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Föderalismus - Hält er noch, was er verspricht?

Seine Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft, auch im Lichte ausländischer Erfahrungen. Beiträge auf der 67. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung vom 17. bis 19. März 1999 an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer

Editors: Arnim, Hans Herbert von | Färber, Gisela | Fisch, Stefan

Schriftenreihe der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer, Vol. 137

(2000)

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About The Author

Hans Herbert von Arnim ist Jurist und Volkswirt. Nach der arbeitsrechtlichen Promotion in Heidelberg leitete er zehn Jahre lang das Forschungsinstitut des Bundes der Steuerzahler in Wiesbaden. Er habilitierte sich in Regensburg, für Öffentliches Recht, Finanz- und Steuerrecht, lehrte in München und Marburg und folgte 1981 dem Ruf der Deutschen Hochschule (heute: Universität) für Verwaltungswissenschaften Speyer, wo er auch über seine Pensionierung hinaus lehrt und forscht. Von 1993 bis 1995 war er Rektor der Hochschule. Sein Thema sind Grundfragen von Staat und Gesellschaft, was direkte Einmischung in die Politik aber nicht ausschließt.

Abstract

Der Tagungsband gibt die Vorträge und Diskussionen auf der 67. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung 1999 der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften wieder. Die derzeitige Ausprägung des deutschen Föderalismus erscheint manchem inzwischen als Perversion föderaler Ideen und vielen als Hemmschuh für notwendige politische Reformen. Die Probleme des Föderalismus werden vorwiegend anhand von drei großen Politikfeldern betrachtet: den Finanzen, den Strukturen und Verfahren der politischen Willensbildung und der Schul- und Hochschulpolitik. In den Beiträgen werden klassische Sichtweisen des Föderalismus mit neuen Konzeptionen konfrontiert und zwar aus der Sicht der verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen, die hierzu etwas beitragen können, und unter Einbeziehung des internationalen Vergleichs. Der Tagungsband hat durch die neueste Entwicklung zusätzliche Aktualität erhalten. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999 müssen Bund und Länder sich auf eine Neuregelung des Finanzausgleichs einigen. Dabei sollten aber auch weitergehende Reformen ins Auge gefaßt und nicht von vornherein als »praktisch unmöglich« verworfen werden. Um diese Diskussion zu befruchten, kommt der vorliegende Band gerade recht.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Eröffnung und Begrüßung durch den Rektor der Hochschule Univ.-Prof. Dr. Siegfried Magiera 13
I. Vorträge 17
Hans Herbert von Arnim: Das föderative System in Deutschland – Motor oder Hemmschuh notwendiger politischer Reformen? 19
Stefan Fisch: Von der Föderation der Fürsten zum Bundesrat des Grundgesetzes. Zur Rolle der Länder im deutschen Föderalismus von 1848 bis heute 29
I. Reichsverfassungspläne der Frankfurter Paulskirche 1848/49 30
II. Die Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1848 32
III. Die Verfassungen des Norddeutschen Bundes 1867 und des Deutschen Reiches 1871 33
IV. Die Verfassung der Weimarer Republik 1919 34
V. Grundgesetz 1948/49 37
VI. Zusammenfassung 39
Arthur B. Gunlicks: Föderative Systeme im Vergleich: Die USA und Deutschland 41
I. Einführung 41
II. Der Begriff des Föderalismus in Deutschland und den USA 42
1. Die Entstehung der amerikanischen Verfassung 42
2. Der Duale Föderalismus 43
III. Der kooperative Föderalismus und der New Deal 45
IV. Der Kooperative Föderalismus der 60er Jahre in den USA und Deutschland 46
1. Der „kreative“ Föderalismus und die „Great Society“ von Lyndon Johnson 46
2. Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung in Deutschland 47
V. Die Reaktion gegen den kooperativen Föderalismus und der Versuch einer neuen Aufgabenteilung 48
1. Nixons „New Federalism“ 48
2. Ronald Reagans „new New Federalism“ 50
3. Die Gerichte und die Aufgabenverteilung 52
a) Der 10. Zusatzartikel und das oberste Bundesgericht in den USA 52
b) Der richterliche Schutz des Kernbereichs in Deutschland 54
4. Entwicklungen des Föderalismus der 90er Jahre 55
a) Die Regierung Bush 55
b) Verteilungsvorschäge für die Clinton-Regierung 55
c) Die Republikanische Mehrheit im Kongreß und die „devolution revolution“ 57
d) Die „devolution revolution“ und die Verteilung der Aufgaben 60
VI. Schlußwort 61
Uwe Berlit: Verfassungsrechtliche Perspektiven des Föderalismus 63
I. Einleitung 63
II. Systemwechsel oder Fortentwicklung der bundesstaatlichen Ordnung? 66
1. Geschichtliche Leistungen des Bundesstaates 67
2. Tendenzen: Unitarisierung /Zentralisierung und Verflechtung 68
3. Sachlich gebotene Entwicklung oder Irrweg? 70
a) Bundesstaatliche Entwicklung als Verfallsgeschichte? 70
b) Jüngste Tendenzen: Änderungen nach der deutschen Einheit 73
c) Zwischenergebnis 75
III. Wettbewerbsföderalismus als Reformperspektive? 76
1. Wettbewerbsföderalismus als geltendes Verfassungsrecht? 77
2. Wettbewerbsföderalismus als verfassungspolitische Leitlinie? 80
IV. Einzelne Reformfelder 83
1. Bundesrat 83
2. Aufgabenverteilung 85
3. Zusammenführung Aufgaben- und Ausgabenverantwortung /Konnexität 87
4. Gemeinschaftsaufgaben/Investitionshilfen 89
5. Einnahmeautonomie, insb. Besteuerungsrechte 91
a) Rückkehr zum Trennsystem? 91
b) Erweiterte Steuerautonomie durch Steuererfindungs-, gestaltungs- und Zuschlagsrechte? 93
6. Neugliederung 95
V. Schlußbemerkung 97
Thesen zum Referat 98
I. 98
II. 99
Reiner Eichenberger: Föderalismus: Eine politisch-ökonomische Analyse der Vorteile, Widerstände und Erfolgsbedingungen 101
Kurzzusammenfassung 101
I. Föderalismus in Wissenschaft und Politik 101
II. Wirkungsvoller Föderalismus als Ziel 103
(i) Führen lokale Steuern zu ruinösem Steuerwettbewerb? 105
(ii) Wird Umverteilung unmöglich? 106
(iii) Sind nicht viele Gebietskörperschaften zu klein, um wirtschaftlich überlebensfähig zu sein? 107
(iv) Wirkt Föderalismus desintegrierend und gefährdet Minderheiten? 108
III. Tendenz zu Überzentralisierung 108
1. Die Interessen der Regierungen und „der grosse Trick“ 109
2. Die Oppositionsparteien und die Interessengruppen 110
3. Die wirtschaftspolitischen Berater 111
IV. Institutionelle Absicherung und Förderung des Föderalismus 111
1. Änderung der Anreize der Regierungen 112
2. Direkte Demokratie 114
3. Differenzielle (De-)Zentralisierung und FOCJ 116
V. Folgerungen 119
Literatur 120
Gisela Färber: Finanzverfassung, Besteuerungsrechte und Finanzausgleich 125
I. Grundlegender Reformbedarf in der deutschen Finanzverfassung 125
II. Ziele und Gestaltungselemente föderativer Finanzverfassungen 126
1. Aufgaben und Ziele von Finanzverfassungen 126
2. Probleme der Zuordnung von Besteuerungsrechten in föderativen Finanzverfassungen 129
a) Der Steuer-Ausgaben-Mechanismus 130
b) Probleme der Zuteilung von Steuerquellen 132
3. Ziele eines bundesstaatlichen Finanzausgleichs 137
III. Föderative Finanzverfassungen im internationalen Vergleich 143
1. Steuerautonomie und Höhe der gesamtwirtschaftlichen Abgabenquote 146
2. Der Zentralisierungsgrad verschiedener Finanzverfassungen 148
3. Steuerquellen und Steuerautonomie von Zentralstaat, Ländern und Gemeinden im internationalen Vergleich 152
4. Bundesstaatlicher Finanzausgleich im internationalen Vergleich 159
IV. Schlußfolgerungen und Forschungshypothesen 163
Lars P. Feld, Gebhard Kirchgässner, Marcel Savioz: Direkte Volksrechte im föderalen Staat: Das Beispiel der Schweiz 167
Zusammenfassung 167
I. Einleitung 167
II. Informationsvermittlung in der repräsentativen und der direkten Demokratie 171
III. Die Effizienz der direkten Demokratie: Empirische Ergebnisse aus der Schweiz und den Vereinigten Staaten 178
IV. Das Problem mangelnder politischer Führung 184
V. Abschließende Bemerkungen: Direkte Demokratie und Föderalismus 187
Literaturangaben 192
Merith Niehuss: Die Parteien und der Kampf um die Macht in den Ländern Nachkriegsdeutschlands 1946–1955 197
I. Mehrheitswahlrecht 201
II. Verhältniswahlrecht 206
Georg-Berndt Oschatz: Schulpolitik der Länder vor den Herausforderungen der Globalisierung 215
I. Die Herausforderungen der Globalisierung; worauf müssen wir uns einstellen? 216
II. Befund des Vorhandenen; in welchem Zustand befindet sich unser Bildungswesen? 218
III. Versuch der Beschreibung eines anforderungsgerechten Schulwesens; welchen Weg sollten, müssen wir gehen? 220
Fazit 224
Andrea Schenker-Wicki: Hochschulpolitik im Bundesstaat: Wettbewerblich oder unitarisch 227
I. Allgemeines 227
II. Die universitäre Landschaft Schweiz 227
III. Win-Win-Strategien oder die ökonomische Gratwanderung im Hochschulbereich 229
1. Grundsätzliches 229
2. Neuordnung der Finanzierungsinstrumente 230
a) Vermehrter Wettbewerb 230
b) Vom Wettbewerb zur Kooperation 232
IV. Unitarismus oder Föderalismus: Auf alle Fälle bessere Spielregeln 232
V. Zusammenfassung 234
Literatur 235
II. Berichte aus den Arbeitskreisen 237
Thomas Lenk: Arbeitskreis A: Was können wir von anderen Ländern lernen in bezug auf die Steuerautonomie von Gliedstaaten? 239
Thomas Lenk: Länderbericht Bundesrepublik Deutschland 241
1. Wie ist die Einnahmenverteilung im Gesamtstaat? Prozentualer Vergleich der Anteile am Gesamtsteueraufkommen für die einzelnen Ebenen: Bund, Länder, Gemeinden. 241
2.1 Welche staatlichen Aufgaben(-gruppen) werden von den Gliedstaaten übernommen? 242
2.2 Welche sind durch die zentrale Gebietskörperschaft vorgegeben („übertragene Aufgaben“) 242
3.1 Haben die Gliedstaaten ein eigenes Steuerfindungsrecht? Wenn ja, vollkommene Steuerkompetenz oder eingeschränkte Steuerkompetenz? Einschränkung in Bezug auf Bemessungsgrundlage, Tarif, etc. 243
3.2 Liegen alle Teilkompetenzen in bezug auf Steuern (Gesetzgebungs-, Verwaltungs-, Ertragskompetenz) bei den Gliedstaaten? 244
3.3 Gibt es einen horizontalen Steuerkraftausgleich zwischen den Gliedstaaten oder gibt es einen vertikalen Ausgleich mit horizontalem Effekt, d. h., werden von der Bundesebene Zuweisungen in unterschiedlicher Höhe an die Gliedstaaten gewährt? 244
4. In einem letzten Punkt wäre es vielleicht angebracht, landesspezifische Besonderheiten zu beschreiben oder ein kurzes Resümee zu geben. Schön wäre es auch, wenn darin eine kurze landesspezifische Beurteilung stehen könnte, die wiedergibt, wie die zukünftige Entwicklung eingeschätzt wird, ob eine Tendenz zu mehr Kooperation oder zu mehr Wettbewerb zwischen den Gebietskörperschaften vorherrscht. 246
C. Lloyd Brown-John: Länderbericht Canada 249
I. Introduction 249
II. Allocation of Government Functions and Expenditure Responsibilities Based Upon Constitutional Competencies 249
III. Taxing Powers – the Vertical Fiscal Balance and the Horizontal Fiscal Balance. 251
IV. Inter-governmental Grants and Tax-sharing. 253
V. Borrowing and Debt Provisions 258
VI. Some Concluding Observations 260
References 261
Gisela Färber: Länderbericht Australien 263
Bernard Dafflon: Länderbericht Schweiz. Finanzielle und Steuerautonomie der Kantone in der Schweiz 269
I. Finanzielle Autonomie der Kantone 269
1. Definition 269
2. Beschreibung 270
3. Messung 270
4. Vertikale Verteilung 271
II. Steuerautonomie der Kantone 273
1. Definition 273
2. Vertikale Koordination 274
3. Harmonisierung 275
4. Steuerbelastung 275
III. Aktuelle offene Probleme 276
1. Steuerwettbewerb 277
2. Steuerstreitigkeit 277
IV. Ausgabenverteilung 278
Arthur B. Gunlicks: Länderbericht USA 281
I. 281
II. 281
III. 287
IV. 288
V. 289
VI. 290
Hans Herbert von Arnim: Arbeitskreis B: Zur Einführung in den Arbeitskreis Parteien-, Regierungs- und Wahlsysteme, Volksinitiativen. Föderalistischer Wettbewerb um die bessere Verfassung? 293
Hans Herbert von Arnim: Bericht aus dem Arbeitskreis Parteien-, Regierungs- und Wahlsysteme, Volksinitiativen. Föderalistischer Wettbewerb um die bessere Verfassung? 297
Stefan Fisch: Arbeitskreis C: Kulturpolitik im Föderalismus 301
Föderalismus in der Vergangenheit 301
Föderalismus in der Gegenwart 301
Föderalismus in der Zukunft 302
Im Lichte internationaler Erfahrungen 302
Hält der Föderalismus noch, was er verspricht? 303
III. Podiumsdiskussion 305
Peter Caesar, Justizminister des Landes Rheinland-Pfalz et al.: Podiumsdiskussion mit Politikern zum Thema: Das föderative System in Deuschland: Reformbedarf! Reformfähigkeit? Reformchancen? 307
Autoren und Podiumsteilnehmer 343