolle 70
aa) Die objektive Rechtsschutzkonzeption des französischen Verwaltungsrechts 70
bb) Verhältnismäßigkeitsprüfung im Rahmen des „erreur manifeste d’adéquation“ 71
cc) Die umstrittene Verbindung zwischen „contrôle du bilan“ und Verhältnismäßigkeit 72
c) Praktische Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsprinzips 75
aa) Kontrolldichte 75
bb) Rang des Verhältnismäßigkeitsprinzips 77
cc) Funktionen des Verhältnismäßigkeitsprinzips 78
d) Würdigung der Rolle des Verhältnismäßigkeitsprinzips im französischen Recht 78
3. Großbritannien 79
a) Anwendungsbereich: Verhältnismäßigkeit und Parlamentssouveränität 79
aa) Positivierungen des Verhältnismäßigkeitsgedankens 80
bb) Anwendungsbereiche der Verhältnismäßigkeitskontrolle 81
b) Dogmatische Einkleidung der Verhältnismäßigkeitskontrolle 83
c) Praktische Bedeutung der Verhältnismäßigkeitskontrolle 87
aa) Kontrolldichte 87
bb) Rang 89
cc) Funktion 89
d) Würdigung der Rolle des Verhältnismäßigkeitsprinzips 89
4. Irland 92
a) Anwendungsbereich 92
b) Dogmatik 94
c) Praktische Bedeutung der Verhältnismäßigkeitskontrolle 95
d) Würdigung 96
5. Österreich 97
a) Anwendungsbereich 97
b) Dogmatik 98
c) Praktische Bedeutung 100
aa) Kontrolldichte 100
bb) Rang 101
cc) Funktion 101
d) Würdigung 101
6. Italien 102
a) Anwendungsbereich 102
b) Dogmatik 103
c) Praktische Bedeutung 105
d) Würdigung 105
7. Griechenland 106
a) Anwendungsbereich 106
b) Dogmatik 107
c) Praktische Bedeutung 108
d) Würdigung 109
8. Niederlande 109
a) Anwendungsbereich 109
b) Dogmatik 111
c) Praktische Bedeutung 112
aa) Kontrolldichte 112
bb) Rang 113
cc) Funktion 113
d) Würdigung 114
9. Belgien 114
a) Anwendungsbereich 114
b) Dogmatik 116
c) Praktische Bedeutung 118
aa) Kontrolldichte 118
bb) Rang 119
cc) Funktion 119
d) Würdigung 120
10. Luxemburg 120
11. Schweden 122
a) Anwendungsbereich 122
b) Dogmatische Ausformung 123
c) Praktische Bedeutung 123
d) Würdigung 124
12. Finnland 125
a) Anwendungsbereich 125
b) Dogmatik 125
c) Praktische Bedeutung 126
d) Würdigung 126
13. Dänemark 127
a) Anwendungsbereich 127
b) Dogmatik 129
c) Praktische Bedeutung 129
d) Würdigung 130
14. Spanien 130
a) Anwendungsbereich 130
b) Dogmatik 133
c) Praktische Bedeutung 135
aa) Kontrolldichte 135
bb) Rang 136
cc) Funktion 137
d) Würdigung 137
15. Portugal 137
a) Anwendungsbereich 137
b) Dogmatik 140
c) Praktische Bedeutung der Verhältnismäßigkeitskontrolle 140
d) Würdigung 141
16. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip in der Rechtsprechung des EGMR 142
a) Anwendungsgebiete der Verhältnismäßigkeitsprüfung im Bereich der EMRK 142
aa) Konkretisierung der Schranken in den „Zweiten Absätzen“ der Grundrechte 142
bb) Übergreifende Anwendung als allgemeiner Rechtsgrundsatz 143
b) Spezifische Struktur der Verhältnismäßigkeitsdogmatik des EGMR 145
c) Kontrolldichte 149
d) Würdigung der Verhältnismäßigkeitskontrolle durch den EGMR 152
17. Rechtsvergleichende Würdigung 153
a) Angleichung bei der umfassenden Anwendung der Verhältnismäßigkeitskontrolle 153
b) Vielfalt bei Inhalt und Dogmatik des Verhältnismäßigkeitsprinzips 153
c) Praktische Bedeutung der Verhältnismäßigkeitskontrolle 155
Zweiter Teil: Inhalt des gemeinschaftsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 158
I. Grundstrukturen der gemeinschaftsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsdogmatik 158
1. Geltungsgrund des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 158
a) Herleitung aus dem geschriebenen Recht 160
aa) These von der enumerativen Kodifizierung einzelner Verhältnismäßigkeitsgebote 160
bb) Art. 5 Abs. 3 EG als Geltungsgrund des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 163
(1) Thesen zum Regelungsbereich von Art. 5 Abs. 3 EG 164
(a) Umfassende Verankerung des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 164
(b) Verankerung nur der kompetenzverteilenden Funktion des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 164
(2) Art. 5 Abs. 3 EG in der Rechtsprechung des EuGH 165
(3) Der Wortlaut von Art. 5 Abs. 3 EG 166
(4) Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte 167
(5) Die systematische Stellung von Art. 5 Abs. 3 168
(6) Das Subsidiaritätsprotokoll: Schutz mitgliedstaatlicher Interessen durch die Beschränkung der Regelungsintensität 169
(7) Ergebnis: Keine Verankerung des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes in Art. 5 Abs. 3 EG 171
cc) Art. 52 Abs. 1 Satz 2 der Charta der Grundrechte als Geltungsgrund der Verhältnismäßigkeit? 171
b) Herleitung aus anderen Rechtsgrundsätzen des Gemeinschaftsrechts 173
aa) Verhältnismäßigkeit als Bestandteil des allgemeinen Diskriminierungsverbots 173
bb) Ableitung aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit 173
c) Die Anerkennung der Verhältnismäßigkeit als eigenständiger allgemeiner Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts 174
d) Der Geltungsgrund der allgemeinen Rechtsgrundsätze 176
aa) Ableitung der allgemeinen Rechtsgrundsätze aus den Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten oder aus dem Völkerrecht 177
(1) Der „gemeinsame Kern“ der nationalen Rechtsordnungen als Quelle der allgemeinen Rechtsgrundsätze 177
(2) Völkerrechtlicher Ursprung der allgemeinen Rechtsgrundsätze 179
(3) Die Eigenständigkeit des Gemeinschaftsrechts als Hindernis für eine abgeleitete Geltung der Rechtsgrundsätze 180
bb) Die Erwähnung der allgemeinen Rechtsgrundsätze in den Gemeinschaftsverträgen 182
(1) Art. 288 Abs. 2 i.V.m. Art. 220 EG als Geltungsgrund der Rechtsgrundsätze 182
(2) Deduktion allgemeiner Rechtsprinzipien aus einer „Gesamtschau“ einzelner Vertragsnormen 183
cc) Ableitung der allgemeinen Rechtsgrundsätze aus den Grundrechten bzw. dem „Freiheitsprinzip“ 184
dd) Gewohnheitsrechtlicher oder richterrechtlicher Ursprung der allgemeinen Rechtsgrundsätze 185
ee) Das Rechtsstaatsprinzip als Geltungsgrund der allgemeinen Rechtsgrundsätze 187
(1) These von der Autonomie der allgemeinen Rechtsgrundsätze 187
(2) Existenz eines Rechtsstaatsprinzips auf Gemeinschaftsebene 188
(3) Verhältnismäßigkeit als Ausprägung der Rechtsstaatlichkeit der Gemeinschaft 190
(4) Fazit 193
2. Rang und Adressaten des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 193
a) Rang des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 193
aa) Bindung des Gesetzgebers 193
bb) Verhältnismäßigkeitsprinzip als „Verfassungsgrundsatz“ 195
b) Adressaten des Verhältnismäßigkeitsprinzips 196
aa) Bindung aller drei Gewalten an die Verhältnismäßigkeit 196
bb) Mitgliedstaaten als Adressaten des Verhältnismäßigkeitsgebots 197
3. Teilgrundsätze der Verhältnismäßigkeitsprüfung – Variabilität des gemeinschaftsrechtlichen Verhältnismäßigkeitskonzepts 198
a) Benennung der herangezogenen Teilgrundsätze: Fehlen einer einheitlichen Verhältnismäßigkeitsdefinition 199
aa) Bloße Prüfung der „Verhältnismäßigkeit“ ohne Prüfung einzelner Teilgrundsätze 199
bb) Beschränkung der Definition auf einen Teilgrundsatz 200
(1) „Offensichtliche Ungeeignetheit“ 200
(2) „Erforderlichkeit“ bzw. „Notwendigkeit“ 201
cc) Zweistufige Definition des Verhältnismäßigkeitsbegriffs 201
(1) „Angemessenheit und Erforderlichkeit“ 201
(2) „Eignung und Erforderlichkeit“ 202
dd) Dreistufige Verhältnismäßigkeitsdefinition nach deutschem Muster 203
b) Tatsächliche geprüfte Teilgrundsätze – Unterschiede zwischen Terminologie und tatsächlicher Prüfung 204
aa) Die Rolle des Kriteriums der Geeignetheit 205
(1) Geringe praktische Bedeutung der Eignungsprüfung 205
(2) Die Dogmatik der Eignungsprüfung: Eignung als „Minimalkriterium“ 207
(a) Die Wertungsabhängigkeit der Eignungsprüfung 207
(b) Der für die Eignungsprognose maßgebliche Zeithorizont 208
(c) Mangelnde terminologische Trennschärfe des Gerichtshofs 208
bb) Erforderlichkeitsprüfung im Rahmen der objektiven Verhältnismäßigkeitskontrolle 209
(1) Praktische Bedeutung der Erforderlichkeitsprüfung in der Rechtsprechung 209
(2) Dogmatik des gemeinschaftlichen Erforderlichkeitskonzepts 210
(a) These vom Ausschluss der Erforderlichkeitsprüfung durch den Maßstab der „offensichtlichen Ungeeignetheit“ 211
(b) Die Wertungsabhängigkeit der Erforderlichkeitsprüfung – Erforderlichkeit als Prognoseentscheidung 213
(c) Mutation der Erforderlichkeitsprüfung zur Güterabwägung bei Berücksichtigung mehrerer geschützter Interessen 214
cc) Angemessenheit: „Ausgewogenheit“ statt individuelle Zumutbarkeit 217
(1) Die praktische Bedeutung des Angemessenheitskriteriums 217
(a) Der Streit um die Existenz einer Angemessenheitskontrolle 217
(b) Dominanz der Angemessenheitsprüfung im Sanktionsrecht 219
(aa) Verfahren der „uneingeschränkten Ermessenskontrolle“ 220
(bb) Überprüfung außerhalb des Verfahrens der „uneingeschränkten Ermessenskontrolle“ 220
(c) Der Ausnahmecharakter einer eigenständigen Angemessenheitsprüfung jenseits des Sanktionsrechts 221
(aa) Geringe Bedeutung der Angemessenheitsprüfung in den frühen Urteilen des EuGH 221
(bb) Beispiele fehlender richterlicher Güterabwägungen trotz des Bekenntnisses zur Angemessenheitsprüfung 222
(cc) Vereinzelte Güterabwägungen in neueren Urteilen 223
(2) Dogmatische Ausformung des Angemessenheitskriteriums 226
(a) Der objektive Charakter des gemeinschaftsrechtlichen Abwägungskonzepts 226
(aa) Dominanz der objektiv-typisierenden Güterabwägung: Ausgewogenheit statt Zumutbarkeit 226
(bb) Prüfung der Zumutbarkeit im Rahmen der Angemessenheitskontrolle? 229
(b) Terminologische Unschärfen im Zusammenhang mit dem Angemessenheitsbegriff 230
4. Abgrenzung der Verhältnismäßigkeit von ähnlichen Grundsätzen 231
a) Verhältnismäßigkeit und Wesensgehaltsgrundsatz 231
aa) These der Garantie eines absolut geschützten Grundrechtskerns 231
bb) Fehlen eines eigenständigen Gehalts der Wesensgehaltsgarantie gegenüber dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 233
cc) Funktion der relativen Wesensgehaltsgarantie: Beschreibung der Grenze zur Unverhältnismäßigkeit 234
b) Verhältnismäßigkeitsprinzip und Gleichheitsgrundsatz 237
aa) Verhältnismäßigkeit als Ausprägung des Gleichheitssatzes 238
bb) Eigenständigkeit von Verhältnismäßigkeit und Gleichheitssatz 240
(1) Überwiegen der getrennten Prüfung beider Grundsätze 240
(2) Klare Abgrenzbarkeit beider Rechtsgrundsätze 241
(3) Unterscheidung zwischen Verhältnismäßigkeit und Verhältnisgerechtigkeit 242
c) Verhältnismäßigkeit und Subsidiaritätsprinzip 242
aa) Differenzen bei der Beurteilung des Verhältnisses der Prinzipien 243
(1) Verhältnismäßigkeitsprinzip als Ausprägung des Subsidiaritätsprinzips 243
(2) Subsidiarität als Ausprägung des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsprinzips 244
bb) Bei der Prüfung der „Erforderlichkeit“ zu berücksichtigende Teilgrundsätze 246
d) Verhältnismäßigkeit und Ermessensmissbrauch 247
aa) Verhältnismäßigkeit als Teil der Ermessensmissbrauchsprüfung 247
bb) These von der Prüfung des zulässigen Zieles als Teil der Verhältnismäßigkeit 248
cc) Der Begriff des Ermessensmissbrauchs als Maßstab für die Kontrolldichte bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung 250
e) Verhältnismäßigkeit und Vertrauensschutz 251
II. Defizite der gemeinschaftlichen Verhältnismäßigkeitsdogmatik 252
1. Das rechtsstaatliche Gebot der Transparenz hoheitlicher Abwägungsentscheidungen 253
2. Fehlen einer konsistenten Verhältnismäßigkeitsdogmatik 254
a) Fehlende oder widersprüchliche Definitionen des Verhältnismäßigkeitsprinzips und seiner Teilgrundsätze 254
b) Das Phänomen der „doppelten Verhältnismäßigkeitskontrolle“ 255
aa) Inhaltliche Parallelität der beiden Verhältnismäßigkeitsprüfungen 255
bb) Verzichtbarkeit der doppelten Verhältnismäßigkeitsprüfung 257
c) Die Vermischung der „multipolaren“ Erforderlichkeitskontrolle mit der Güterabwägung 258
3. Das Abwägungsdefizit der Verhältnismäßigkeitsrechtsprechung 259
a) Die unzureichende Präzisierung der abwägungsrelevanten Kriterien 259
aa) Herausarbeitung der beteiligten Interessen – unzureichende Benennung beeinträchtigter Interessen 260
bb) Das grundsätzliche Manko der fehlenden Gewichtung der beeinträchtigten Interessen 261
cc) Mangelnde Transparenz des eigentlichen Abwägungsvorganges – das Kriterium des „offensichtlichen“ Missverhältnisses 264
b) Berücksichtigung der Grenzen der Objektivität der richterlichen Kontrolle von Abwägungsentscheidungen 266
aa) These von der Existenz „objektiver“ Abwägungsentscheidungen 266
bb) These vom „Versagen der Abwägung“ 268
(1) Die Grenzen der mathematisch-logischen Erfassbarkeit der Abwägung – Erklärungsansätze der Wohlfahrtsökonomie 268
(2) Spezifisch gemeinschaftsrechtliche Probleme der Abwägung 271
(a) Fehlen normativer Vorgaben für den Abwägungsprozess 271
(b) Problem der „multipolaren“ Interessenabwägung 272
(3) Die These von der mangelnden Eignung der Abwägung als Instrument der Rechtsfindung 274
c) Berechtigung der Abwägung zur Rationalisierung des Entscheidungsprozesses 275
aa) Abwägungskriterien als Orientierungshilfe der Entscheidung 276
bb) Interpersonale Verifikation der Entscheidungsgründe 277
4. Möglichkeiten einer Präzisierung der Verhältnismäßigkeitsprüfung 277
a) Das fünfstufige Prüfraster von Epiney und Möllers 278
b) Das vierstufige Schema von Generalanwalt Lenz 279
c) Das siebenstufige Prüfraster der Kommission im Bereich von Maßnahmen der kommerziellen Kommunikation 280
d) Eigener Vorschlag zur Strukturierung der Verhältnisprüfung 282
aa) Eignungsprüfung 282
(1) Genaue Benennung der anvisierten Ziele 283
(2) Analyse und Beschreibung des Ist-Zustands 283
(3) Beschreibung des von der Maßnahme in Gang gesetzten Kausalverlaufs 283
(4) Prüfung der Förderung der anvisierten Ziele 283
bb) Struktur der Erforderlichkeitsprüfung im Rahmen des objektiven Verhältnismäßigkeitskonzeptes 284
(1) Suche und genaue Benennung von Handlungsalternativen 284
(2) Prüfung der Eignung der einzelnen Handlungsalternativen 285
(3) Analyse des Wirkungsgrades: Gleiche Wirksamkeit? 285
(4) Prüfung der Eingriffsintensität 285
(a) „Eindimensionale“ Ermittlung der Belastungsintensität 286
(b) Ermittlung der Belastungsintensität bei Einbeziehung mehrerer unterschiedlich betroffener Gruppen 286
cc) Struktur der Angemessenheitsprüfung im Rahmen des objektiven Verhältnismäßigkeitskonzeptes 287
(1) Ermittlung der beteiligten Rechtsgüter 288
(2) Gewichtung der jeweiligen Rechtsgüter 288
(3) Bestimmung des Ausmaßes der Beeinträchtigung der betroffenen Rechtsgüter 288
(4) Gesamtbilanz: Missverhältnis im Einzelfall? 289
Dritter Teil: Anwendungspraxis der Verhältnismäßigkeitskontrolle des Gerichtshofs 290
I. Verhältnismäßigkeitskontrolle des Handelns der Gemeinschaftsorgane 290
1. Verhältnismäßigkeitsprinzip im Sanktionsrecht 293
a) Rechtlicher Rahmen und Begriff des Sanktionsrechts 293
aa) Ansätze eines allgemeinen Verwaltungssanktionsrechts 293
bb) Problematik der Eingrenzung des Sanktionsbegriffs 294
b) Verhältnismäßigkeit des gemeinschaftsrechtlichen Kautionssystems 296
aa) Erforderlichkeit des Kautionssystems zur Marktlenkung 298
bb) Angemessenheit der Höhe der jeweiligen Kaution 300
(1) Ausschreibungskautionen 300
(2) Höhe der Vorausfestsetzungskaution 300
(3) Zuschlagshöhe bei Vorschusskautionen 301
cc) Die Rolle der Verhältnismäßigkeit im Zusammenhang mit dem Problem des totalen Kautionsverfalls 302
(1) Mäßigung der Rechtsfolgen durch den Ausnahmetatbestand der höheren Gewalt 303
(2) Ermöglichung eines anteiligen Kautionsverfalls 304
(3) Berücksichtigung der Art der Pflichtverletzung 305
(a) Ablehnung des Verfalls bei minderschwerem Pflichtverstoß 305
(b) Entwicklung der Unterscheidung zwischen Haupt- und Nebenpflicht 308
(4) Berücksichtigung der Auswirkungen des Kautionsverfalls 309
(5) Grenzen des Verhältnismäßigkeitsausgleichs 310
(a) Kein Anspruch auf die Aufnahme von Härteklauseln 311
(b) Enge Auslegung des „unabwendbaren Ereignisses“ 311
(c) Keine Pflicht zum strikt an der Menge orientierten Kautionsverfall 312
(d) Fälle des Totalverfalls trotz geringer Frist-, Qualitäts- oder Mengenabweichungen 313
dd) Die Rechtsprechung zu den Ausnahmen vom Totalverfall als Ausdruck des Schuldprinzips 315
c) Verhältnismäßigkeit der Verweigerung/Rückforderung von Beihilfen 318
aa) Implizite Anwendung der Haupt- und Nebenpflichtdoktrin 318
(1) Fallgruppen minderschwerer Pflichtverletzungen, die keine Rückforderung der Beihilfe rechtfertigen 319
(2) Fallgruppen der Verletzung wesentlicher Pflichten, die eine Rückforderung der Beihilfe rechtfertigen 320
(3) Insbesondere: Das Problem der Einstufung von „Unregelmäßigkeiten“ als schwerwiegende Hauptpflichtverletzung 321
bb) Berücksichtigung des Verschuldens beim Ausschluss von Beihilfen durch die Vertypung objektiver Verschuldenskriterien 323
cc) Die Verhältnismäßigkeit punitiver Sanktionen im Beihilfebereich 325
d) Die richterliche Kontrolle von Geldbußen und Zwangsgeldern 326
aa) Bußen wegen Verstößen gegen Wettbewerbsvorschriften 327
(1) Bedeutung des Verfahrens der „uneingeschränkten Ermessensnachprüfung“ für die Kontrolle von Bußen 328
(2) Einzelne Kriterien zur Bestimmung der Verhältnismäßigkeit der Buße 330
bb) Montanrechtliche Bußgelder 334
cc) Verhältnismäßigkeitskontrolle von Zwangsgeldern 335
e) Sanktionen im Antidumpingrecht 337
aa) Verhältnismäßigkeit bei der Auswahl der Sanktion 337
bb) Verhältnismäßigkeit bei der Festlegung der Zollhöhe 338
f) Die Verhältnismäßigkeitskontrolle disziplinarrechtlicher Sanktionen 340
g) Sanktionen in anderen Rechtsgebieten 342
2. Verhältnismäßigkeit und marktsteuernde Eingriffe der Gemeinschaft 342
a) Die Vereinbarkeit von Produktionsquoten mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 344
aa) Die grundsätzliche Zulässigkeit des Instruments der Quotierung 345
bb) Kürzung von Produktionsquoten als Verhältnismäßigkeitsproblem 346
(1) Verhältnismäßigkeit von Änderungen der zulässigen Gesamtproduktionsmenge 346
(2) Die Verhältnismäßigkeit der Berechnung von Quotenkürzungen aufgrund von Referenzmengen 348
b) Die Verhältnismäßigkeit der Begrenzung gemeinschaftsrechtlicher Subventionen 350
aa) Klagen von Subventionsempfängern wegen vermeintlich unverhältnismäßiger Subventionskürzungen 350
bb) Konkurrentenklagen wegen vermeintlich unverhältnismäßiger Subventionen 351
c) Verhältnismäßigkeit von Umverteilungs-/Mitverantwortungsabgaben 354
aa) Verhältnismäßigkeit umverteilender Abgaben 354
bb) Verhältnismäßigkeit von Mitverantwortungsabgaben 357
d) Verhältnismäßigkeit von Schutzmaßnahmen gegen Drittlandseinfuhren 357
aa) Heranziehung der Verhältnismäßigkeit zur Rechtfertigung nicht vorgesehener Schutzinstrumente 358
bb) Ableitung eines Stufenverhältnisses einzelner Schutzmaßnahmen aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 360
(1) Abstufung der verschiedenen Schutzmaßnahmen 360
(2) Abstufungsgrenzen: Erfordernis der „gleichen Wirksamkeit“ 361
(3) Abstufungsgrenzen: Der Maßstab der „offensichtlichen Ungeeignetheit“ (Entscheidungen zur Bananenmarktordnung) 361
cc) Tendenz zur strikten Verhältnismäßigkeitskontrolle von Ausgleichsabgaben 366
3. Verhältnismäßigkeit und Binnenmarkt 369
a) Prüfung der Verhältnismäßigkeit gemeinschaftlicher Beschränkungen der Grundfreiheiten 369
aa) Eingriffe im Interesse des Gesundheits- und Verbraucherschutzes 369
(1) Kostenpflichtige Kontroll- und Kennzeichnungspflichten 369
(2) Verkehrsverbote 371
(a) Verbote gesundheitsgefährdender Inhaltsstoffe 372
(b) Tierseuchenrechtliche Verkehrsverbote 374
(aa) Erfordlichkeit des Handelns auf Gemeinschaftsebene 374
(bb)Räumliche Ausdehnung der Schutzgebiete 375
(cc) Alternative Schutzmaßnahmen 376
bb) Eingriffe im Interesse der Wahrung der Markteinheit: Das System der Währungsausgleichsbeträge 378
b) Verhältnismäßigkeitskontrolle von Harmonisierungsmaßnahmen im Bereich des Binnenmarktes 382
aa) Die Verhältnismäßigkeit der Ausgestaltung grundfreiheitsbeschränkender Harmonisierungsmaßnahmen 382
(1) Verhältnismäßigkeit von Harmonisierungsmaßnahmen – Beispiel der Entscheidung zur Einlagensicherungsrichtlinie 383
(a) Verhältnismäßigkeit des sog. „Ausfuhrverbotes“ höherer Deckungssummen 384
(aa) Prüfung der Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 384
(bb)Abbau von Marktstörungen als legitimes Allgemeinwohlziel 385
(b) Verhältnismäßigkeit der Pflicht zur Aufnahme ausländischer Zweigniederlassungen in die Sicherungssysteme 387
(2) Das Urteil zur Mietleitungsrichtlinie 388
(3) Harmonisierungsmaßnahmen im Interesse des Verbraucher- und Umweltschutzes 389
(4) Unternehmensregister- und Warenstatistikverordnung 390
bb) Die Rolle der Verhältnismäßigkeit bei der Entscheidung über die Notwendigkeit einer Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene 391
(1) Produktsicherheitsrichtlinie 391
(2) Arbeitszeitrichtlinie 392
(3) Einlagensicherungsrichtlinie 394
(4) Tabakrichtlinie 395
(5) Richtlinie über den Schutz biotechnologischer Erfindungen 396
4. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung von Grundrechtseingriffen 396
a) Das Fehlen einer differenzierten Verhältnismäßigkeitsprüfung bei Eingriffen in die Berufs- und Eigentumsfreiheit 399
aa) Beispiele für einen völligen Verzicht auf eine Verhältnismäßigkeitsprüfung im Rahmen der Grundrechtsprüfung 399
bb) Knappe Prüfung der Verhältnismäßigkeit von Eingriffen in Wirtschaftsgrundrechte 400
cc) Der Maßstab der offensichtlichen Unverhältnismäßigkeit – Fehlen einer „abwägenden Verhältnismäßigkeitsprüfung“ 401
dd) Fehlende Auseinandersetzung mit individuellen Härten 403
b) Verhältnismäßigkeit von Eingriffen in Grundrechte zum Schutz der Privatsphäre 404
aa) Untersuchungsrechte der Kommission und Schutz der Privatsphäre von Unternehmen 404
(1) Frühe Urteile zum Untersuchungsrecht – kein Vorrang des Auskunftsverlangens 405
(2) Herausnahme der Geschäftsräume aus dem Schutzbereich des Grundrechts auf Privatsphäre 406
bb) Achtung des Privatlebens und Schutz der körperlichen Integrität 409
c) Recht auf Zugang zu Dokumenten 411
d) Keine Erörterung der Verhältnismäßigkeit bei anderen Grundrechten 411
e) Fazit zur Verhältnismäßigkeitskontrolle bei den Grundrechten 412
5. Sonstige Anwendungsbereiche der Verhältnismäßigkeitskontrolle 412
II. Verhältnismäßigkeitskontrolle nationaler Maßnahmen 415
1. Verhältnismäßigkeit als Grenze für Beschränkungen der Grundfreiheiten 415
a) Herausbildung typischer Fallgruppen der Erforderlichkeitskontrolle 417
aa) Die Etikettierungsrechtsprechung im Lebensmittelrecht 417
(1) Information statt Import-, Verkehrs- oder Bezeichnungsverbot 417
(2) Grenzen der Etikettierungsdoktrin 418
bb) Die Pflicht zur Anerkennung gleichwertiger Genehmigungen und Diplome 419
(1) Anerkennung von Genehmigungen, Zulassungs- und Qualitätsnachweisen 419
(2) Anerkennung ausländischer Diplome 421
(3) Grenzen der Anerkennungsrechtsprechung 422
cc) Notwendigkeit von Niederlassungserfordernissen und Zweitniederlassungsverboten 423
b) Verhältnismäßigkeitskontrolle bei einzelnen Rechtfertigungsgründen 425
aa) Sittlichkeit, öffentliche Ordnung/Sicherheit 425
(1) Regeln zum Schutz der öffentlichen Ordnung 425
(2) Maßnahmen zum Schutz der äußeren Sicherheit 427
(3) Maßnahmen im Interesse der „Sittlichkeit“ 428
bb) Gesundheitsschutz 429
(1) Zulässigkeit tierhygienischer Kontrollen 429
(2) Verhältnismäßigkeit tierseuchenrechtlicher Einfuhrverbote 430
(3) Zusatzstoffverbote 431
(4) Gesundheitswesen 433
(5) Sonstige Beschränkungen der Grundfreiheiten im Interesse des Gesundheitsschutzes 435
(6) Fazit 436
cc) Verbraucherschutz 437
dd) Maßnahmen des Umwelt- und Naturschutzes 440
ee) Gewerbliche Schutzrechte 443
ff) Verhältnismäßigkeit im Rahmen sonstiger Rechtfertigungsgründe 446
(1) Wirksame steuerliche Kontrolle 446
(2) Schutz der kulturellen Vielfalt 447
(3) Erhalt der Funktionsfähigkeit der Sozialsysteme 448
(4) Sicherung eines geordneten sportlichen Wettkampfes 449
(5) Erhaltung des Leistungsstandards des Handwerks 450
gg) Verhältnismäßigkeit der Ausnahmen im Bereich der öffentlichen Verwaltung 450
c) Verhältnismäßigkeit mitgliedstaatlicher Sanktionen 452
aa) Freizügigkeitsbeschränkungen 452
bb) Sanktionen im Bereich des Steuer- und Zollrechts 454
cc) Fälle verhältnismäßiger Sanktionen 455
2. Die Erforderlichkeit nationaler Ausnahmen von der Wettbewerbsordnung 456
a) „Unerlässliche“ Ausnahmen vom gemeinschaftsrechtlichen Kartellverbot 457
aa) Erforderlichkeit von Vereinbarungen im Montanbereich gem. Art. 65 § 2 EGKS 457
bb) „Unerlässlichkeit“ kartellrechtlicher Ausnahmen gem. Art. 81 Abs. 3 EG 457
(1) Unverhältnismäßige Vereinbarungen 458
(2) Fälle geeigneter und notwendiger Wettbewerbsbehinderungen 465
b) Verhältnismäßigkeit als Kriterium zur Feststellung des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung gem. Art. 82 EG 466
c) Die Rolle der Verhältnismäßigkeit bei der Prüfung der Erforderlichkeit nationaler Beihilfen 469
aa) Erforderlichkeit der Gewährung einer nationalen Beihilfe 470
bb) Erforderlichkeit der Rückforderung einer nationalen Beihilfe 472
(1) Argumente für den Ausschluss der Verhältnismäßigkeitsprüfung bei der Rückforderung rechtswidriger Beihilfen 473
(2) Indizien für eine Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Rückforderungsentscheidung 474
(3) Vermutung zugunsten der Rechtmäßigkeit der Rückforderung 475
cc) Bestimmung des Umfanges der Rückforderung 476
d) Die Erforderlichkeit der„service public“-Ausnahme gem. Art. 86 EG 476
aa) Die Theorie vom Verzicht auf die Verhältnismäßigkeitsprüfung im Rahmen von Art. 86 Abs. 2 EG 477
bb) Die Theorie von der Anwendbarkeit des Verhältnismäßigkeitsprinzips im Rahmen des Art. 86 Abs. 2 EG 478
cc) Beispiele für Verhältnismäßigkeitsprüfungen bei Art. 86 Abs. 2 EG 479
dd) Der im Rahmen des Art. 86 Abs. 2 EG angelegte Kontrollmaßstab 480
(1) Beispiele für einen weiten Ermessensspielraum 480
(2) Strenge Verhältnismäßigkeitskontrolle nationaler Ausschließlichkeitsrechte 482
ee) Fazit zur Erforderlichkeitsprüfung bei Art. 86 Abs. 2 EG 483
3. Verhältnismäßigkeit mitgliedstaatlicher Grundrechtseingriffe 484
a) Prüfung von Eingriffen in Freiheitsrechte 486
b) Prüfung von Eingriffen in Gleichheitsrechte 488
aa) Rechtfertigung von Diskriminierungen beim Berufszugang und der Berufsausübung 489
bb) „Objektive Rechtfertigung“ von Diskriminierungen bei Lohn und Sozialleistungen 490
(1) Indirekte Diskriminierungen 491
(2) Ausdrückliche Diskriminierungen 492
III. Zusammenfassende Analyse der praktischen Bedeutung der Verhältnismäßigkeitskontrolle 494
1. Funktionen des gemeinschaftsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 494
a) Objektiver Rechtmäßigkeitsmaßstab 496
aa) Der objektive Charakter der Verhältnismäßigkeitsprüfung 496
(1) Verhältnismäßigkeit als allgemeine Handlungsschranke für Gemeinschaftsorgane und Mitgliedstaaten 496
(2) Insbesondere: Kompetenzausübungsschranke im Verhältnis zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten 498
bb) Subjektivrechtliche Funktionen innerhalb der objektiven Verhältnismäßigkeitsprüfung: allgemeine Eingriffsschranke 499
(1) Individualschützende Funktion der „akzessorischen“ Verhältnismäßigkeitsprüfung bei den Grundrechten- und Freiheiten 500
(a) Beschränkung von Grundrechtseingriffen 500
(aa) These der Verhältnismäßigkeit als Schranken-Schranke 500
(bb)Probleme bei der Übertragung des Begriffs der Schranken-Schranke ins Gemeinschaftsrecht 501
(cc) Verhältnismäßigkeit als „Eingriffsschranke“ 501
(b) Beschränkung von Eingriffen in die Grundfreiheiten 502
(c) Funktion der Wesensgehaltssicherung bei Grundrechten und Grundfreiheiten 502
(d) Verhältnismäßigkeit und Schutzpflichten – Hinweise auf eine eigenständige Funktion als Untermaßverbot 503
(2) Die individualschützende Funktion des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 506
(a) Auffangfunktion – Schutz vor übermäßigen Belastungen durch Hoheitsakte 506
(b) Ersatz für das Fehlen einer grundrechtlichen Verbürgung der allgemeinen Handlungsfreiheit 506
(c) Schutz vor atypischen Härtefällen im Einzelfall 508
(d) Die einzelfallorientierte Verhältnismäßigkeitsprüfung im Rahmen der „unbeschränkten“ Kontrolle von Sanktionen 512
b) Verhältnismäßigkeit als Auslegungsregel 512
aa) Auslegung von Normen am Maßstab der Verhältnismäßigkeit 513
(1) Konkretisierung „offener“ Rechtsvorschriften 513
(2) Die Füllung von Rechtslücken durch geltungserhaltende Auslegung über den Wortlaut hinaus 514
(a) Fälle einer „berichtigenden“ Auslegung 514
(b) Verhältnismäßigkeitsbedingte Rechtsfortbildung 515
(c) Geltungserhaltende Auslegung als Ausdruck der Bindung des Gerichtshofs an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 516
bb) Konkretisierung der Abwägung bei anderen Rechtsgrundsätzen 516
c) Exkurs: Die präventive Funktion des Verhältnismäßigkeitsprinzips bei der Optimierung hoheitlicher Entscheidungen 517
aa) Optimierung durch Zwang zur Wirkungsprognose und Suche nach Alternativen 517
bb) Die präventive Funktion der Verhältnismäßigkeit am Beispiel des Subsidiaritätsprotokolls 519
cc) Die Präventivfunktion bei Maßnahmen der Mitgliedstaaten 521
2. Steuerung der Verhältnismäßigkeitsprüfung durch eine Abstufung der Kontrolldichte 521
a) Der Einfluss der jeweils angelegten Kontrolldichte auf das Ergebnis der Verhältnismäßigkeitsprüfung 521
aa) Das Paradoxon der Verhältnismäßigkeit als ausfüllungsbedürftiger Ermessensgrenze 522
(1) Der gemeinschaftsrechtliche Ermessensbegriff 522
(2) Die Rolle der Verhältnismäßigkeit als Ermessensgrenze 523
(3) Verhältnismäßigkeit als unbestimmter Rechtsbegriff 523
bb) Konsequenz: Verhältnismäßigkeit als Ermessensentscheidung 525
b) Bereiche eingeschränkter/intensiver Verhältnismäßigkeitskontrolle 526
aa) Schwierigkeiten bei der Analyse der Kontrolldichte 526
bb) Bereiche eingeschränkter Kontrolldichte 527
(1) Gemeinschaftsmaßnahmen 527
(2) Maßnahmen der Mitgliedstaaten 528
cc) Bereiche einer intensiven Verhältnismäßigkeitskontrolle 529
(1) Gemeinschaftsmaßnahmen 529
(2) Maßnahmen auf nationaler Ebene 530
c) Methoden der Kontrolldichteabstufung 530
aa) Verzicht auf eine Begründung der eingeschränkten Kontrolle 531
bb) Anwendung des Maßstabs der „offensichtlichen Fehlerhaftigkeit“ 531
cc) Verweisung der Sache zur Entscheidung an die nationalen Gerichte 532
dd) Verweis auf den mangelnden Beweis der Unverhältnismäßigkeit – Unterschiede bei der Beweislastverteilung 534
(1) Relevanz der Beweislastverteilung für die Kontrolldichte 534
(2) Vermutung der Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme 535
(3) Vermutung der Unverhältnismäßigkeit von Maßnahmen 536
d) Determinanten der jeweils angelegten Kontrolldichte 538
aa) Normative Vorgaben 538
(1) Anordnung einer erhöhten Kontrollbefugnis bei Zwangsmitteln 539
(2) Ableitung einer grundsätzlich eingeschränkten Kontrolle von Gemeinschaftsmaßnahmen aus Art. 229 EG 540
(a) Regel-Ausnahme-Verhältnis im Montanrecht 540
(b) Übertragung des Regel-Ausnahme-Verhältnisses auf den EG-Vertrag 541
(3) „Quantifizierbare“ und „komplexe“ Ermessensnormen 543
bb) Horizontale und vertikale Kompetenzverteilung 544
(1) Horizontale Gewaltenteilung: Berücksichtigung des normativen Ermessens des Gesetzgebers 544
(2) Vertikale Gewaltenteilung: Berücksichtigung nationaler Souveränitätsbereiche 546
cc) Gewicht der beteiligten Interessen 547
(1) Wirtschaftliche und persönliche Interessen 547
(2) Der hohe Rang des unverfälschten Wettbewerbs (Integrationsprinzip) als Ursache der unterschiedlichen Kontrolle 548
(a) Untauglichkeit des „formalen“ Kriteriums der Urheberschaft einer Maßnahme als Determinante der Kontrolldichte 549
(b) Verzerrungswirkung nationaler Alleingänge als struktureller Unterschied 550
(c) Fazit: Eingeschränkte Vergleichbarkeit nationaler mit Gemeinschaftsmaßnahmen 552
dd) Abhängigkeit der Verhältnismäßigkeitskontrolle vom Parteivorbringen – faktische Dispositionsmaxime 552
e) Fazit zur Kontrolldichteproblematik 554
3. Die Kritik an der praktischen Wirksamkeit der gerichtlichen Verhältnismäßigkeitskontrolle 554
a) Verhältnismäßigkeitskontrolle zwischen Rechtsschutzgewährleistung und Wahrung hoheitlicher Entscheidungsspielräume 554
aa) Die These von der unzureichenden Verhältnismäßigkeitskontrolle von Gemeinschaftsmaßnahmen 555
bb) Der Vorwurf der Missachtung der Gewaltenteilung durch die richterliche Verhältnismäßigkeitskontrolle 556
b) Die These des vermeintlichen Rechtsschutzdefizits im Lichte der Rechtsprechung 557
aa) Rechtsstaatliche Anforderungen 557
bb) Partieller Ausfall der Verhältnismäßigkeitskontrolle? 559
(1) Zurückbleiben hinter der deutschen Rechtsschutzkonzeption 559
(2) Keine Bestätigung der These von der „Rechtsverweigerung“ 560
c) Bewertung des vom Gerichtshof gewählten Kontrolldichteniveaus 563
aa) Argumente für eine Beschränkung der Kontrolldichte 563
(1) Ableitung eines Verbotes der gerichtlichen Ermessenskontrolle aus Art. 229 EG? 563
(2) Beschränkung der Kontrolldichte durch das Integrationsprinzip 564
(3) Das Problem divergierender Rechtsschutzkonzeptionen – der Ausnahmecharakter des deutschen Rechtsschutzkonzeptes 565
(4) Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung – Missachtung des Demokratieprinzips? 566
(a) Das Problem der mangelnden demokratischen Legitimation der Judikative 567
(b) Relativierung des Vorwurfs wegen bestehender Demokratiedefizite auf Gemeinschaftsebene 568
(c) Ergebnis 570
bb) Argumente für eine Intensivierung der Kontrolle 571
(1) Ausgleich fehlender Kontrollmechanismen zum Schutz der Rechte des Einzelnen 571
(2) Der Wandel der Gemeinschaft von der Wirtschafts- zur Wertegemeinschaft 572
(a) Die Ausweitung des Tätigkeitsfeldes der Gemeinschaft 572
(b) Die Aufwertung der Grundrechte durch das ausdrückliche Bekenntnis der Union zum Grundrechtsschutz 573
Zusammenfassung 577
Literaturverzeichnis 589
Sachverzeichnis 626