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Kriminalprävention und »Neues Polizeirecht«

Zum Strukturwandel des Verwaltungsrechts in der Risikogesellschaft. Vorträge und Berichte in der Speyerer Werkstatt zur inneren Sicherheit über »Kriminalprävention in staatlicher und zivilgesellschaftlicher Verantwortungspartnerschaft« an der DHV 2001

Editors: Pitschas, Rainer

Schriftenreihe der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer, Vol. 148

(2002)

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Abstract

In der gegenwärtigen Debatte um die Staats- und Verwaltungsmodernisierung wird das Gemeinwesen noch sehr unscharf als »Gewährleistungsstaat« bezeichnet. Es handelt sich hierbei um einen ergebnisoffenen Staatsbegriff, der aus der Perspektive der Staatszwecklehre noch erheblicher Konkretisierung bedarf. Dazu soll die Besinnung auf den Staatszweck der Prävention im vorliegenden Band beitragen. Vorsorgliches Handeln der Verwaltung tritt vor allem in solchen Politikfeldern auf, in denen sie in Zusammenarbeit mit privaten Akteuren kooperative Maßnahmen zu treffen hat, um Sicherheitsbedrohungen von der Gesellschaft vorbeugend abzuwehren. So gewährleistet z. B. das Recht der Technik eine entsprechende Sicherheitsvorsorge ebenso, wie das Recht der sozialen Sicherheit gegen die Verwirklichung von Lebensrisiken Vorsorge zu treffen sucht. Im Wege der vorbeugenden Verbrechensbekämpfung schließt sich dieser Entwicklung nunmehr auch das Polizeirecht an.

Die Teilhabe der Polizei an der Kriminalprävention, die ihrerseits einen dritten Pfeiler der inneren Sicherheit darstellt, und deren funktionaler Verbund mit einem inzwischen weitgespannten Netzwerk von Sicherheits- und Ordnungspartnerschaften haben allerdings erhebliche strukturelle Anpassungsbedarfe des deutschen Polizeirechts unter Berücksichtigung seiner europäischen Perspektive zur Folge. Dabei geht es näherhin nicht nur darum, die polizeiliche Vorfeldarbeit als eine »dritte Aufgabenkategorie« neben der Gefahrenabwehr und der repressiven Verbrechensbekämpfung zu erkennen und in den Polizeigesetzen der Länder auszudifferenzieren. Vielmehr und darüber hinaus ist aufgegeben, die polizeiliche Tätigkeit als Handeln kooperativer Leistungsverwaltung einzuordnen sowie die verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Grundlagen dieser Entwicklung »im Gewährleistungsstaat« auszuzeichnen.

In der Folge dessen entsteht das Gerüst sowohl eines künftigen Sicherheitskooperations- als auch eines polizeilichen Präventionsrechts. Die Umrisse, Gehalte und Handlungsformen dieser zweispurigen Rechtsentwicklung offen zu legen, ist das Anliegen des hier vorgelegten Sammelbandes. Die abgedruckten Beiträge gehen auf eine Tagung der interdisziplinären »Speyerer Präventionswerkstatt« zurück, auf der die Voraussetzungen für den Versuch erörtert wurden, Polizeirecht im kooperativen Staat und als Risikoverwaltungsrecht zu reformulieren.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Inhaltsverzeichnis 1
Abkürzungsverzeichnis 5
Vorwort 11
Rainer Pitschas, Speyer: Öffentliche Sicherheit durch Kriminalprävention 13
I. Kriminalprävention als \"dritter Pfeiler\" der inneren Sicherheit 13
1. Sicherheitsvorsorge durch Kriminalprävention 13
2. Formenwandel polizeilicher Kriminalprävention 15
3. Kriminalprävention auf der Europäischen Ebene 16
II. Verantwortungspartnerschaft der Zivilgesellschaft für Kriminalprävention 17
1. Institutionelle Arrangements: Das Deutsche Forum für Kriminalprävention 18
2. Lokale Sicherheitspolitik und kommunale Kriminalprävention 18
3. Beiträge der Wirtschaft zur Kriminalprävention 19
III. Rechtliche lnstitutionalisierung der Prävention als Sicherheitskonzept 20
1. Erkenntnisinteressen der \"Werkstatt 20
2. Prävention als rechtsförmiges Sicherheitskonzept 20
Erster Teil: Entwicklungslinien der Kriminalprävention 23
Walter Zuber, Mainz: Kriminalprävention als staatliche und gesamtgesellschaftliche Aufgabe 25
Stefanie Gille, Speyer: Die Justiz als Partner polizeilicher Kriminalprävention 35
Walter Zuber/Ernst Theilen: Diskussion zu dem Referat 35
Andreas Kossiski, Köln: Das „Deutsche Forum für Kriminalprävention“ als zentrale Institution der Präventionskooperation 45
I. Aktueller Sachstand der Aufbauarbeit 45
II. Aufgaben und Ziele des DFK 49
III. Finanzierung 51
IV. Europäische Situation 52
V. Deutsche Aufbauarbeit 52
VI. Beteiligte 53
VII. Aufbau und Struktur 55
VIII. Beratung 57
IX. Moderne Kommunikation 58
X. Stiftungsstruktur 60
XI. Abschlußstatement 61
Stefanie Gille, Speyer: Funktions- und Aufgabenlegitimation des Deutschen Forums? 63
Andreas Kossiski: Diskussion zu dem Referat 63
Zweiter Teil: Kommunale Kriminalprävention 71
Rainer Prätorius, Hamburg: Lokale Sicherheitspolitik durch kommunale Kriminalprävention 73
I. Eine Analogie zur Einstimmung 73
II. Ein Blick über den \"Großen Teich 76
III. Rückbesinnung 84
Literaturverzeichnis 85
Wilhelm Zeiser, Ludwigshafen: Kriminalprävention in staatlicher und zivilgesellschaftlicher Verantwortungspartnerschaft – Kommunale Kriminalprävention durch Behördenkooperation und gesellschaftliche Eigenverantwortung in der Bürgerkommune am Beispiel der Stadt Ludwigshafen 89
I. Unsere Aktivitäten in Ludwigshafen 90
II. Was haben die einzelnen Arbeitsgruppen bisher erreicht? 94
III. Der Landespräventionsrat 100
Alexandra Müller, Mannheim; Kommunale Kriminalprävention unter Budgets im Spannungsfeld zwischen Aufgaben- und Kompetenzkonflikten 103
Rainer Prätorius/Wilhelm Zeiser: Diskussion zu den Referaten 103
Udo Behrendes, Lohmar: Aufgaben der Polizei im Rahmen der staatlichen und kommunalen Kriminalprävention 109
I. Rechtlicher, politischer und polizeistrategischer Befund 110
1. Von der Gefahrenabwehr zur Kriminalprävention? 110
2. Von der öffentlichen Sicherheit zur Inneren Sicherheit? 115
3. Vom Primat des Rechts zum Primat der Politik? 115
4. Von der Sicherheitslage zum Sicherheitsgefühl? 116
5. Zwischenergebnis 116
II. Praktischer Befund 117
1. Zusammenarbeit der Polizei mit Ordnungsbehörden 117
a) Gefahrenabwehr als gemeinsamer gesetzlicher Auftrag 118
b) Anspruch und Wirklichkeit des gemeinsamen Gefahrenabwehr-Auftrages 119
c) Zusammenarbeit in \"Sicherheits- und Ordnungspartnerschaften 120
d) Praxisbeispiel \"Aufenthaltsverbote\" (\"Trick 14\") 122
e) Praxisbeispiel \"Ordnungsbehördliche Verordnungen\" (\"Trick 27\") 125
f) Zwischenergebnis 127
2. Zusammenarbeit der Polizei mit dem BGS 128
3. Zusammenarbeit der Polizei mit Trägern der Sozialarbeit 129
a) Das Modell GABI (Gemeinsame Anlaufstelle Bann-Innenstadt) 130
b) Das Projekt G.A.i.L. (\"Gegen Angst in belastenden Lebenslagen\") 134
4. Zusammenarbeit der Polizei mit Privaten Sicherheitsdiensten 135
a) Die Wahrnehmung herkömmlicher Polizeiaufgaben durch Private im Lichte des staatlichen Gewaltmonopols und des Funktionsvorbehalt des Art. 33 IV GG 136
b) Verwaltungshelfermodelle 136
c) Beleihungsmodelle 138
d) Uniformierte Privat-Streifen im öffentlichen Raum 139
e) Aktuelle Kooperationsmodelle zwischen privaten Sicherheitsdiensten und der Polizei / dem BGS 141
f) Gesetzliche Sonderregelungen für das Tätigwerden privater Sicherheitsdienste im öffentlichen Raum? 143
III. Zehn Thesen für die Aufgaben der Polizei im Rahmen der staatlichen und kommunalen Kriminalprävention 144
1. Das Leitbild der Polizei ergibt sich aus Art. 1 I- III und 20 III GG 144
2. Die Polizei ist nur dem Primat des Rechts verpflichtet 145
3. Die notwendige Vernetzung der Kriminalprävention darf nicht zur Verwischung von Zuständigkeiten führen 146
4. Die Polizei enthält sich selbstständiger Erweiterungen ihres in Verfassung und Gesetzen definierten Aufgaben- und Befugnisspektrums 147
5. Im Rahmen eines ganzheitlichen Präventionsansatzes kommen in erster Linie Kooperationsmodelle mit den Ordnungsbehörden und Trägern der Sozialarbeit in Betracht 147
6. Die Zusammenarbeit mit dem BGS hat sich auf ergänzende Kooperation in den Zuständigkeitsbereichen des BGS zu beziehen - nicht umgekehrt 148
7. Die Zusammenarbeit mit Sicherheitsdiensten im Privatauftrag darf keinen Sonderstatus haben - dies gilt insbesondere für das Tätigwerden im öffentlichen Raum 149
8. Die staatliche Polizei hat sich weder für kommunale noch für private Partikularinteressen in Anspruch nehmen zu lassen 149
9. Ein Konkurrenzfeld Sicherheitslage vs. Sicherheitsgefühl ist zu Gunsten der (objektiven) Sicherheitslage aufzulösen 150
10. \"Unerwünschte Personen\" rechtfertigen keine Grundrechtseingriffe 151
Burkhard Margies, Speyer: Rechtliche Rahmenbedingungen für kriminalpräventive Polizeiarbeit 153
I. Die rechtlichen Grenzen des Polizeiauftrags 153
II. Chancen und Risiken der Kooperation mit Sozial- und Ordnungsbehörden 154
III. Subjektives Sicherheitsgefühl als Rechtfertigung für Grundrechtseingriffe? 154
IV. Standortfaktor als Partikularinteresse 155
Udo Behrendes: Diskussion zu dem Referat 153
Rainer Schulte, Münster: Weiterbildung in der Kriminalprävention – Konzeptionelle Grundlegungen 157
Christian Koch, Speyer: Kriminalitätsprävention als Bildungsangebot und Ausbildungsauftrag 169
I. \"Re-insourcing\" und der Ruf nach einem kooperationsrechtlichen Rahmen für die Kriminalitätsprävention 169
II. Konzeptionelle Grundlagen für Weiterbildung in der Kriminalprävention 171
III. Vorrang der Bildungsarbeit 172
Rainer Schulte: Diskussion zu dem Referat 169
Dritter Teil: Privatwirtschaft und Kriminalprävention 175
Klaus Stüllenberg, Münster: Kriminalprävention durch privatwirtschaftliche Tätigkeit 177
I. Vorbemerkung 177
II. Rahmenbedingungen privatwirtschaftlicher Kriminalprävention 179
1. Gesellschaftliches Umfeld 179
2. Rechtliches Umfeld 180
3. Politisches Umfeld 181
4. Unternehmerisches Umfeld 183
5. Der Sicherheitsmarkt 185
III. Voraussetzungen und Lösungsansätze 185
1. Qualifikation 186
2. Gesetzliche Regelungen 187
3. Vergaberichtlinien/Vergabeverfahren 188
4. Organisation der Akteursgruppen 188
IV. Zusammenfassung 188
Michael Sorge, Leverkusen: „Security Management“ in der Wirtschaft am Beispiel eines global tätigen Unternehmens 191
I. Einleitung 191
II. Security-Struktur 191
1. Informationsweg 193
2. Auswertung 194
3. Internet-Auswertung 194
4. Lagebeurteilungen 195
5. Notfallmeldesystem 196
6. Konzernkrisenstab 197
III. Dienstleistungen und Schnittstellen 198
1. IK-Sicherheit und Projektplanung 198
2. Ermittlungen 199
3. Veranstaltungsschutz 199
4. Beratung und Betreuung 199
5. Technische Sicherheit/Beratung 199
IV. Werkssicherheit 200
1. Werkschutz 201
2. Brandschutz 201
V. Zusammenfassung 202
Rolf Stober, Hamburg: Der Beitrag des Sicherheitsgewerbes in Präventionsgremien 203
I. Die Einbeziehung von Sicherheitsdiensten als Bestandteil der Kriminalprävention 203
1. Kriminalprävention zwischen Staats-, Gemeinschafts- und Eigenverantwortung 203
2. Kriminalprävention im Rahmen eines kooperativen Sicherheitsansatzes 205
3. Zur Frage des konkreten und potentiellen Beitrages des Sicherheitsgewerbes in Präventionsgremien 206
4. Informationsbeschaffungsprobleme bei der Ermittlung des Präventionsbeitrages des privaten Sicherheitsgewerbes 207
5. Umfrage der Forschungsstelle Sicherheitsgewerbe 209
II. Sprachlich-begriffliche Typisierung der Präventionsgremien 210
1. Bezeichnungs- und Definitionsvielfalt 210
2. Zur begrifflich-definitorischen Einbeziehung des Sicherheitsgewerbes in Präventionsgremien 212
III. Räumlich-quantitative Typisierung von Präventionsgremien 213
1. Deutsches Forum für Kriminalprävention (DFK) 213
2. Polizeiliche Kriminalprävention auf der Bund- Länderebene 213
3. Ordnungspartnerschaft Bundesgrenzschutz-Deutsche Bahn AG 214
4. Präventionsgremien auf der Landesebene und im grenzüberschreitenden Raum 214
5. Kommunale Präventionsgremien 215
a) Kommunalprävention als neue lokale Gestaltungsaufgabe 215
b) Interkommunale Gremienarbeit 216
c) Die einzelnen Beteiligungsmodelle 216
d) Zur kommunalen Gremienarbeit in den Bundesländern 217
IV. Zeitliche Typisierung von Präventionsgremien 220
1. Dauerhafte und befristete Präventionsgremien 220
2. Beteiligung des Sicherheitsgewerbes an Präventionsprojekten 220
V. Organisatorisch-verfahrensrechtliche Typisierung von Präventionsgremien 221
1. Organisatorische Federführung und Präventionsvereine 221
2. Präventionsgremien und Kommunalrecht 222
3. Geschäftsordnungen und vertraglich organisierte Prävention 222
VI. Inhaltlich-sachliche Typisierung von Präventionsgremien 223
1. Tätigkeitsfelder von Präventionsgremien 223
2. Präventive Beiträge des Sicherheitsgewerbes 224
3. Potentielle Präventionsbeiträge des Sicherheitsgewerbes 225
VII. Finanzielle Typisierung der Präventionsgremien 226
1. Grundsatz der ehrenamtlichen Mitwirkung 226
2. Sponsoring von Präventionsgremien 227
VIII. Fazit: Plädoyer für eine intensivere Einbindung des Sicherheitsgewerbes in Präventionsgremien 227
Florine La Roche-Thomé, Speyer: Beteiligung privater Sicherheitsdienste an nachhaltiger Kriminalprävention: Öffentlich-private Sicherheitspartnerschaften zwischen Gesetzesvorbehalt und Staatsmodernisierung 229
Klaus Stüllenberg, Michael Sorge, Rolf Stober: Diskussion zu den Referaten 229
Vierter Teil: Rechtliche Ordnung der Prävention 239
Rainer Pitschas, Speyer: Polizeirecht im kooperativen Staat. Der Schutz innerer Sicherheit zwischen Gefahrenabwehr und kriminalpräventiver Risikovorsorge 241
I. Polizeiliche Kriminalprävention und Sicherheitspartnerschaften im kooperativen Staat 241
1. Kriminalprävention als polizeiliche Dienstleistung und kooperatives Verwaltungshandeln 241
2. Funktionaler Verbund mit Sicherheits- und Ordnungspartnerschaften 243
3. Aufgabenwandel und verändertes Rollenverständnis der Polizei 246
II. Strukturelle Anpassungsbedarfe des Polizeirechts 247
1. Prävention und Kooperation 247
2. Polizeirecht als Risikoverwaltungsrecht? 249
3. Rechtsdogmatische Konsequenzen 250
III. Polizeirecht als Sicherheitskooperationsrecht 251
1. Innere Sicherheit zwischen Staat und Privat 251
2. Sicherheitspolitisches Mitwirkungsverhältnis statt Verantwortungsteilung 252
a) Schutz der inneren Sicherheit als gesellschaftliche Mitverantwortung 252
b) Staatliche Grund- und Wirkungsverantwortung statt Verantwortungsteilung 253
3. \"Verwaltungspartnerschaft\" als rechtliche Handlungsform 255
a) Rechtliche Rahmengebung der Polizei als Leistungsverwaltung 255
b) Die Handlungsform der \"Verwaltungspartnerschaft 257
c) Verwaltungspartnerschaft als Rechtsinstitut \"mittlerer Reichweite 259
IV. Polizeirecht im System eines Präventionsrechts 260
1. Zur Diskussion um ein polizeiliches Präventionsrecht 260
2. Die europarechtliche Perspektive 260
V. Risikovorsorge gegen Kriminalität durch kooperatives Polizeirecht 261
1. Vom Polizeiverwaltungsrecht zum sicherheitsrechtlichen Risikoverwaltungsrecht 262
a) Handeln \"unter Risiko 263
b) Kriminalprävention als Beitrag zur Bewältigung von Riskanz 264
2. Kriminalpräventive Risikovorsorge im Steuerungsdilemma 265
VI. Zusammenfassung 266
Verzeichnis der Referenten und Autoren 269