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Der Bundesrat zwischen Verfassungsauftrag, Politik und Länderinteressen

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Rührmair, A. (2001). Der Bundesrat zwischen Verfassungsauftrag, Politik und Länderinteressen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50532-6
Rührmair, Alfred. Der Bundesrat zwischen Verfassungsauftrag, Politik und Länderinteressen. Duncker & Humblot, 2001. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50532-6
Rührmair, A (2001): Der Bundesrat zwischen Verfassungsauftrag, Politik und Länderinteressen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50532-6

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Der Bundesrat zwischen Verfassungsauftrag, Politik und Länderinteressen

Rührmair, Alfred

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 50

(2001)

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Abstract

Das föderalistische Prinzip steht im Zentrum rechtlicher und politischer Diskussion. Auf die Stellung des insoweit zentralen Organs, des Bundesrates, als Bundesverfassungsorgan im Geflecht von Länderinteressen und Parteipolitik richtet sich das Augenmerk der Untersuchung. Der Autor kommt dabei zu folgenden Ergebnissen:

- Die Beschlüsse des Bundesrates sind in verfassungsgemäßer Weise politische Entscheidungen. Auch die Staatspraxis, namentlich soweit sie unter dem Stichwort Blockadepolitik steht, zeigt, daß eine generelle Verbannung parteipolitischer Erwägungen aus dem Bundesrat weder realisierbar noch wünschenswert ist.

- Der Bundesrat ist zwar kein Länderorgan, der Sache nach allerdings eine - dem Gemeinwohl des Gesamtstaates verpflichtete - Länderkammer.

- Die Länderparlamente haben auch in Bundesratsangelegenheiten das Recht, die Länderregierungen nachträglich zur Rechenschaft zu ziehen. Im Vorfeld zulässig sind rechtlich unverbindliche Empfehlungen, die auch nicht etwa auf länderspezifische Angelegenheiten zu beschränken sind. Verbindliche Instruktionen der Länderparlamente an die Mitglieder im Bundesrat hingegen sind verfassungsrechtlich unzulässig.

- Die Gewichte bei den Gesetzgebungskompetenzen haben sich in erheblichem Maße zu Lasten der Länderparlamente verschoben. Die über den Bundesrat vermittelte Mitwirkung der Länder kann den im Hinblick auf die Strukturentscheidungen des Grundgesetzes bestehenden Bedenken nicht abhelfen und ist auch im übrigen nur ein unvollkommener Ausgleich für verlorengegangene Autonomie.

Das Grundgesetz schließt eine verstärkte Kooperation der Länder untereinander nicht aus. Für die europapolitischen Interessen der Länder scheint der Bundesrat in kompetenziell bedenklicher Weise mit seiner Europakammer mittlerweile auch ein Organ ihrer Koordination geworden zu sein.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
A. Einleitung und Gang der Untersuchung 13
B. Die historische Entwicklung des Bundesrates 16
I. Der Bundesrat als geschichtlich gewachsene Einrichtung 16
1. Der Bundesrat als Urgestein deutscher Staatlichkeit 16
2. Fraglichkeit der Begründung aus der Tradition 17
II. Die Vorläufer des Bundesrates 17
1. Reichstag des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation 18
2. Bundesversammlung des Deutschen Bundes 18
3. Versammlung der „Conferenz-Bevollmächtigten“ des Deutschen Zollvereins 19
4. Staatenhaus der Paulskirchenverfassung 19
5. Bundesrat des Norddeutschen Bundes 19
6. Bundesrat des Deutschen Reiches von 1871 20
7. Reichsrat der Weimarer Republik 21
8. Nationalsozialismus 22
III. Die Beratungen zum Grundgesetz 23
1. Vorgaben und gemeinsame Grundvorstellungen 23
2. Der Abschnitt über den Bundesrat als einer der umstrittensten Teile der Grundgesetzgebung 24
a) Unstreitige Grundlage und Zielrichtung 24
b) Streitige Einzelfragen 24
aa) Bundesrats- oder Senatsprinzip 25
bb) Die Fragen des Stimmenverhältnisses im Bundesrat und der gleichberechtigten Einräumung von Befugnissen an den Bundesrat 27
3. Das Hauptergebnis der gouvernementalen Prägung des grundgesetzlichen Föderalismus 28
IV. Der Bundesrat des Grundgesetzes im Lichte seiner Vorläufer 29
1. Der Bundesrat als Fortsetzung früherer föderativer Organe 29
2. Insbesondere: Der Bundesrat im Verhältnis zum Bundesrat von 1871 und zum Reichsrat der Weimarer Reichsverfassung 30
V. Der Wandel des Bundesrates seit Entstehung des Grundgesetzes 31
1. Wandel im tatsächlichen Verhältnis zum Bundestag 31
2. Formale Rechtsänderungen 32
C. Der Bundesrat als politisches Organ 33
I. Die Politisierung des Bundesrates 33
1. Die Grundpositionen 33
a) Der Bundesrat als unpolitisches Organ 34
b) Der Bundesrat als (auch) politisches Organ 36
2. Die Politisierung des Bundesrates in Geschichte und Praxis der Bundesrepublik Deutschland 37
a) Die Entscheidung für das Bundesratsprinzip 37
b) Der Bundesrat in den Phasen der bundesrepublikanischen Geschichte 37
3. Die Beschlüsse des Bundesrates als politische Entscheidungen 40
a) Ausgangslage 40
b) Zwangsläufigkeit der Politisierung 41
c) Die Politisierung im Lichte von Verfassungsrecht und Verfassungspolitik 43
4. Relativierung des Problems in der Praxis 47
a) Teilweise Überflüssigkeit parteipolitischer Einflussnahme 48
b) Eingeschränkter Wirkungsgrad parteipolitischer Einflussnahme 48
aa) Die Wechselwirkungen zwischen bundes- und landespolitischer Sphäre 48
bb) Die zentrale Rolle der Länderinteressen – zugleich: Die Instrumentalisierung des Bundesrates gegen die Länder beschneidende EU-Interventionen 50
5. Grenzen der Politisierung 54
6. Konsequenzen der Politisierung für das Verhältnis zu den Länderparlamenten 56
II. Insbesondere: Unterschiedliche parteipolitische Mehrheiten in Bundesrat und Bundestag (Stichwort Blockadepolitik) 56
1. Problemstellung 56
2. Blockadepolitik in der Staatspraxis der Bundesrepublik Deutschland 57
3. Aus der Blockadesituation erwachsende Probleme 59
a) In rechtlich-demokratischer Hinsicht 59
b) In praktischer Hinsicht 59
4. Relativierung des Problems in der Praxis 60
5. Keine Verfassungskrise durch Blockadepolitik 62
6. Blockadeähnliche Situation bei identischen Mehrheitsverhältnissen 63
III. Insbesondere: Koalitionsvereinbarungen über das Abstimmungsverhalten 64
1. Problemstellung 64
2. Verfassungsrechtliche Würdigung 65
3. Das Losverfahren als Alternative zur herkömmlichen Bundesratsklausel 66
D. Der Bundesrat im Gefüge der Länderinteressen 68
I. Der Bundesrat als Bundesorgan 68
1. Die formale Stellung als reines Bundesorgan 68
2. Die materielle Stellung als Länderkammer 69
II. Entscheidungsverhalten in Bundes- und/oder Landesinteresse 69
1. Fragestellung 69
2. Die grundsätzlichen Positionen 70
3. Würdigung der grundsätzlichen Positionen 71
a) Handeln auch im Landesinteresse 71
b) Handeln auch im Bundesinteresse 73
c) Handeln im gesamtstaatlichen Interesse 75
III. Verantwortlichkeit der Bundesratsmitglieder vor ihren Ländern 76
1. Ungeklärtheit der Frage 76
2. Grund der Diskussion 77
3. Verschiedene Arten der Einflussnahme 79
4. Ausgangspunkt Landesverfassungen 79
5. Parlamentarische Verantwortlichkeit 80
a) Das Recht des Parlaments zur nachträglichen Kontrolle der Regierung 80
b) Formen der parlamentarischen Kontrolle 82
c) Weitere Einzelfragen 83
6. Weisungsbefugnis 84
a) Fragestellung 84
b) Die Weisungsgebundenheit der Bundesratsmitglieder 85
c) Die Landesregierung als Trägerin der Weisungsbefugnis 86
d) Intensität des Weisungsrechts 89
e) Fehlen einer Weisung 90
f) Abweichen von der Weisung 91
aa) Folgen weisungswidrigen Verhaltens 91
bb) Berechtigung zur Abweichung 92
g) Die Weisungsgebundenheit im Lichte der demokratischen Legitimation des Bundesrates 92
h) Weisungsrecht auch der Länderparlamente? 94
i) Auswirkungen auf das Kontrollrecht der Länderparlamente 101
7. Unverbindliche Empfehlung 102
a) Fragestellung und grundlegender Meinungsstand 102
b) Zulässigkeit rechtlich unverbindlicher Empfehlungen 103
c) Gegenständliche Einschränkung des Rechts zu rechtlich unverbindlichen Empfehlungen 109
aa) Beschränkung auf länderspezifische Angelegenheiten und/oder gesellschaftspolitische Grundsatzfragen 109
bb) Beschränkung durch die bundesstaatliche Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen 111
8. Information 112
a) Das Recht des Landesparlaments auf Information über Bundesratsangelegenheiten 112
b) Grenzen des Informationsrechts 113
c) Das Informationsrecht in der Praxis 114
9. Insbesondere: Zustimmungserfordernis bei Grundgesetzänderungen? 114
a) Problemstellung und Grund der Diskussion 114
b) Verfassungsrechtliche und -politische Würdigung 115
IV. Die Schwächung der Länderparlamente 118
1. Ausgangslage 118
a) Die Verschiebung des Schwergewichts der Gesetzgebungskompetenzen 118
aa) Befund 118
bb) Ursachen 118
b) Kompensation durch Gewinn an Einflussnahme auf den Gesamtstaat? 120
aa) Gewinn an Einflussnahme auf den Gesamtstaat 120
bb) Echte Kompensation? 122
cc) Jedenfalls: keine Kompensation zu Gunsten der Länderparlamente 124
c) „Exekutivföderalismus“ – „Depossedierung der Landtage“ 124
aa) Ausgangslage 124
bb) Weitere Folgen 126
d) Vereinbarkeit mit den Verfassungsprinzipien 126
aa) Bundesstaatsprinzip 127
bb) Demokratieprinzip 128
cc) Prinzip der Gewaltenteilung 129
e) Relativierung der Problematik 130
2. Reformmöglichkeiten 132
a) Auf Landesebene 133
b) Auf Bundesebene 136
c) Behandlung der Problematik im Rahmen verfassungsreformerischer Überlegungen 138
d) Praktische Realisierbarkeit einer Stärkung der Rolle der Länderparlamente 142
aa) Unsicherheit über die rechtlichen Grenzen 142
bb) Arbeitsökonomische Erwägungen 143
cc) Fehlende unmittelbare Beteiligung „vor Ort“ 144
dd) Realisierbarkeit einer eigentlichen Kompetenzreform 145
V. Zwischenländerkooperation und der Bundesrat als koordinierendes Organ 146
1. Ausgangslage und Befund 146
2. Verfassungsrechtliche und -politische Würdigung 147
3. Der Bundesrat als Koordinationsstelle? 150
a) Allgemeine verfassungsrechtliche Würdigung 150
b) Die Europakammer, Art. 52 Abs. 3a GG 151
E. Schlussbetrachtung und Zusammenfassung 159
Literaturverzeichnis 164
Stichwortverzeichnis 180