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Verfassungsrechtliche Grundlagen und allgemeine verfassungsrechtliche Grenzen des Selbstorganisationsrechts des Bundestages

Bollmann, Gerhard

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 23

(1992)

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Table of Contents

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Inhalt 5
1. Kapitel: Einleitung 13
A. Verfassung und parlamentarische Geschäftsordnung 13
B. Das Haushaltsgesetzgebungsverfahren zu Beginn der 10. Legislaturperiode 18
C. Gegenstand und Gang der Untersuchung 22
D. Verfahrenskonsens und Grundgesetz 24
2. Kapitel: Geschäftsordnungsautonomie: Begriffliches, Verankerung im Grundgesetz, Regelungsgegenstände 27
A. Begriff der Geschäftsordnung 27
B. Verankerung in Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG 27
C. Geschäftsordnungsautonomie 28
I. Begriff 28
II. Verfassungsorganeigenschaft des Bundestages 30
III. Geschäftsordnungsautonomie und Parlamentsautonomie 33
D. Regelungsgegenstände 34
I. Organisation des Parlaments 34
II. Parlamentarisches Verfahren 35
3. Kapitel: Parlamentarisches Verfahren in der demokratisch-rechtsstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes 37
A. Demokratieprinzip und parlamentarisches Verfahren 37
B. Rechtsstaatsprinzip und parlamentarisches Verfahren 39
C. Verhältnis von Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip 44
I. Zusammenordnung zu innerer Einheit im allgemeinen 44
II. Zusammenwirken bei der Selbstorganisation des Bundestages im besonderen 47
1. Rechtsstaatliche Sicherung und Ordnung demokratischer Verfahrenselemente 48
a) Prinzip der Mehrheitsentscheidung 48
b) Elemente demokratischer Verhandlung 49
c) Rechtliche Ordnung der demokratischen Verfahrenselemente 51
d) Beispiel: Gesetzgebungsverfahren 51
2. Rechtlich geordnetes Verfahren und demokratische Wechselbeziehungen zwischen Parlament und Volk 52
a) Demokratische Verantwortung der Abgeordneten gegenüber dem Volk 53
b) Demokratische Zurechnung parlamentarischer Entscheidungen 53
c) Weitere Elemente des Rückkoppelungsprozesses 54
3. Geschäftsordnungsgebung 55
a) Balance zwischen Rechtsbindung und Freiraum 55
b) Demokratischer Machtwechsel als Selbstregulativ 56
c) Rechtsschutz durch das Bundesverfassungsgericht 56
4. Zusammenfassung 57
4. Kapitel: Rechtsstaatsprinzip und parlamentarische Geschäftsordnung 59
A. Rechtsstaatsverständnis der herrschenden Meinung 59
B. Eigene Akzentuierung 61
I. Mehrdeutigkeit historischer Schlußfolgerungen 61
II. Selbständigkeit der Werteordnung des Grundgesetzes 63
III. Unschärfe durch Überladung 64
IV. Formelles Rechtsstaatsprinzip und Verwirklichung der grundgesetzlichen Werteordnung 64
V. Zusammenfassung 65
C. Materielle Bezugspunkte des Rechtsstaatsprinzips beim parlamentarischen Verfahren 66
I. Demokratische Verfahrenselemente 66
II. Verfassungsrechtliche Stellung der Abgeordneten 66
III. Verfassungsrechtliche Stellung der Fraktionen 69
IV. Funktionstüchtigkeit des Parlaments 72
V. Verfassungsrechtliche Stellung der Opposition 73
VI. Minderheitschutz 73
VII. Zusammenfassung und Ausblick 74
D. Ausgewählte Einzelelemente des Rechtsstaatsprinzips 75
I. Verfassungsstaatlichkeit 75
1. Art. 20 Abs. 3 GG und Verfassungsbindung des Geschäftsordnungsgebers 76
2. Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG und Verfassungsbindung des Geschäftsordnungsgebers 77
II. Grundsatz der Gewaltenteilung 79
1. Allgemeine Charakterisierung 79
2. Aufgabenstellung für die Geschäftsordnungsgebung 79
a) Herstellung der Funktionstüchtigkeit des Parlaments 79
b) Schaffung einer funktionsgerechten Organstruktur 80
c) Kontrollgremienentscheidung des Bundesverfassungsgerichts 82
III. Rechtssicherheit 84
1. Allgemeine Charakterisierung 84
2. Rechtssicherheit und parlamentarische Geschäftsordnung 85
a) Änderung der Geschäftsordnung 86
b) Einzelfallabweichungen von der Geschäftsordnung 87
IV. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 89
1. Anwendbarkeit bei der parlamentarischen Selbstorganisation 89
2. Vorschlag für die Handhabung beim Erlaß parlamentarischer Organisations- und Verfahrensvorschriften 93
a) Einschätzung des Regelungsbedarfs 93
b) Zusammenstellung der Regelungsaltemativen 95
c) Verhältnismäßigkeitsprüfungen 96
d) Zusammenfassung 97
3. Verfahren zur Beratung der Wirtschaftspläne der Geheimdienste in der 10. Legislaturperiode 98
a) Sicherung der Geheimhaltung durch Bildung kleiner Gremien? 98
b) Verhältnismäßigkeit der Vorgehensweise im einzelnen 101
aa) Geheimniswahrung durch Versagung von Detailinformationen vor der Haushaltsverabschiedung 101
bb) Verzicht auf Fraktionsproporz zur Bildung kleiner Gremien 102
cc) Nichtbeteiligung kleiner Fraktionen zur Bildung kleiner Gremien 103
dd) Nichtbeteiligung kleiner Fraktionen zur Wahrung der Plenarmehrheitsverhältnisse 104
ee) Geheimhaltungsbereitschaft der Bundestagsfraktion der GRÜNEN 105
ff) Mehrheitswahl zur Feststellung der Verschwiegenheit der Gremienmitglieder 105
c) Würdigung der Einzelprüfungen 106
V. Zusammenfassung 108
5. Kapitel: Regelungsgehalt des Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG und die weiteren grundgesetzlichen Geschäftsordnungsregelungen 111
A. Regelungsgehalt des Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG im einzelnen 111
I. Regelungs- und Beachtungspflicht 111
1. Auslegung des Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG 111
2. Abweichende Auffassung von Arndt 112
a) Darstellung 112
b) Ablehnung 113
3. Zusammenfassung 115
II. Diskontinuität der Geschäftsordnung 115
1. Auslegung des Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG 115
2. Dem Auslegungsergebnis widersprechende Praxis 118
a) Übernahme der Geschäftsordnungen 118
b) Diskontinuität und juristische Argumentation 119
III. Adressaten der Geschäftsordnung 120
1. Beschränkung auf Abgeordnete 120
2. Reflexwirkungen gegenüber der Regierung 120
3. Regelung der Außenbeziehung zum Bürger durch Gesetz 121
IV. Zusammenfassung 122
B. Geschäftsordnungsregelungen im Grundgesetz 122
I. Ausdrückliche Regelungen 122
1. Aufzählung 122
2. Gründe für eine grundgesetzliche Regelung 124
3. Teilkonkretisierungscharakter 125
4. Ermittlung der Reichweite der verfassungsrechtlichen Vorgabe durch Auslegung 126
5. Auslegungsbeispiel: Verfassungsänderungen 126
II. Weitere (mittelbare) Vorgaben 128
1. Auslegung inhaltlich weiter Vorgaben 129
2. Möglichkeit unterschiedlicher Auslegungsergebnisse 130
3. Bundestag als maßgeblicher Interpret 130
4. Beispiel: Inhalt von Gesetzesvorlagen 131
5. Exkurs: Verknüpfung von Verfahrens- und Verfassungsrecht 133
III. Zusammenfassung 134
6. Kapitel: Formen der Regelung von Geschäftsordnungsangelegenheiten 135
A. Geschriebene Geschäftsordnung 135
I. Verfahren beim Erlaß 135
II. Rechtsnatur 136
1. Darstellung der vertretenen Auffassungen 136
2. Würdigung 136
B. Abstrakt-generelle Geschäftsordnungsbeschlüsse 137
C. Parlamentarisches Gewohnheitsrecht und Parlamentsbrauch 138
D. Bundesgesetz als mögliche Regelungsform? 139
I. Vorstellung der vertretenen Auffassungen 139
II. Verfassungsänderungs-, Gesetzgebungs- und Geschäftsordnungskompetenz des Bundestages 140
III. These: Wahlfreiheit zwischen Gesetz und Geschäftsordnung 141
1. Begründung 141
2. Würdigung 143
a) Alleinige Geschäftsordnungsregelungskompetenz des Bundestages als Element des gewaltenteiligen Kompetenzgefüges des Grundgesetzes 143
aa) Ausdifferenzierung der äußeren Kompetenzordnung 144
bb) Inkompatibilitäten zur Sicherung der äußeren Kompetenzordnung 144
cc) Selbständige Geschäftsordnungsgebung zur Sicherung der äußeren Kompetenzordnung 145
dd) Grundgesetzliche Differenzierungen der Geschäftsordnungsgebungszuständigkeiten 146
ee) Einwirkungsmöglichkeiten auf die Selbstorganisation des Bundestages bei gesetzlicher Regelung 147
ff) Geschäftsordungsregelungen im Wege der Verfassungsänderung 148
gg) Zwischenergebnis 149
b) Gesetzesform und Außenwirkung des parlamentarischen Geschäftsordnungsrechts 149
aa) Außenwirkung gegenüber dem Bürger 150
bb) Wirkung gegenüber anderen staatlichen Organgen 151
cc) Zwischenergebnis 152
c) Gesetzesform und Diskontinuität parlamentarischer Geschäftsordnungen 152
d) Gesetzesform und Schutz parlamentarischer Minderheiten 153
e) Folgen der Wahlmöglichkeit zwischen Gesetz- und Geschäftsordnung 154
aa) Verhältnis der Regelungsformen zueinander 154
bb) Gefahr verfassungswidriger Sachentscheidungen bei (Mit-)regelung des parlamentarischen Verfahrens 155
(1) Grundsätzliches 155
(2) Haushaltsgesetzliche Regelung des Verfahrens zur Genehmigung der Wirtschaftspläne der Geheimdienste 157
(a) Einzelabweichung 158
(b) Fehlen der Zweidrittelmehrheit 159
(c) Ergebnis 160
(d) Würdigung des Ergebnisses 160
3. Gesamtergebnis: Keine Wahlmöglichkeit 161
IV. Kernbereichsthese des Bundesverfassungsgerichts 161
1. Kern- und Randbereich 161
2. Einspruchsgesetz 163
3. Gewichtige sachliche Gründe 163
4. Zusammenfassung und Ergebnis 165
V. Gesetzliche Regelung bei Sachzusammenhang? 165
1. Begründung 165
2. Würdigung 166
VI. Gesetzliche Regelung nur bei ausdrücklicher grundgesetzlicher Ermächtigung 167
1. Begründung 167
2. Rechtsfolge des Fehlens einer grundgesetzlichen Ermächtigung 169
3. Würdigung der Beispiele für eine gesetzliche Regelung 169
a) Keine Regelung von Geschäftsordnungsangelegenheiten 169
b) Vorhandensein einer grundgesetzlichen Ermächtigungsnorm 172
c) Insbesondere: § 6 Bundesverfassungsgerichtsgesetz 173
d) Gesetzliche Geschäftsordnungsregelungen ohne grundgesetzliche Ermächtigung 175
aa) Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes 175
(1) Die gesetzlichen Verfahrens- und Organisationsregelungen im einzelnen 175
(2) Verfassungswidrigkeit wegen Fehlens einer grundgesetzlichen Ermächtigungsnorm 176
(3) Verfassungswidrigkeit wegen Veränderung des Verhältnisses zwischen zwei Verfassungsorganen im Wege gesetzlicher Regelung 177
(4) Notwendigkeit grundgesetzlicher Regelung zum Ausschluß des Zutrittsrechts nach Art. 43 Abs. 2 GG 179
(5) Verfassungsrechtlich zulässige Regelungsmöglichkeiten 180
bb) Haushaltsrechtliche Regelungen 182
(1) Die gesetzlichen Organisations- und Verfahrensregelungen im einzelnen 182
(2) Verfassungswidrigkeit wegen Fehlens einer grundgesetzlichen Ermächtigungsnorm 183
VII. Zusammenfassung 184
E. Verhältnis parlamentarischer Geschäftsordnungsregelungen zu Bundesgesetzen 185
I. Keine Nachrangigkeit der Geschäftsordnung 185
II. Kompetenzrechtliche Nebenordnung 187
III. Zusammenfassung 189
7. Kapitel: Historische Bezüge der Geschäftsordnungsautonomie 191
A. Die Problemstellung 191
B. Elemente einer kontinuierlichen Entwicklung 193
I. Übernahme der Garantie der Geschäftsordnungsautonomie 193
II. Übernahme der Geschäftsordnungen 194
III. Zusammenfassung 195
C. Elemente des Wandels 196
I. Die verfassungsrechtliche Stellung der Parlamente 196
1. Reichstag des Kaiserreichs 196
2. Reichstag der Weimarer Republik 198
3. Der Bundestag 201
a) Regierungsbildung durch das Parlament 201
b) Stellung des Bundespräsidenten 201
c) Stellung der Bundesregierung 202
d) Parlamentarische Kontrolle der Regierung 203
4. Hauptmerkmale des Wandels 204
II. Bedeutung der Geschäftsordnungsautonomie 205
1. Sieg der Parlamente im Ringen um Unabhängigkeit 206
2. Innere Selbständigkeit, aber äußere Abhängigkeit 208
3. Äußere Unabhängigkeit, aber Gefährdung der inneren Selbständigkeit 208
D. Beachtung des gewandelten verfassungsrechtlichen Bezugsrahmens beim Rückgriff auf historische Vorläufer 210
E. Kontinuität und Wandel am Beispiel der Parteien und ihrer Parlamentsfraktionen 212
I. Stellung der Parteien und Fraktionen 212
1. Kaiserreich 212
2. Weimarer Republik 216
3. Bundesrepublik 216
II. Änderungen der tatsächlichen Zusammensetzung der Parlamente 218
III. Regierungs- und Oppositionsfraktionen 219
1. Verankerung in der grundgesetzlichen Ordnung 219
2. Fehlen geschäftsordnungsrechtlicher Ausführungsregelungen 221
IV. Zusammenfassung 224
F. Kontrollgremienentscheidung des Bundesverfassungsgerichts 224
8. Kapitel: Schlußbemerkung 227
Literaturverzeichnis 229