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Enthaltung und Nichtbeteiligung bei staatlichen Wahlen und Abstimmungen

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Roscheck, J. (2003). Enthaltung und Nichtbeteiligung bei staatlichen Wahlen und Abstimmungen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50948-5
Roscheck, Jan. Enthaltung und Nichtbeteiligung bei staatlichen Wahlen und Abstimmungen. Duncker & Humblot, 2003. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50948-5
Roscheck, J (2003): Enthaltung und Nichtbeteiligung bei staatlichen Wahlen und Abstimmungen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50948-5

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Enthaltung und Nichtbeteiligung bei staatlichen Wahlen und Abstimmungen

Roscheck, Jan

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 912

(2003)

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Abstract

Vom Volk über die Parlamente und die Verwaltungsausschüsse bis zu den Gerichten gibt es eine Vielzahl von staatlichen Kollegialorganen, die in Wahlen und Abstimmungen entscheiden. Die Mitglieder dieser Gremien haben neben einer Entscheidung mit Ja oder Nein unter Umständen auch die Möglichkeit, durch Fernbleiben nicht an der Abstimmung teilzunehmen oder sich bei der Abstimmung der Stimme zu enthalten. Enthaltung und Nichtbeteiligung ist ungeachtet der Notwendigkeit ihrer Unterscheidung eine neutrale Haltung gemeinsam, die sie neben Zustimmung und Ablehnung als dritte Variante des Verhaltens von Stimmberechtigten bei kollektiven Entscheiden erscheinen lässt.

Jan Roscheck beschäftigt sich mit dieser Form des Verhaltens bei staatlichen Wahlen und Abstimmungen in der Bundesrepublik. Grundfragen sind dabei die individuelle Zulässigkeit von Enthaltungen und Nichtbeteiligungen (Bestehen einer Stimmpflicht) und die Auswirkungen von Enthaltungen und Nichtbeteiligungen auf das Zustandekommen von Beschlüssen (Quoren und Mehrheiten). In der Praxis gibt es zwischen den einzelnen Kollegien große Unterschiede in der Behandlung von Enthaltungen und Nichtbeteiligungen. Nicht selten besteht hierüber auch Streit.

Der Autor stellt die in den verschiedenen Gremien geltenden Regeln mit ihren Hintergründen umfassend dar. Dabei gelangt er zu dem Ergebnis, dass der Zahl der Mitglieder des jeweiligen Kollegiums entscheidende Bedeutung zukommt.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Kapitel 1: Einleitung 19
Abschnitt 1: Der Gegenstand der Untersuchung 19
A. Enthaltung und Nichtbeteiligung als Phänomene staatlicher Wahlen und Abstimmungen 19
B. Grundfragen der Behandlung von Enthaltung und Nichtbeteiligung 22
C. Die Unterschiedlichkeit und Unübersichtlichkeit der Praxis 23
D. Die Aufgabe einer systematischen Darstellung 25
Abschnitt 2 Der Gang der Untersuchung 26
Kapitell 2: Volk 28
Abschnitt 1: Das Volk in Bund und Ländern 28
A. Stimmpflicht 28
I. Einführung 28
1. Geschichte 28
2. Heutige Rechtslage 30
II. Das Stimmrecht als Zuständigkeit 33
1. Das Stimmrecht 33
2. Recht und Pflicht 33
3. Aktiv und Passiv 34
4. Die Funktion der Verfassungsvorschriften 35
5. Entstehungsgeschichte 36
6. Konsequenzen 36
III. Das Stimmrecht in der Staatstheorie 36
1. Die rationalistische Deutung 36
2. Das wertrelativistische Verständnis 38
3. Schlussfolgerungen für das positive Recht 38
IV. Die Gemein wohl Verpflichtung der Aktivbürger 39
1. Demokratie- und Republikprinzip 39
a) Der Grundsatz der Demokratie 39
b) Der Grundsatz der Republik 42
2. Amtseidbestimmungen 43
a) Bedeutung und Wirkung des Amtseides 43
b) Gemeinwohlorientierung als Verfassungserwartung 44
c) Gemeinwohlbindung als Verfassungsvoraussetzung 45
3. Spezielle Gemein Wohlvorschriften 47
4. Grundpflichten in Weimar und unter dem Grundgesetz 48
a) Grundpflichten in der Weimarer Reichsverfassung 48
b) Grundpflichten nach dem Grundgesetz 49
c) Grundpflichten in älteren Landesverfassungen 50
5. Die Freiheit von Wahlen und Abstimmungen 51
6. Schlussfolgerungen 52
V. Das Interesse an einem Votum der Einzelnen 52
1. Einführung 52
2. Stimmzahl und Qualität von Entscheidungen in der Theorie Condorcets 53
3. Konsequenzen für das Volk 56
4. Die Gefahr mangelnder Repräsentativität 57
5. Wahlen und Sachentscheide 57
6. Differenzierung nach der Bedeutung? 58
7. Ergebnis 59
VI. Die Freiheit von Wahlen und Abstimmungen 59
1. Die Frage nach der Reichweite des Freiheitsgrundsatzes 59
2. Die Genese des Freiheitsgrundsatzes 60
3. Sinn und Zweck des Freiheitsgrundsatzes 61
VII. „Sittliche" Stimmpflicht 62
1. Grundsatz 62
2. Ausnahmen 64
VIII. Persönlich sanktionierte Stimmpflicht 65
1. Rechtliche Zulässigkeit 65
a) Erscheinens- oder Teilnahmepflicht 65
b) Pflicht zur Abgabe einer gültigen Stimme 67
c) Ergebnis 68
2. Zweckmäßigkeit 68
B. Quoren und Mehrheiten 69
I. Einfache Volksgesetzgebung 69
1. Die einzelnen Regelungen in den Ländern 69
2. Der Grundkonflikt 74
3. Art. 28 IGG und die Quorenfrage 76
a) Die bundesrechtliche Zulässigkeit von Quoren 77
aa) Die Gleichheit der Abstimmung 77
bb) Die Freiheit der Abstimmung 78
cc) Die Geheimheit der Abstimmung 79
dd) Rechtfertigung 80
b) Die bundesrechtliche Notwendigkeit von Quoren 80
aa) Die Frage und ihr Anlass 80
bb) Art. 28 11 GG und die Mehrheit im Plebiszit 80
II. Verfassungsändernde Volksgesetzgebung 84
1. Die Regelungslage in den Ländern 84
2. Das Prinzip erschwerter Abänderbarkeit 86
3. Die rechtspolitische Diskussion 88
4. Art. 28 I GG und die Mehrheit im verfassungsändernden Plebiszit 89
a) Der Begriff der verfassungsmäßigen Ordnung 89
b) Der Vorrang der Verfassung 90
c) Der Grundsatz der Demokratie 92
d) Ergebnis 93
III. Parlamentswahl und Parlamentsauflösung 93
1. Parlaments wähl 93
2. Parlamentsauflösung 95
Abschnitt 2: Das Volk in den Kommunen 95
A. Stimmpflicht 95
B. Quoren und Mehrheiten 96
I. Bürgerentscheide 96
1. Die einzelnen Vorschriften in den Ländern 96
2. Art. 28 GG und die Mehrheit im Bürgerentscheid 98
a) Art. 28 II GG 99
b) Art. 28 12 GG 100
c) Art. 28 11 GG 100
II. Wahlen 100
Kapitel 3: Gesetzgebung 102
Abschnitt 1: Bundestag und Landesparlamente 102
A. Stimmpflicht 102
I. Das Mandat der Abgeordneten 102
1. Das Stimmrecht 102
2. Recht und Pflicht 103
II. Die Abgeordneten als Vertreter des ganzen Volkes 105
1. Formale und inhaltliche Repräsentation 105
2. Die Gemeinwohlverpflichtung der Abgeordneten 106
III. Das Interesse an der Stimmabgabe 108
1. Das Ziel der Mitwirkung aller 108
2. Rechtliche Verankerung des Ziels 109
3. Der Konflikt mit dem Interesse an einem Nichtvotum 110
IV. Die Freiheit des Mandats 110
1. Der Gewissensbegriff der Mandatsregel 110
2. Die Unabhängigkeit der Abgeordneten 113
3. Die Reichweite der Unabhängigkeit 114
V. Die Verpflichtung auf das Gewissen 115
1. Grundlagen der Gewissensbindung 115
2. Abgeordneter und Fraktion 116
3. Folgen überzeugungswidriger Enthaltung oder Nichtbeteiligung 117
4. Ergebnis 118
VI. Regelungen in Geschäftsordnungen und Abgeordnetengesetzen 118
1. Teilnahmepflicht 118
a) Die Regelungslage 118
b) Die Verpflichtung zur Abstimmungsbeteiligung 119
2. Die Zulässigkeit von Enthaltungen 122
a) Heutige Rechtslage 122
b) Historische Entwicklung 123
B. Quoren und Mehrheiten 125
I. Die Regelbeschlussfähigkeit 126
1. Die Voraussetzung der Anwesenheit der Mehrheit 126
2. Die Beschlussfähigkeitsvermutung 128
3. Die Tradition verfassungsrechtlicher Bedenken 129
4. BeschlussfähigkeitsVermutung und Grundgesetz 130
5. Beschlussfähigkeitsvermutung und Landesverfassungen 133
6. Reformansätze 135
II. Die Regelmehrheit 136
1. Die Vorschriften 136
2. Die Verfassungstradition 137
3. Der Inhalt der Regelmehrheit 139
a) Die Bedeutung von Nichtbeteiligungen 139
b) Die Rolle von Stimmenthaltungen 139
III. Besondere Vorschriften 142
1. Einführung 142
2. Anwesenheits- und Mitgliedermehrheit 143
3. Das Ziel der besonderen Vorschriften 144
4. Fälle der Geltung besonderer Vorschriften 144
a) Wahl des Regierungschefs 144
b) Verfassungsänderungen 145
5. Vergleich zwischen Parlament und Volk 146
Abschnitt 2: Bundesrat 147
A. Stimmpflicht 147
B. Quoren und Mehrheiten 148
Kapitel 4: Vollziehende Gewalt 151
Abschnitt 1: Verwaltungsausschüsse 151
A. Stimmpflicht 151
I. Rechtsgrundlagen 151
1. Einführung 151
2. Analogie zu den Prozessgesetzen 153
3. Das Stimmrecht 154
II. Die Gemeinwohlverpflichtung von Ausschussmitgliedern 156
III. Das Interesse an einem Votum 158
1. Der Sinn des Kollegialprinzips 158
2. Die Bedeutung der Stimmbeteiligung 160
3. Der Konflikt mit dem Interesse an einer Enthaltung oder Nichtbeteiligung 162
IV. Die Abstimmungsfreiheit von Ausschussmitgliedern 162
1. Verfassungsrecht 162
2. Einfaches Gesetzesrecht 163
V. Die Grundrechte von Ausschussmitgliedern 165
VI. Das Stimmrecht als Stimmpflicht 167
1. Stimmpflicht und Entschuldigungsgründe 167
2. Die Zulässigkeit von Nichtbeteiligungen 167
3. Die Zulässigkeit von Stimmenthaltungen 169
a) Die Bewertung der Gründe für Stimmenthaltungen 169
aa) Überzeugung 169
bb) Mangelnde Fachkenntnis bzw. Information 171
cc) Bewertungsunsicherheit 172
dd) Loyalitätserwägungen, Protest 172
ee) Das Fehlen rechtfertigender Gründe 173
b) Die Reichweite des Verbots von Stimmenthaltungen 174
aa) Beschränkung auf Ausschüsse, die vollständig besetzt sein müssen? 174
bb) Beschränkung auf förmliche bzw. justizförmige Verfahren? 175
cc) Beschränkung auf professionell besetzte Ausschüsse? 176
dd) Ausnahmen für mit Parlamentariern besetzte Ausschüss 178
ee) Ausnahmen für große Ausschüsse? 178
c) Zusammenfassung 179
VII. Folgen von Verstößen gegen die Stimmpflicht 180
1. Persönliche Sanktionen 180
2. Auswirkungen auf Beschlüsse 181
a) Grundsätzliches 181
b) Die Erheblichkeit von Nichtbeteiligungen 181
c) Die Beachtlichkeit von Stimmenthaltungen 183
3. Stimmpflicht und Geheimheit der Abstimmung 184
I. Beschlussfähigkeit 185
1. Die Grundregel des § 901 VwVfG 185
2. Spezialgesetzliche Sonderregeln 187
3. Beschlussfähigkeit im schriftlichen Verfahren 188
4. Notbeschlussfähigkeit 188
5. Feststellung und Folgen der Beschlussunfähigkeit 189
II. Mehrheiten 190
1. Abstimmungsmehrheit als Regelfall 190
a) Die allgemeine Vorschrift des § 91 S. 1 VwVfG 190
b) Spezialgesetzliche Abstimmungsmehrheiten 192
c) Sonderfälle der Anwendung 193
2. Anwesenheitsmehrheiten 194
3. Mitgliedermehrheiten 195
4. Keine Besonderheiten bei Wahlen 196
Abschnitt 2: Regierungen 197
A. Stimmpflicht 197
B. Quoren und Mehrheiten 198
I. Beschlussfähigkeit 198
II. Mehrheiten 199
Kapitel 5: Rechtsprechung 200
Abschnitt 1: Stimmpflicht 200
A.Einführung 200
B. Richterliches Stimmrecht und Stimmpflicht 201
I. Rechtsgrundlagen des richterlichen Stimmrechts 201
II. Die Gemeinwohlverpflichtung der Richter 201
III. Sinn und Zweck kollegialer Abstimmung 202
IV. Das Prinzip des gesetzlichen Richters 203
V. Die Unabhängigkeit und die Grundrechte der Richter 204
VI. Prozessgesetzliche Hinweise 205
VII. Stimmpflicht und Entschuldigungsgründe 206
1. Die Zulässigkeit von Nichtbeteiligungen 206
2. Die Zulässigkeit von Stimmenthaltungen 207
C. Folgen von Stimmpflichtverletzungen 208
I. Persönliche Folgen 208
II. Auswirkungen auf den Bestand von Gerichtsentscheidungen 209
III. Stimmpflicht und Abstimmungsgeheimnis 210
Abschnitt 2: Quoren und Mehrheiten 211
A. Das Prinzip der gesetzlichen Mitgliederzahl 211
B. Ausnahmen vom Grundsatz der gesetzlichen Mitgliederzahl 213
Kapitel 6: Enthaltung und Nichtbeteiligung bei staatlichen Wahlen und Abstimmungen 215
Abschnitt 1: Die einzelnen Regeln in der Zusammenschau 215
Abschnitt 2: Gemeinsamkeiten und Unterschiede 217
A. Die Grundkonflikte 217
B. Die Rolle der Mitgliederzahl 218
C. Die Bedeutung anderer Gesichtspunkte 221
Abschnitt 3: Zusammenfassung 222
Literaturverzeichnis 223
Sachwortverzeichnis 241