Die Verfahrensbeteiligung von Behörden und anderen Trägern öffentlicher Belange

Thorsten Siegel

doi:10.3790/978-3-428-50485-5

Die Verfahrensbeteiligung von Behörden und anderen Trägern öffentlicher Belange

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Siegel, T. (2001). Die Verfahrensbeteiligung von Behörden und anderen Trägern öffentlicher Belange. Eine Analyse der rechtlichen Grundlagen unter besonderer Berücksichtigung der Beschleunigungsgesetzgebung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50485-5

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Die Verfahrensbeteiligung von Behörden und anderen Trägern öffentlicher Belange

Eine Analyse der rechtlichen Grundlagen unter besonderer Berücksichtigung der Beschleunigungsgesetzgebung

Siegel, Thorsten

Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Vol. 146

(2001)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-50485-5
978-3-428-10485-7 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50485-5
Edition: 1
Language: German
Pages: 263
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 120.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 79.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Thorsten Siegel war nach dem Studium der Rechtswissenschaften an der Ruprecht-Karls-Universität in Heidelberg und dem Referendariat zunächst als Rechtsanwalt auf dem Gebiet des Verwaltungsrechts tätig. Im Rahmen seiner sich anschließenden langjährigen Tätigkeit am Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer erfolgten diverse Publikationen und mehrere empirische Projekte auf dem Gebiet des Vergaberechts. Nach der Promotion sowie der Habilitation über die »Entscheidungsfindung im Verwaltungsverbund« schlossen sich Lehrstuhlvertretungen in Hannover, München und Potsdam an. Seit 2013 ist Thorsten Siegel Inhaber der Professur für Öffentliches Recht, insbesondere Verwaltungsrecht, an der Freien Universität Berlin.

Abstract

Im Rahmen komplexer Verwaltungsverfahren wird herkömmlicherweise zwischen der Beteiligung der Träger privater Belange - auch Öffentlichkeitsbeteiligung genannt - und derjenigen der Träger öffentlicher Belange unterschieden. Während erstere seit jeher Gegenstand wissenschaftlicher Abhandlungen und gerichtlicher Entscheidungen war, stand letztere bislang im Abseits wissenschaftlichen Interesses. Dies ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen, daß sich der Gesetzgeber in der Vergangenheit einer Normierung der Verfahrensbeteiligung der Träger öffentlicher Belange überwiegend enthalten und lediglich grobe Rahmenvorgaben statuiert hat. Im Zuge der Beschleunigungsgesetzgebung hat sich dies grundlegend geändert. Dabei wurde erkannt, daß auch in diesem Bereich ein beachtliches Beschleunigungspotential liegt, das es zu aktivieren gilt. Daher hat der Gesetzgeber diesen Sektor zunehmend formalisiert.

Eine fachbereichsübergreifende Untersuchung der Thematik fehlt bislang. Mit der vorliegenden Analyse schließt Thorsten Siegel diese Lücke. Gleichzeitig soll mit der Untersuchung ein Beitrag zur Anreicherung des Allgemeinen Verwaltungsrechts geleistet werden. Einen besonderen Schwerpunkt bildet dabei die Aufbereitung der rechtsdogmatischen Grundlagen der Verfahrensbeteiligung von Trägern öffentlicher Belange. Im Mittelpunkt stehen jedoch die einzelnen Ausprägungen der Formalisierung dieses Sektors im Zuge der Beschleunigungsgesetzgebung.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Einführung in die Thematik	17
Erstes Kapitel: Der Begriff der „Träger öffentlicher Belange“	18
I. Analyse der vorhandenen Aussagen	18
1. § 4 BauGB als „Mutternorm“	19
a) Definitionen im Schrifttum	20
b) Analyse dieser Aussagen	21
aa) Erklärungsgehalt der Norm	21
bb) Zuordnungssubjekte: Behörden und sonstige selbständige Stellen	22
(1) Der Begriff der Stelle	22
(2) Das Merkmal der organisatorischen Selbständigkeit	22
(3) Die Behörden als zentrale Fallgruppe	24
cc) Zuordnungsobjekte: Öffentliche Belange	24
(1) Der Begriff des Belangs	24
(2) Das Merkmal der Öffentlichkeit	26
(3) Abgrenzung vom Wohl der Allgemeinheit	27
(4) Die spezifische Zuordnung des Merkmals der Öffentlichkeit	28
dd) Zuordnungsweise	28
(1) Das grundsätzliche Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage	28
(2) Das – klarstellende – Merkmal der Abstraktheit	31
(3) Die Zuweisung der (Haupt-)Verantwortung für den betreffenden Belang	31
ee) Bezug zur Bauleitplanung	32
c) Eigene Definition der TöB i. S. d. § 4 BauGB	33
2. Andere den Ausdruck der TöB enthaltende Normen	33
a) Die mit § 4 BauGB konnexen Normen	34
aa) § 22 Abs. 2 UVPG	34
bb) § 3 PlanzV 1990	34
cc) §§ 37 Abs. 2 Nr. 2 a, 40 Abs. 2 Nr. 2 a HOAI	34
b) Art. 69 Abs. 1 S. 2 BayBauO 1998	35
c) § 7 Abs. 1 S. 2 BundeswaldG	35
d) Das Flurbereinigungsrecht	36
e) Die Übernahme ins Fachplanungsrecht	36
II. Definition	37
III. Abgrenzung	38
1. Der allgemeine Begriff der „Stelle“	39
a) Definition	39
b) Abgrenzung zu den TöB	39
2. Der Behördenbegriff	40
a) Definition(en)	40
b) Der Behördenbegriff im Rahmen der TöB-Definition	40
c) Die isolierte Anknüpfung an den Behördenbegriff	40
d) Erfordernis einer Außenzuständigkeit?	41
e) Privatrechtssubjekte	42
3. Die Träger öffentlicher Verwaltung	43
a) Definition	43
b) Abgrenzung von den Behörden	44
c) Abgrenzung von den TöB	44
4. Die öffentlichen Stellen nach § 3 Nr. 5 ROG	44
a) Definition	45
b) Abgrenzung von den TöB	45
IV. Einzelfälle	45
1. Integrierte Stellen	46
2. Sachverständige Stellen	46
a) Grundsatz: Keine TöB	46
b) Die Sonderstellung der ZKBS im Gentechnikrecht	47
3. Die in ihren Rechten betroffenen TöB, insbesondere Gemeinden	48
a) Die Stellung der Gemeinden	48
aa) Gesetze, die an den Begriff der TöB i. w. S. anknüpfen	49
bb) Gesetze, die an den Behördenbegriff anknüpfen	49
b) Die Erstreckung auf andere in eigenen Rechten betroffene TöB	51
4. Verbände, insbesondere Berufsvertretungen	52
a) Regelfall: Keine TöB	52
b) Ausnahmefälle	52
c) Die landwirtschaftlichen Berufsvertretungen	53
5. Die anerkannten Naturschutzverbände	55
6. Die beteiligten Kreise	57
7. Die Nachfolgeunternehmen von Post und Bahn	58
a) Die Deutsche Bahn AG	59
b) Die Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost	61
Zweites Kapitel: Der Zweck der Beteiligung	63
I. Allgemeine Beteiligungszwecke	63
1. Die Kompensationsfunktion: Ausgleich von Kompetenzverlust	64
2. Die Befriedungsfunktion: Schaffung von Akzeptanz	64
II. Besondere Beteiligungszwecke	65
1. Die primäre Kommunikationsebene	65
a) Die Effektivierung der Vollzugsaufgaben	65
b) Die Koordinierungsfunktion	66
c) Die Effektivierung der Rückäußerung	67
2. Die sekundäre Kommunikationsebene	67
a) Die Implementierungsfunktion	67
b) Die Optimierung der Sachentscheidung	68
c) Die Einbringung von spezifischem Sachverstand	69
d) Rechtsschutzfunktion?	69
Drittes Kapitel: Die Art der Beteiligung	71
I. Die Beteiligung als Oberbegriff	71
1. Abgrenzung von der Partizipation	71
2. Die Auslegung in Querschnittsgesetzen	72
3. Die Auslegung in abschließend geregelten Spezialnormen	72
II. Die drei Grundtypen der Beteiligung: Mitteilung, Mitwirkung, Mitentscheidung	73
1. Die Mitteilung als Beteiligungsform	74
2. Die Abgrenzung der Mitentscheidung von der Mitwirkung	75
3. Die Abstufung nach der Beteiligungsintensität	76
III. Die Mitteilung	77
1. Die Einteilung in „echte“ Mitteilungs- und Auskunftspflichten	77
2. Die geringe Regelungsdichte	78
IV. Die Mitwirkung	78
1. Die Anhörung	78
2. Die Erörterung	79
a) Abgrenzung von den anderen Mitwirkungsarten	80
b) Der Sonderfall der Antragskonferenz	80
3. Die Abstimmung	81
a) Die Verwurzelung im materiellen Recht	82
b) Abgrenzung von den anderen Mitwirkungsarten	83
4. Die Beratung	83
a) Abgrenzung von den anderen Mitwirkungsarten	84
b) Der besondere Zweck der Beratung	84
5. Das Vorschlagsrecht	86
a) Unverbindliche Vorschläge	86
b) Verbindliche Vorschläge	86
6. Grenzen einer weitergehenden typologischen Untergliederung: Die unselbständigen Abwandlungen der Anhörung	86
a) Die Stellungnahme	87
b) Die Anhörung mit gesteigerter materieller Berücksichtigungspflicht	87
c) Die Anhörung mit formeller Bescheidungspflicht	88
d) Das Benehmen	89
V. Die Mitentscheidung	91
1. Abgrenzung von der „Alleinentscheidung“	91
2. Die Auswahl des korrekten Bezugpunkts	92
3. Weitere Untergliederung	92
a) Die Unterscheidung zwischen simultaner und sequentieller Mitentscheidung	92
aa) Die simultane Mitentscheidung	93
bb) Die sequentielle Mitentscheidung	93
b) Die Problematik einer weiteren typologischen Aufgliederung	93
4. Die Beseitigung der Bindungswirkung	95
VI. Beteiligungsart und gesetzliche Regelungen	96
1. Der Typenzwang	96
a) Verbot der Wahl einer schwächeren Beteiligungsart	96
b) Verbot der Wahl einer stärkeren Beteiligungsart	96
c) Die Aufweichung des Typenzwangs bei eng miteinander verwandten Beteiligungsarten	98
2. Die Beteiligungsart in den nicht gesetzlich geregelten Fällen	99
a) Verfassungsrechtliche Vorgaben	99
b) Die zusätzliche Beteiligung im informellen Vorfeld	99
Viertes Kapitel: Der Kreis der zu beteiligenden Träger öffentlicher Belange	101
I. Absehen von einer TöB-Beteiligung?	101
1. Der Grundsatz der Beteiligungspflicht	101
2. Das Scoping im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung	102
3. Ausnahme nach Art. 69 Abs. 1 S. 2, 1. Hs. BayBauO 1998?	103
4. Scheinbare Ausnahme: Die Nichterfüllung des Tatbestands	103
II. Berührung im eigenen öffentlichen Aufgabenbereich	104
1. Die deklaratorische Natur dieses Merkmals	105
2. Das Erfordernis eines räumlichen und sachlichen Bezugs	105
3. Die Phasenspezifität	106
III. Die Beteiligung in Zweifelsfällen	106
1. Die vor der Beschleunigungsgesetzgebung herrschende Ansicht	106
2. Auffassungswandel durch die Beschleunigungsgesetzgebung?	107
a) Das GenBeschlG	107
b) § 4 BauGB 1998	107
c) Aber: Keine Beteiligung „auf Verdacht“	108
Fünftes Kapitel: Der Zeitpunkt der Beteiligung	110
I. Die rechtzeitige „förmliche“ Beteiligung	110
1. Die besondere Relevanz im Bereich des Grundtypus der Mitwirkung	110
2. Das Gebot der substantiellen Anhörung	111
a) Das Verspätungsverbot	111
aa) Fristvorgaben durch den Gesetzgeber	111
bb) Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe	112
cc) Das Verspätungsverbot in den nicht geregelten Fällen	113
b) Das Verfrühungsverbot	113
II. Die gleichzeitige Beteiligung: Das Sternverfahren	114
1. Die gesetzlichen Regelungen	115
2. Zulässigkeit auch ohne normative Regelung	115
3. Voraussetzung: Kein präjudizielles Verhältnis	116
III. Die Beteiligung im „informellen Vorfeld“	117
1. Die geringe Regelungshäufigkeit	117
2. Die Beteiligung auch ohne gesetzliche Grundlage	118
IV. Die Beteiligung an eigenständigen vorgeschalteten Planungsstufen, am Beispiel der Verkehrswegeplanung	118
1. Die Bedarfsfrage	119
a) Rechtsgrundlagen	119
b) Die Ausgestaltung der TöB-Beteiligung	121
2. Die Linienführungsbestimmung	121
a) Rechtsgrundlagen	121
b) Die Ausgestaltung der TöB-Beteiligung	122
Sechstes Kapitel: Die Beteiligung an Änderungsentscheidungen	124
I. Planfeststellungsrecht	124
1. Strukturelle Gemeinsamkeiten	125
a) Durchführung eines neuen Verfahrens	126
b) Absehen von einem neuen Verfahren	128
2. Die Modifizierungen im einzelnen	130
a) Die Antragsänderung	130
aa) Anwendungsbereich	130
bb) Verfahrensmäßige Besonderheiten	131
b) Die Planänderung	131
aa) Anwendungsbereich	131
bb) Verfahrensmäßige Besonderheiten	132
c) Die Anlagenänderung	133
aa) Anwendungsbereich	133
bb) Verfahrensmäßige Besonderheiten	133
d) Sonderfall: Das ergänzende Verfahren	133
aa) Anwendungsbereich	134
bb) Verfahrensmäßige Besonderheiten	136
II. Bauleitplanungsrecht	136
1. Strukturelle Gemeinsamkeiten	137
a) Durchführung eines neuen Verfahrens	137
b) Absehen von einem neuen Verfahren	138
2. Die Modifizierungen im einzelnen	138
a) Das vereinfachte Verfahren nach § 4 Abs. 4 BauGB	138
aa) Anwendungsbereich	138
bb) Verfahrensmäßige Besonderheiten	139
b) Das vereinfachte Verfahren nach § 13 BauGB	140
aa) Anwendungsbereich	140
bb) Verfahrensmäßige Besonderheiten	141
c) Das ergänzende Verfahren	141
aa) Anwendungsbereich	141
bb) Verfahrensmäßige Besonderheiten	142
Siebentes Kapitel: Form und Inhalt der Äußerungen	144
I. Die primäre Kommunikationsebene	144
1. Der Umfang der Informationspflicht	144
a) Zurückhaltung durch den Gesetzgeber	144
b) Bestimmung nach dem Beteiligungszweck	145
2. Übersendung der Unterlagen?	146
3. Erläuterung der übersandten Unterlagen?	147
4. Aufforderung zur Rückäußerung?	147
5. Fristsetzung?	148
6. Hinweispflichten?	148
II. Die sekundäre Kommunikationsebene	149
1. Die Form der Rückäußerung	149
a) Der Grundsatz der Formfreiheit	149
b) Einschränkungen dieses Grundsatzes	149
2. Die Beschränkung auf den eigenen Aufgabenbereich	151
a) Unzulässigkeit allgemeiner Stellungnahmen	151
b) Aber: Zulässigkeit von „Hinweisen“ auf anderweitige Aspekte	152
3. Die Substantiierungspflicht	153
4. Zweckmäßigkeit einer rechtlichen Würdigung	154
Achtes Kapitel: Äußerungsfristen	155
I. Arten	156
1. Von der federführenden Behörde festzusetzende Fristen	156
a) Abgrenzung: Kein Ermessen hinsichtlich des „Ob“	156
b) Die Bemessung der Frist im Einzelfalle	157
c) Die abnehmende Bedeutung dieses Typus	158
2. Gesetzlich abschließend festgelegte Fristen	159
3. Mischformen	159
a) Festlegung der unteren Grenze durch den Gesetzgeber	160
b) Festlegung der oberen Grenze durch den Gesetzgeber	161
c) Festlegung der oberen und unteren Grenze durch den Gesetzgeber	161
II. Verfassungsrechtliche Bezüge	162
1. Verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit der Normierung kürzerer Fristen	162
2. Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage?	162
III. Möglichkeit der Verlängerung/Verkürzung?	163
1. Behördlicherseits festzusetzendes Fristende	164
a) Die Verkürzung	164
b) Die Verlängerung	164
2. Gesetzlich festgelegtes Fristende	164
a) Die Verkürzung	165
b) Die Verlängerung	165
IV. Wiedereinsetzung in den vorigen Stand?	166
1. Behördlicherseits festzusetzendes Fristende	166
2. Gesetzlich festgelegtes Fristende	167
Neuntes Kapitel: Die Sanktionierung von Verfristungen im Allgemeinen	169
I. Mittelbare Sanktionsmöglichkeiten	170
II. Fiktionen	170
1. Die Rechtmäßigkeitsfiktion	171
a) Praktische Bedeutung	171
b) Bewertung	171
2. Die Genehmigungsfiktion	172
a) Praktische Bedeutung	173
b) Bewertung	173
3. Die Zustimmungsfiktion	175
a) Praktische Bedeutung	175
b) Bewertung	177
4. Die Benehmensfiktion	177
a) Praktische Bedeutung	178
b) Bewertung	178
III. Der Weg zur Behördenpräklusion	179
Zehntes Kapitel: Die Behördenpräklusion	180
I. Das Wesen der Behördenpräklusion	180
1. Einordnung als Präklusion?	180
2. Abgrenzung von der Betroffenenpräklusion	182
a) Wesensmäßige Unterschiede	182
b) Zuordnung im Einzelfall	182
c) Terminologische Konsequenzen	183
d) Die Regelungen zur Betroffenenpräklusion	184
3. Die „Quasi-Präklusion“ nach der Rechtsprechung	185
a) Die eingeschränkte Abwägungsbeachtlichkeit	185
b) Die Relevanz der gesetzlichen Regelungen	186
4. Die Einteilung in formelle und materielle Behördenpräklusion	186
II. Die formelle Behördenpräklusion	187
1. Die Wirkungsweise der formellen Behördenpräklusion	187
2. Weitere Untergliederung	188
a) Die fakultative und die obligatorische formelle Behördenpräklusion	188
b) Die verschiedenen Formulierungen	188
3. Das Fehlen von Ausnahmetatbeständen	191
4. Verfassungsrechtliche Aspekte	192
a) Verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit	192
b) Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage?	192
5. Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht	193
a) Kein spezielles Rechtsfigurverbot	193
b) Messung am Äquivalenz- und am Effektivitätsgrundsatz	194
6. Bewertung	195
III. Die materielle Behördenpräklusion	196
1. Die Wirkungsweise der materiellen Behördenpräklusion	196
2. Die Unterarten der materiellen Behördenpräklusion	197
a) Die fakultative materielle Behördenpräklusion	198
b) Die obligatorische materielle Behördenpräklusion	199
c) Die intendierte materielle Behördenpräklusion	200
3. Die Ausnahmetatbestände	201
a) Der zwingende Charakter	201
b) Die Einteilung in zwei Typen	202
aa) Die Evidenzklausel (bzw. der Erkennbarkeitsvorbehalt)	202
(1) Der maßgebende Horizont	203
(2) Der Maßstab	204
bb) Die Relevanzklausel (bzw. der Rechtmäßigkeitsvorbehalt)	205
(1) Bezugspunkt: Das Entscheidungsergebnis	205
(2) Konkrete Möglichkeit des Einflusses?	206
c) Bedeutung: Erhebliche Einschränkung der Präklusionswirkung	207
4. Der Zeitpunkt der Präklusion	208
5. Die partielle Präklusion	208
a) Die vertikale Teilpräklusion	208
b) Die horizontale Teilpräklusion	209
6. Verfassungsrechtliche Aspekte	210
a) Grundsätzliche Verfassungskonformität	210
b) Aber: Verfassungskonforme Auslegung im Einzelfall	212
c) Vorbehalt des Gesetzes	214
7. Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht	215
a) Kein spezielles Rechtsfigurverbot	215
b) Messung am Äquivalenz- und am Effektivitätsgrundsatz	216
c) Die Auswirkungen des „Peterbroeck“-Urteils des EuGH	217
Elftes Kapitel: Ausgewählte Anwendungsfragen	220
I. Innergesetzliche Anwendungsfragen	220
1. Die luftverkehrsrechtliche Planfeststellung	220
2. Das vereinfachte immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren	221
3. Das Plangenehmigungsverfahren	222
II. Der Anwendungsbereich des GenBeschlG	223
1. Die Umsetzung in den Bundesländern	223
2. Das Verhältnis zu den Fachgesetzen	224
a) Vorrang der Fachgesetze aus Spezialitätsgründen	225
b) Rückverweisung auf das VwVfG	225
aa) Bund oder Land?	226
bb) Vollverweisung?	226
cc) Statisch oder dynamisch?	227
Zwölftes Kapitel: Ausgewählte Sanktionierungsfragen	229
I. Wesen der Äußerungsfristen: Ordnungsfristen?	229
1. Bei mittelbarer Sanktionierung der Verfristung	229
2. Bei Sanktionierung zu einem späteren Zeitpunkt als dem des Fristablaufs	230
3. Bei mit Fristablauf eintretender Sanktionierung nach behördlichem Ermessen	230
4. Bei mit Fristablauf eintretender Sanktionierung ohne behördliches Ermessen	231
II. Fehlerfolgen bei unzureichender Beteiligung: Eingeschränkte Fehlerbeachtlichkeit	232
1. Planfeststellungsrecht	232
2. Bauleitplanungsrecht	233
III. Begründung subjektiver öffentlicher Rechte?	234
1. Die zu beteiligenden TöB	234
a) Planfeststellungsrecht	234
b) Bauleitplanungsrecht	235
2. Der Projektträger im Planfeststellungsrecht	236
3. (Sonstige) Dritte	238
a) Keine drittschützende Wirkung	238
b) Scheinbare Ausnahme: Der enteignend Betroffene im Planfeststellungsrecht	238
Zusammenfassung in Thesen	240
Literaturverzeichnis	245
Sachwortverzeichnis	260

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