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Parlamentarische Opposition in den Landesverfassungen

Eine verfassungsrechtliche Analyse der neuen Oppositionsregelungen

Cancik, Pascale

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 55

(2000)

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Abstract

Gegenstand der Untersuchung sind die "Oppositions-Regelungen" in den neuen und den reformierten Landesverfassungen. Der ersten Regelung Hamburgs (1973) folgten ab 1990 Definitionen und Funktionsbeschreibungen von parlamentarischer Opposition sowie Aufgaben- und Rechtszuweisungen an dieselbe. Diese Kodifizierungen stellen einen vorläufigen Abschluß seit langem geführter interdisziplinärer Diskussionen über die Bedeutung der parlamentarischen Opposition für und ihre Stellung in der parlamentarischen Demokratie dar. Die Verfasserin unternimmt den Versuch einer umfassenden Analyse im jeweiligen landesverfassungsrechtlichen Kontext. Dabei können - idealtypisch - zwei gedankliche Konstruktionen parlamentarischer Opposition unterschieden werden: ein organisatorisches und ein funktionales Modell; diese Kategorien bilden das theoretische Gerüst der Untersuchung. Für die dogmatische Analyse sind die Vorgaben des Grundgesetzes für die Landesverfassungen von entscheidender Bedeutung: Der Abgeordnetenstatus in seinen Ausprägungen Freiheit und Gleichheit, der daraus abzuleitende Fraktionen- und Gruppenstatus sowie das Prinzip des parlamentarischen Regierungssystems bilden daher den normativen Rahmen der Untersuchung. Voraussetzung der Analyse im einzelnen ist eine Definition und genaue Zuordnung der in Rechts- wie Politikwissenschaft uneinheitlich verwandten Terminologie. Die Interpretation der Oppositionsregelungen hängt in hohem Maße von der genetischen Auslegung ab, weshalb der Entstehungsgeschichte ein eigenes Kapitel gewidmet ist. Dabei wird deutlich, daß die Verfassungsgeber die konkreten Rechtsfolgen nicht ausreichend bedacht haben. Dies wird im zweiten Teil der Arbeit ausgeführt. Ausgehend vom Versuch, das jeweilige Rechtssubjekt - "die parlamentarische Opposition", Oppositionsfraktionen, "Teile des Parlamentes, die die Regierung nicht tragen" - zu definieren, thematisiert die Verfasserin die Zulässigkeit einer vereinheitlichenden Oppositionsdefinition und einer Pflicht zur Opposition. Neben den konkreten Funktionszuweisungen werden insbesondere die Rechtszuweisungen untersucht. Ausgerechnet das - heftig geforderte - Recht auf Chancengleichheit erweist sich als kaum definierbar.

Nach Auffassung der Verfasserin reichen die Oppositionsregelungen nicht aus, die in politik- und rechtswissenschaftlicher Forschung festgestellten funktionellen Defizite parlamentarischer Arbeit zu beheben.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsvezeichnis 16
A. Die Grundlagen 17
I. Gegenstand und normativer Rahmen der Untersuchung 17
1. Die Bestimmung des Themas 17
a) Einführung 17
b) Die Begrenzung des Themas 18
c) Kategorien der Analyse – Idealtypen von Opposition 19
aa) Organisatorisches Verständnis von Opposition 20
bb) Funktionales Verständnis von Opposition 20
2. Der normative Rahmen der Untersuchung 22
a) Die Vorgaben des Grundgesetzes für die Landesverfassungen 22
aa) Art. 28 Abs. 1 GG 22
bb) Art. 21 GG 24
b) Die jeweilige landesverfassungsrechtliche Ebene 24
aa) Verfassungsgebung in den neuen Bundesländern 25
bb) Verfassungsänderung in den übrigen Landesverfassungen 25
c) Der normative Rahmen im einzelnen 26
3. Vorgehensweise 29
II. Der Forschungsstand: Die Ausdifferenzierung der Idealtypen von Opposition 29
1. Parlamentarismus und „Parlamentarismusdebatte“ 30
a) Herkunft der Begriffe 30
b) Rezeption in Deutschland 31
aa) Anfang des zwanzigsten Jahrhunderts 31
bb) Weimarer Republik 33
cc) Die Verfassungsberatungen zum Grundgesetz 36
2. Parlamentarismusforschung und parlamentarische Opposition unter dem Grundgesetz bis in die siebziger Jahre 37
a) Die Fortsetzung der Parlamentarismuskritik 37
b) Vorbild oder Trugbild: Die Diskussion um das britische Modell 41
c) Die ‚Oppositions‘-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (bis zur Mitte der 70er Jahre) 42
d) Die ersten rechtswissenschaftlichen Untersuchungen 44
3. Neuere Oppositionsforschung und ‚zweite Rezeption‘? 48
a) ‚Organisatorisches‘ Verständnis 51
b) ‚Funktionales‘ Verständnis 52
c) Die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts: Präferenz des funktionalen Verständnisses? 53
d) Neueste rechtswissenschaftliche Oppositionsforschung 56
e) Zusammenfassung des juristischen Forschungsstandes 57
III. Herrschende Begrifflichkeit: Analyse und Kritik 58
1. Akteure, Verhalten: Die politikwissenschaftliche und die juristische Ebene 58
a) ‚Politische Gruppe‘ – ‚ad-hoc-Gruppierung‘ 59
b) Im Oppositionskontext 60
aa) Parlamentarische Opposition als ‚politische Gruppe‘ 60
bb) Parlamentarische Opposition als Verhalten und ‚ad-hoc-Opposition‘ 60
c) Der Ausdruck ‚Regierungsmehrheit‘ 61
2. Verfassungsinstitution – Verfassungsorgan – Verfassungsfunktion: Zur rechtstheoretischen Begrifflichkeit der ‚Oppositions-Analyse‘ 63
a) Problemstellung 63
b) Organisation – Staatsorganisation 66
aa) ‚Institution‘ – ‚Verfassungsinstitution‘ 66
bb) ‚Organ‘ – ‚Staatsorgan‘ – ‚Verfassungsorgan‘ 69
cc) ‚Funktion‘ – ‚Verfassungsfunktion‘ 72
3. ‚Exklusive Oppositionsrechte‘ 74
4. Folgerungen 74
IV. Die Entstehung der Regelungen in den Landesverfassungen 76
1. Einführung 76
a) Die Bedeutung der genetischen oder historischen Auslegung 76
b) Die ‚Oppositionsregelungen‘– Ost und West 78
2. Die Genese der Regelungen im einzelnen 80
a) Hamburg 80
b) Schleswig-Holstein 82
c) Berlin 84
d) Niedersachsen 86
e) Bremen 88
f) Sachsen 89
g) Sachsen-Anhalt 91
h) Brandenburg 94
i) Mecklenburg-Vorpommern 96
j) Thüringen 98
3. Der Stand in den anderen Bundesländern 100
4. Exkurs: Die Grundgesetz-Reform 100
a) Die Anhörung „Parlamentsrecht“ 101
b) Der Beschluß der Gemeinsamen Verfassungskommission 102
B. Die verfassungsrechtliche Analyse 104
I. Definitionen von Opposition 104
1. Einführung 104
2. Die angebotenen Oppositionsdefinitionen 105
a) Der Ansatz von Hans-Peter Schneider 107
b) Die Entscheidung des Landesverfassungsgerichtes Sachsen-Anhalt: Materialer Ansatz 108
aa) ‚Beteiligung‘ – ‚Stützen/Tragen‘ – ‚Tolerieren‘ 109
bb) Der Aspekt der Dauer 109
cc) Gegenseitiges Vertrauen als wesentliches Kriterium 110
dd) Die Feststellung der Vertrauensbeziehung: Das Problem der Beweiswürdigung 111
(1) Wahlverhalten (Regierungsbildung) 111
(2) Gesetzgebung, Haushalt 113
(3) Ausübung parlamentarischer Kontrolle 113
(4) Vertrauensfrage – Mißtrauensantrag 114
c) Formaler Ansatz: Keine Beteiligung an der Regierung 114
3. Verfassungssystematische Zulässigkeit der Definitionsansätze 115
a) Der formale Ansatz 115
b) Der materiale Ansatz 117
aa) Das Kriterium des Wahlverhaltens 117
bb) Die Kriterien Gesetzgebungsverhalten und Kontrollverhalten 119
cc) Positive Beantwortung der Vertrauensfrage 119
dd) Das Gegenseitigkeitserfordernis 119
4. Ergebnis: Zur Definition von Opposition im organisatorischen Sinne 120
a) Materialer Ansatz ausgefüllt durch Selbsteinschätzung als Entsprechung der Abgeordnetenfreiheit 120
b) Zulässigkeit verschiedener Oppositionsstrategien 121
c) Auswirkungen auf die Konstruktion der Regierungsmehrheit 122
d) Die Folgen für die Sonderkonstellation einer Minderheitsregierung 123
5. Verbleibende Fragen 123
a) Das Problem der Rechtssicherheit 123
b) ‚Ad-hoc-Opposition‘ als weitere Ausprägung des funktionalen Typus 124
II. Vereinheitlichung von ‚Opposition‘ 125
1. Einführung: Das Problem der heterogenen Zusammensetzung von ‚Opposition‘ 125
2. Die Oppositionsregelungen in den Landesverfassungen 126
a) „Die Opposition als wesentlicher oder notwendiger Bestandteil“ 126
aa) Hamburg 126
bb) Schleswig-Holstein 127
cc) Berlin 128
dd) Brandenburg 128
b) Die Regelung Thüringens 128
c) Legaldefinitionen von Opposition 129
d) Kein vereinheitlichender Ansatz 130
3. Sonstige Regelungen mit vereinheitlichender Oppositionsvorstellung 130
a) Im Verfassungsrecht 130
b) Im Gesetzes- oder Geschäftsordnungsrecht 131
c) Nicht umgesetzte Vorschläge 132
4. Verfassungssystematische Zulässigkeit 132
a) Mögliche praktische Probleme: Fiktive Fallkonstellationen 132
b) Verfassungssystematische Erwägungen 133
III. Verbot bestimmter Formen der Regierungsbildung – Pflicht zur Opposition? 135
1. Einführung 135
a) Verbot einer Allparteienregierung? 135
b) Verbot einer (bestimmten) Großen Koalition? 136
aa) Die Position Schachtschneiders 136
bb) Die politikwissenschaftlichen Vorbilder 137
2. Pflicht zur Opposition? Ein Problem des organisatorischen Modells 138
a) Die funktionalen Aspekte der Regelungen in Sachsen und Thüringen 139
b) Das organisatorische Modell 139
3. Der Umkehrschluß: Darf ein „wesentlicher“ oder „notwendiger Bestandteil“ fehlen? 140
a) Entstehungsgeschichtliche Hinweise 140
b) Auslegung des Wortlauts 141
c) Verfassungssystematisches Problem 142
4. Gibt es eine ‚Oppositionspflicht‘? 142
a) Die Konstruktion der Oppositionspflicht 143
b) Verfassungssystematische Zulässigkeit dieser Konstruktion 144
5. Ergebnis 145
IV. Die Funktionen von Opposition 146
1. Einführung 146
a) ‚Oppositions-Funktionen ‘ 146
b) Die Regelungen 148
aa) Explizite Aufgabenzuweisung 148
bb) Indirekte Bezugnahme 148
2. Problemstellung der normativen Funktionenzuweisung 148
a) Beschränkung oppositionsangehöriger oder anderer Parlamentsteile? 148
b) Pflichten der Opposition als Folge der Funktionenzuweisung 149
3. Verfassungssystematische Zulässigkeit der Funktionenzuweisungen 150
a) Wortlautauslegung der Regelungen 150
aa) Kontrolle 150
bb) Kritik 153
cc) Alternative 154
b) Verfassungssystematische Auslegung 155
aa) Kontrollfunktion 156
bb) Kritikfunktion 156
cc) Konkrete inhaltsbezogene Pflichten? 156
4. Ergebnis 158
a) Die expliziten Aufgabenzuweisungen 158
b) Die implizierten Aufgabenzuweisungen 159
V. Chancengleichheit 160
1. Einführung 160
a) Problemstellung 161
b) Der normative Rahmen 162
c) Vorgehensweise 163
2. Die Strukturen von ‚Chancengleichheit‘ 164
a) Gleichheit als Verhältnisbegriff 164
b) Rechtliche Gleichheit 164
c) Konkretisierungsstufen 165
d) Das Normprogramm 165
3. Der Forschungsstand zur Chancengleichheit 167
a) ‚Formale Gleichheit‘: Zur Chancengleichheit der Parteien 168
b) Chancengleichheit der Fraktionen 170
c) Auswertung 173
4. Motive für die Verankerung eines Rechts auf Chancengleichheit: Das Kompensationsargument 174
a) Entstehungsgeschichtliche Hinweise 175
b) Vorgänger der These vom Kompensationsbedarf 175
c) Stellungnahme: Untersuchung ‚informaler Regeln‘ 176
5. Chancengleichheit von Opposition 178
a) Vergleichspartner der ‚Oppositionschancengleichheit‘ 178
aa) Die Regierung als Gegenüber ‚der Opposition‘ 179
bb) Die Aktionseinheit von Regierung und Regierungsmehrheit 180
cc) Die Regierungsmehrheit 180
dd) Regierungsstützende Fraktionen oder Teile des Parlamentes 180
b) Der Bezugspunkt: Gemeinsame Funktionen der Vergleichspartner 181
aa) Chancengleichheit der Opposition mit der Regierung 182
bb) Chancengleichheit mit der ‚Aktionseinheit‘ 183
cc) Chancengleichheit mit der Regierungsmehrheit 184
dd) Mit regierungsstützenden Fraktionen oder Teilen des Parlamentes 185
c) ‚Chancengleichheit in der Öffentlichkeit‘ als Neubestimmung? 185
aa) Die Entstehungsgeschichte 185
bb) Die Auslegung des Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt 187
cc) Zulässige Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen? 188
dd) Öffentlichkeitsarbeit von Oppositionsfraktionen? 190
6. Ergebnis 190
a) Chancengleichheit schon garantiert 191
b) Besondere Funktionen – besondere Ausstattung: Legitimation für Ungleichbehandlung 191
c) Kompensation für schon festgestellte Diskriminierungen ‚der Opposition‘ 192
d) Was bleibt? 193
VI. Das Recht auf Ausstattung: Der Oppositionsbonus 194
1. Einführung 194
a) Einfachgesetzliche Regelungen 194
b) Verfassungsrechtliche Verankerung 197
aa) Besonderer Ausstattungsanspruch 197
bb) Bestandteil des Rechts auf Chancengleichheit 197
(1) Entstehungsgeschichte 198
(2) Vereinbarkeit mit dem hier vorgelegten Konzept von Chancengleichheit 199
2. Verfassungssystematische Zulässigkeit der besonderen Ausstattung 199
a) Die Berechtigten 199
aa) Nichtberücksichtigung stabiler Gruppen unterhalb Fraktionsstärke 200
bb) Nichtberücksichtigung fraktionsloser, oppositionsangehöriger Abgeordneter 201
cc) Finanzierungsanspruch von ad-hoc-Opposition? 202
b) Kollision mit den allgemeinen Grundsätzen der Fraktionenfinanzierung 203
aa) Die Zweckbindung der Fraktionszuschüsse: Problem Öffentlichkeitsarbeit 203
bb) Neue Zweckbindung durch Oppositionsregelungen? 204
c) Formale Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse 207
aa) Das Kompensationsargument 207
bb) Zwingender Grund: Besondere Funktionen 208
VII. Das Amt der ‚Oppositionsführung‘ 209
1. Einführung 209
a) ‚Leader of the Opposition‘ in England 209
b) ‚Oppositionsführer‘ in Deutschland 210
aa) In den Verfassungen 210
bb) In Parlamentsgeschäftsordnungen 212
2. Rechtsfragen 213
a) Die besondere Entschädigung 213
aa) Das Problem: Formale Gleichheit der Abgeordneten 213
bb) Grundsätze der Abgeordnetenentschädigung 214
(1) Alimentative Entschädigung 215
(2) Aufwandsentschädigung 215
cc) Art der Regelung einer ‚Oppositionsführerentschädigung‘ 215
(1) Als Aufwandsentschädigung 216
(2) Als alimentative Entschädigung 217
b) Das Recht zur ‚Gegenrede‘ 219
aa) Art. 49 Abs. 4 BerlVerf 219
bb) Die Rechtslage in den Geschäftsordnungen 220
(1) Erwähnung des Oppositionsführers 220
(2) Anderweitige Zuweisung 221
cc) Verletzung der Abgeordneten- oder Fraktionengleichheit? 223
c) Das Problem der ‚repräsentativen‘ Stellung des Oppositionsführers: ‚Mediatisierung‘? 224
d) Verletzung der Chancengleichheit der Parteien 227
VIII. Prozessuale Fragen: ‚Opposition‘ im Verfassungsgerichtsverfahren 228
1. Einführung: Organstreitverfahren 228
2. Das Organstreitverfahren in den Landesverfassungen 229
a) Synopse Organstreit: Beteiligtenfähigkeit 229
b) Auswertung 231
3. Rechtsträgerschaft und Beteiligtenfähigkeit in den Oppositionsmodellen 232
a) Ständige oppositionsangehörige Teile 232
aa) „Die Opposition“ als Rechtsträger? 233
bb) Oppositionsfraktionen 233
cc) Oppositionsabgeordnete 233
dd) Oppositions-Gruppierungen 234
b) Nicht-ständige oppositionsangehörige Teile – Ad-hoc-Opposition 234
aa) Problemstellung 234
bb) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes zur Beteiligtenfähigkeit „nicht-ständiger Gliederungen“ 235
cc) Beteiligtenfähigkeit nicht-ständiger oppositioneller Gliederungen 236
c) Oppositionsführung und Organstreitverfahren 237
4. Die Antragsbefugnis 237
a) Die Entscheidung des SachsAnhVerfG 237
b) Stellungnahme: Das Problem der oppositions-internen Konkurrentenklage 238
5. Streitgegenstände 240
6. Opposition in anderen öffentlichrechtlichen Streitigkeiten? 241
C. Zusammenfassung 242
I. Die Kategorien der Analyse 242
II. Die verfassungssystematische Untersuchung 243
III. Offene Fragen 246
IV. Schluß 246
D. Anhänge 247
I. Zusammenstellung der Regelungen 247
II. Materialien 249
Literaturverzeichnis 255
Personen- und Sachwortverzeichnis 270