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Analyse des Träger- und Finanzierungssystems der Arbeitsmarktpolitik

Zur Notwendigkeit seiner Weiterentwicklung

Stein, Peter

Sozialpolitische Schriften, Vol. 66

(1995)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Inhaltsverzeichnis 7
Tabellenverzeichnis 14
Tabellen im Text 14
Tabellen im Anhang 15
Verzeichnis der Schaubilder und Übersichten 16
Schaubilder 16
Übersichten 17
Abkürzungsverzeichnisse 18
Abkürzungen im Text 18
Abkürzungen in Tabellen und Schaubildern 21
Einleitung 23
Erstes Kapitel: Das Zielsystem der Arbeitsmarktpolitik 30
A. Die Soziale Marktwirtschaft als Referenzsystem der Arbeitsmarktpolitik 30
B. Die Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes und maßgeblicher arbeitsmarktpolitischer Zielbereiche 34
I. Die Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes 35
II. Die Abgrenzung von arbeitsmarktpolitischen Zielen 37
C. Die Elemente des Zielsystems 40
I. Die Hauptziele der Arbeitsmarktpolitik 43
1. Die Ziele der aktiven Arbeitsmarktpolitik 43
a) Die Beeinflussung der Arbeitsmarktstruktur 44
b) Die Integration benachteiligter Personengruppen 45
c) Die optimale Allokation von Arbeitskraft 48
2. Die Ziele der passiven Arbeitsmarktpolitik 49
II. Zu den Nebenzielen der Arbeitsmarktpolitik 50
D. Die Struktur des Zielsystems 52
Zweites Kapitel: Die institutionelle und finanzielle Ausgestaltung der Arbeitsmarktpolitik in der Bundesrepublik Deutschland 57
A. Das AFG als zentrale Rechtsgrundlage staatlicher Arbeitsmarktpolitik 57
I. Die Entstehungs- und Entwicklungsgeschichte des AFG 58
II. Die entstehungsgeschichtlichen Rahmenbedingungen zum Zeitpunkt der Verabschiedung des AFG 62
B. Die Instrumente der Arbeitsmarktpolitik 67
I. Die Instrumente der passiven Arbeitsmarktpolitik 67
II. Die Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik 69
C. Das Träger- und Finanzierungssystem der Arbeitsmarktpolitik 74
I. Das Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung 75
1. Überblick über die Reichweite der Weisungsbefugnis des BMA gegenüber der Bundesanstalt 76
2. Die Rechtsaufsicht des BMA 77
II. Die Bundesanstalt für Arbeit als Selbstverwaltungskörperschaft des öffentlichen Rechts 78
1. Die organisationalen Grundlagen des Verwaltungsaufbaus der Bundesanstalt für Arbeit 79
2. Das Haushaltswesen der Bundesanstalt für Arbeit 81
a) Die Verteilung haushaltspolitischer Kompetenzen zwischen der Bundesanstalt und der Bundesregierung 82
b) Die Struktur und Reichweite haushaltspolitischer Kompetenzen innerhalb der Bundesanstalt 85
III. Die Länder und Gemeinden 87
Drittes Kapitel: Untersuchung der gegenwärtigen Ausgestaltung des Träger- und Finanzierungssystems der Arbeitsmarktpolitik 90
A. Bestandsaufnahme globaler Entwicklungstendenzen des Umfangs des Instrumenteneinsatzes seit Verabschiedung des AFG 91
I. Die Veränderung der Arbeitsmarktlage 91
II. Die Ausgabenentwicklung für den Instrumenteneinsatz der passiven Arbeitsmarktpolitik 94
III. Die Ausgabenentwicklung für den Instrumenteneinsatz der aktiven Arbeitsmarktpolitik 98
B. Die Funktionalität des Träger- und Finanzierungssystems der Arbeitsmarktpolitik hinsichtlich eines unter dem Zeitaspekt zweckmäßigen Instrumenteneinsatzes 101
I. Die Determinanten der Dynamik arbeitsmarktpolitischer Handlungsbedarfe 103
II. Die Notwendigkeit und inhaltliche Ausgestaltung einer an der Dynamik des Arbeitsmarktes ausgerichteten Orientierung der passiven Arbeitsmarktpolitik 108
1. Die maßgeblichen theoretischen und ordnungspolitischen Grundlagen passiver Arbeitsmarktpolitik 108
a) Die Möglichkeiten einer Beeinflussung des Arbeitsmarktergebnisses und der Funktionsfähigkeit des Finanzierungssystems durch Veränderungen des Leistungsrahmens passiver Arbeitsmarktpolitik 109
b) Die Möglichkeiten und Grenzen einer konjunkturpolitisch zweckmäßigen Ausgestaltung der passiven Arbeitsmarktpolitik 112
α) Die “traditionelle” Theorie von der Arbeitslosenversicherung als Konjunkturstabilisator 114
β) Die “neue” Theorie von der Arbeitslosenversicherung als Konjunkturstabilisator 116
γ) Die Notwendigkeit zur Vermeidung diskretionärer Eingriffe in das Leistungsrecht 118
2. Die Praxis der passiven Arbeitsmarktpolitik seit Verabschiedung des AFG 120
a) Die Entwicklung einnahmeseitiger Aktionsparameter 121
b) Die Entwicklung ausgabenseitiger Aktionsparameter 124
III. Die Notwendigkeit und inhaltliche Ausgestaltung einer an der Dynamik des Arbeitsmarktes ausgerichteten Orientierung der aktiven Arbeitsmarktpolitik 132
1. Die maßgeblichen theoretischen und ordnungspolitischen Grundlagen aktiver Arbeitsmarktpolitik 133
a) Die notwendigen Basishypothesen 133
b) Die Klassifikation von Instrumenten der aktiven Arbeitsmarktpolitik nach der Art des primär zugrundeliegenden Handlungsbedarfs 136
c) Zur Dynamik der Struktur des Handlungsbedarfs im Bereich aktiver Arbeitsmarktpolitik in Abhängigkeit von konjunkturell bedingten Ereignissen 142
d) Die Konsequenzen für das Finanzierungssystem 145
2. Die Praxis der aktiven Arbeitsmarktpolitik seit Verabschiedung des AFG 149
IV. Die Koordination des Einsatzes von Instrumenten der passiven und aktiven Arbeitsmarktpolitik in der arbeitsmarktpolitischen Praxis 158
1. Konzeptionelle Grundlagen einer zweckmäßigen Koordination und die hieraus abgeleiteten Arbeitshypothesen 158
2. Die bisherige Entwicklung der Schwerpunkte arbeitsmarktpolitischen Handelns in Abhängigkeit von der Arbeitsmarktlage 162
C. Die Implikationen der gegebenen Verteilung von arbeitsmarktpolitischer Verantwortung unter steuerungstechnischen und ordnungspolitischen Gesichtspunkten 172
I. Die Auswirkungen der gegebenen Verteilung arbeitsmarktpolitischer Lasten zwischen den fiskalischen und parafiskalischen Haushalten auf die Wirksamkeit der Steuerung des Politikbereiches 174
1. Zu den theoretischen Grundlagen 174
2. Die Gestalt suboptimaler Anreizeffekte auf seiten der Entscheidungsträger infolge von fiskalischer Inkongruenz 179
II. Die Beeinträchtigungen des materialen Gehalts der Selbstverwaltung aufgrund der gegenwärtigen Verteilung haushaltspolitischer Kompetenzen 186
1. Die Grundlegung des Selbstverwaltungsgedankens unter besonderer Berücksichtigung seiner Anwendung in der Arbeitsverwaltung 187
2. Der faktische Gehalt materialer Selbstverwaltung innerhalb der Arbeitsverwaltung 193
3. Kritische Würdigung der Praxis arbeitsmarktbezogener materialer Selbstverwaltung 203
D. Die ordnungspolitischen Implikationen der Finanzierung arbeitsmarktpolitischer Instrumente aus den Sozialversicherungsbeiträgen einer Arbeitslosenversicherung 207
I. Die Anwendbarkeit und Funktion des Sozialversicherungsprinzips im arbeitsmarktpolitischen Kontext 207
II. Das Problem versicherungsfremder Lasten der Arbeitslosenversicherung 214
1. Die Grundlagen einer Ableitung von Normen zur Abgrenzung von Versicherungsleistungen 214
a) Das Vorliegen und die Abgrenzung von Versicherungsleistungen im arbeitsmarktpolitischen Kontext unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 215
α) Allgemeine Vorüberlegungen und Erörterung des geschichtlichen Hintergrundes 215
β) Unterschiedliche Möglichkeiten einer inhaltlichen Abgrenzung des Äquivalenzprinzips 219
γ) Die laufende Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 221
b) Die Funktion des Sozialversicherungsbeitrages innerhalb des gewachsenen Systems der sozialen Sicherung 224
α) Die Entwicklungsgeschichte des Sozialbeitrages und seiner Zweckbestimmung unter besonderer Berücksichtigung des Sozialbeitrages zur Arbeitslosenversicherung 224
β) Die strukturelle Konsistenz der Arbeitslosenversicherung unter Berücksichtigung der Gestaltungsprinzipien und von Strukturmerkmalen der sozialen Sicherung 228
2. Die inhaltliche Abgrenzung von versicherungsfremden Leistungen der Bundesanstalt für Arbeit 230
a) Methodische Grundlagen der weiteren Vorgehensweise 232
b) Die Finanzierung von arbeitsmarktpolitischen Instrumenten unter dem Gesichtspunkt des Äquivalenzprinzips 237
α) Verletzungen des Grundsatzes der Globaläquivalenz durch Exklusion 237
β) Verletzungen des Grundsatzes der Globaläquivalenz durch Inklusion 239
c) Die Finanzierung von arbeitsmarktpolitischen Instrumenten unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität 253
α) Die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips auf den Leistungsrahmen der passiven Arbeitsmarktpolitik 254
β) Die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips auf den Leistungsrahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik 261
3. Eine qualitative und quantitative Evaluation der Problemlage 266
a) Zur Qualität der Problemlage: Die Frage einer konsistenten Ausgestaltung von Finanzierungssystemen in der sozialen Sicherung unter besonderer Berücksichtigung der Arbeitslosenversicherung 266
b) Versuch einer Quantifizierung versicherungsfremder Leistungen auf der Grundlage unterschiedlicher Szenarien 268
α) Szenario 1: Abgrenzung von Leistungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik bei Orientierung an einer globaläquivalenten Ausgestaltung des Finanzierungssystems 268
β) Szenario 2: Abgrenzung sämtlicher arbeitsmarktgestaltender Maßnahmen im Rahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik als versicherungsfremde Leistungen 272
III. Zu den verteilungspolitischen Implikationen der gegenwärtigen Ausgestaltung des Finanzierungssystems 276
1. Verteilungswirkungen innerhalb der Arbeitslosen-versicherung 277
2. Verteilungswirkungen zwischen der Solidargemeinschaft der Arbeitslosenversicherung und externen Personen 280
3. Zu den verteilungspolitischen Konsequenzen einer verstärkten Beteiligung des Steuerfonds an der Finanzierung arbeitsmarktpolitischer Aufgaben 282
Zusammenfassung und Schlußfolgerungen 285
Tabellenanhang 296
Verzeichnis der zitierten Rechtsgrundlagen 306
Literaturverzeichnis 309