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Die kommunalen Gebühren

Ökonomische, ökologische und rechtliche Ansätze einer gesamtwirtschaftlichen Neuorientierung

Gawel, Erik

Finanzwissenschaftliche Forschungsarbeiten. N. F., Vol. 64

(1995)

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About The Author

Univ.-Prof. Dr. Erik Gawel ist Inhaber des Lehrstuhls für Volkswirtschaftslehre, insbesondere Institutionenökonomische Umweltforschung, und Direktor des Instituts für Infrastruktur und Ressourcenmanagement der Universität Leipzig. Er ist zugleich Leiter des Departments Ökonomie am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung – UFZ in Leipzig. Prof. Gawel promovierte in Köln und habilitierte sich in Augsburg im Fach Volkswirtschaftslehre zu umweltökonomischen und finanzwissenschaftlichen Themen und war Gastprofessor der Universität Bremen im DFG-Graduiertenkolleg »Risikoregulierung und Privatrechtssystem«. Nach wissenschaftlichen Stationen am Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstitut an der Universität zu Köln, dem Zentrum für Interdisziplinäre Forschung der Universität Bielefeld, dem Max-Planck-Institut zur Erforschung von Gemeinschaftsgütern (Bonn) und dem wissenschaftlichen Stab der Energie-Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages ist er seit 2001 Professor für Volkswirtschaftslehre. Vor der IHK Frankfurt am Main ist er öffentlich bestellt und vereidigt für Entgeltfragen der kommunalen Ver- und Entsorgung. Er ist u.a. Mitglied der European Academy of Sciences and Arts, des umweltökonomischen Ausschusses im Verein für Socialpolitik und gehört dem wissenschaftlichen Beirat der Zeitschriften »Energies« und »Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht« an. Als Umwelt- und Institutionenökonom blickt Prof. Gawel auf ein mittlerweile 25jähriges Schaffen im Dienste der Umweltforschung zurück. Er ist insbesondere als Brückenbauer zwischen Wirtschafts- und Rechtswissenschaft bekannt und gehört zu den profiliertesten deutschsprachigen Experten für ökonomische Instrumente in der Umweltpolitik, insbesondere für die Wasserwirtschaft.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Inhaltsübersicht 5
Inhaltsverzeichnis 7
Tabellen- und Abbildungsverzeichnis 14
Tabellen 14
Abbildungen 14
Kurzfassung 15
Zur Ausgangslage 15
Problemstellung 17
Finanzwissenschaftliche Gebührenlehre 19
Die Höhe der Gebühr 24
Der Gebührentarif 28
Gesamtwirtschaftliche Probleme 38
Betriebswirtschaftliche Probleme 47
Kalkulatorische Kosten 59
Rechtliche Probleme 68
Implementationschancen 71
Schlußbemerkungen und Empfehlungen 72
A. Problemskizze 79
I. Kommunale Entgelte in der Diskussion 79
II. Kommunale Gebühren – die finanzwissenschaftliche Problemsicht 83
III. Zum Vorgehen der Arbeit 87
B. Die gesamtwirtschaftliche Neuausrichtung gemeindlicher Entgelte als Herausforderung der kommunalen Abgabenwissenschaften 91
I. Begriff und Abgrenzung 91
II. Formen gesamtwirtschaftlich lenkender Entgeltgestaltung am Beispiel der Ökologisierung 94
1. Ökologisierung des Zielsystems 95
2. Ökologische Kalkulation 96
3. Ökologische Maßstabsgestaltung und Tarifierung 97
4. Ökologisierung als Ökonomisierung des administrierten Preissystems kommunaler Benutzungsgebühren? 98
III. Gegenwärtige Ausgangslage 100
1. Gesetzeslage und Rechtsprechung 100
2. Kalkulationspraxis 100
C. Finanzwissenschaftliche Gebührentheorie: Traditionelle Gebührenlehre und neuere Entwicklungen 102
I. Der klassische Gebührenbegriff im Wandel 102
II. Funktion und Auftrag der Gebührenerhebung – Gebühren aus allokationstheoretischer Sicht 107
1. Gebühren als Instrumente der Preisadministrierung gemischt-öffentlicher Güter 107
2. Begründungsmuster öffentlicher Güterbereitstellung 109
3. Das Grundmodell optimaler Gebühren- und Beitragsbemessung 118
4. Zur Übertragbarkeit des Grundmodells auf verschiedene Gemeindegüter 122
III. Die Höhe der Gebühr: Ein theoretisches System von Gebühreneinflußfaktoren 126
1. Kosten als Ausgangspunkt der Gebührenkalkulation 127
a) Relevante Kosten: ein systematisierender Überblick 127
b) Volkswirtschaftliche Kosten als Determinanten der Gebührenhöhe 128
c) Einzelfragen der Erfassung und Zurechnung volkswirtschaftlicher Kosten 135
2. Aufwandsabstrakte (“kostenfremde”) Gebührenbestimmungsfaktoren 142
a) Zum Begriff des “öffentlichen Interesses” 142
b) Gemeindliche Eigennutzung: Privatinteresse der öffentlichen Hand 143
c) Externalitäten 144
d) Meritorisierung 149
e) Distributive Zielsetzungen 149
f) Stabilisierungsziele 151
g) Kostenanlastung durch Nichtgebühren-Instrumente 153
3. Fazit: Kommunale Entsorgungsleistungen als gebührenpolitisches “Bepreisungsfeld” – ein konkretes System von Gebühreneinflußfaktoren 154
IV. Der Gebührentarif 157
1. Theoretische Aspekte des Abgabentarifs 157
a) Zur finanzwissenschaftlichen Tariflehre hoheitlicher Abgaben 157
b) Tariflehre einer lenkenden Wirkungszweckabgabe am Beispiel umweltökonomischer Abgabenkonstruktionen 161
c) Tarifgestaltung kommunaler Entgeltabgaben aus theoretischer Sicht 165
2. Tarifierung kommunaler Benutzungsgebühren 166
a) Überblick 166
b) Gebührentatbestände 168
c) Wirklichkeits- und Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe 170
d) Zuschlagsmodelle: Das Beispiel “Starkverschmutzerzuschlag” 183
e) Grund- und Arbeitspreise 186
f) Progressions- und Degressionstarife 192
g) Leistungsfähigkeitselemente im Gebührensystem: Zur Sozialtarifierung von Gebühren 194
D. Allgemeine Aspekte ökonomisch rationaler Entgeltpolitik: Das Gebühreninstrumentarium als Hebel gesamtwirtschaftlicher Ressourcenverantwortung? 196
I. Das Knappheitspostulat im Zielkonflikt 197
1. Vorbemerkungen 197
2. Konkurrierende Leitbilder einer ökonomisch rationalen Entgeltgestaltung 197
a) Finanzwirtschaftlich: Die Refinanzierungs-Perspektive 198
b) Betriebswirtschaftlich: Die Kapitalerhaltungs-Perspektive 200
c) Volkswirtschaftlich: Die Ressourcenlenkungs-Perspektive 202
d) Politisch: Die Opportunitäts-Perspektive 206
II. Lenkungs- und Finanzierungszwecke der Gebührenerhebung 207
1. Das Finanzierungspotential lenkender Abgaben als Gestaltungsproblem 207
2. Zum Problem der Vereinnahmung von Knappheitsrenten 208
III. Ökologisch lenkende Gebühren im umweltpolitischen Policy Mix 211
1. Problemstellung 211
2. Zur Anreizfunktion kommunaler Entsorgungsgebühren im Rahmen mischinstrumenteller (Umwelt-) Politik 212
a) Zum Steuerungsumfeld der Gebühr – das Beispiel der Abwasserentsorgung 212
b) Gebühren und andere Anreizverfahren im Spannungsfeld 215
c) Gebühren und imperative (nicht-pretiale) Verfahren 216
3. Benutzungsgebühren in der Fiskalkonkurrenz 217
a) Gebühren und Beiträge 218
b) Gebühren und Zuwendungen 219
4. Fazit 220
IV. Internalisierung externer Kosten als dezentrale Kommunalaufgabe? 221
1. Überblick 221
2. Ressourcennutzung als gebührenfähige Leistung? 221
3. Pretiale Lenkung der Ressourcennutzung durch Kommunalabgaben? 225
a) Zentrale versus dezentrale Umweltpolitik 225
b) Theoretische Ansätze: Ökonomische Theorie des Föderalismus und Umweltpolitik 226
c) Praktische Probleme bei der Behandlung externer Effekte von kommunalen Umweltgütern 231
4. Zusammenfassung 233
V. Zum Steuerungspotential lenkender Gebühren 233
1. Allgemeines 233
2. Exogene Determinanten des Lenkungspotentials 236
3. Gestaltungsfähige Determinanten des Lenkungspotentials 237
E. Kalkulatorische Aspekte ökonomisch rationaler Entgeltpolitik: Betriebswirtschaftliche Probleme von Kommunalabgaben 239
I. Überblick 239
II. Kostenbegriff und Bewertungsfragen 240
1. Kostenbegriffe in der Wirtschaftswissenschaft und ihre Gebührenrelevanz 240
a) Überblick 240
b) Inhalt und Bedeutung “betriebswirtschaftlicher Grundsätze” 248
c) Das Kodifizierungsproblem gesamtwirtschaftlicher Kostenverantwortung 256
2. Der Zeitwert als Maßstab der Gebührenbemessung 260
a) Zum Pluralismus an “zeitnahen” Wertmaßstäben 260
b) Schattenpreis und Zeitwert 262
3. Kostendeckung als Entscheidungsproblem 264
a) Angemessene Kostendeckungsgrade 264
b) Zeitliche Reichweite der Deckungsvorschrift: Zum Problem des Periodenausgleichs 267
c) Institutionelle Reichweite der Deckungsvorschrift: Gesamt- und Einzeldeckung 269
III. Kostenarten im Rahmen der Gebührenbedarfsberechnung 269
IV. Kalkulatorische Abschreibungen 271
1. Gebühren, Beiträge und Zuschüsse 271
2. Substanzerhaltung als Ziel der Abschreibungsermittlung? 275
3. Brutto- und Netto-Substanzerhaltung 279
4. Inkompatibilität mit externen Bewertungsregeln? 281
5. Fehlender Wettbewerb? 282
6. Berücksichtigung von Zinserträgen? 282
7. Zweckentfremdung der Abschreibungen? 284
8. Gleichmäßigkeit und Verursachergerechtigkeit der Gebührenbelastung 285
9. Mangelnde Objektivierbarkeit? 287
10. Abschreibungen mit negativem Restwert? 287
V. Kalkulatorische Zinsen 294
1. Problemstellung und -abgrenzung 294
a) Einleitung 294
b) Problemkreise 294
c) Prüfmaßstäbe 296
2. Zweck der Verzinsung 298
3. Bemessungsgrundlage (Zinsbasis) 301
a) Reichweite des relevanten Kapitalbegriffs (Ansatz dem Grunde nach) 301
aa) Kalkulatorische Zinsen auf Eigenkapital 301
bb) Kalkulatorische Zinsen auf “Abzugskapital” 303
cc) Kalkulatorische Zinsen auf Fremdkapital 308
b) Bewertung (Ansatz der Höhe nach) 309
4. Zinssatz 312
a) Einheitlichkeit versus Spaltung des Zinssatzes 312
b) Satzhöhe 313
aa) Opportunitätskostenprinzip 313
bb) Anlagealternativen der Gemeinde 314
cc) Bemessungsgrundlage und Zinssatz als simultanes Problem 316
5. Berechnungsmethode 321
a) Zeitliches Kapitalbindungsprofil des aufgewandten Kapitals 321
b) Behandlung von Beiträgen und Zuschüssen 325
6. Zusammenfassung 326
VI. Kalkulatorische Wagniskosten 330
1. Umweltrisiken und kalkulatorische Wagnisse 330
2. Internalisierung durch Umweltwagnisse 331
3. Das Wagnis verschärfter Anforderungen 333
a) Problemstellung 333
b) Umweltwagnisse am Beispiel der Abfalldeponierung 334
c) Die Frage ökonomischer Verursachung bei der Altlasten-Sanierung 336
d) Die Kostenanlastung 340
4. Zur Operationalisierung kalkulatorischer Wagnisse 342
5. Zusammenfassung 343
VII. Soziale Zusatzkosten 344
1. Grundsätzliches 344
2. Der Vermeidungskostenansatz als tragfähige Konzeption? 345
F. Rechtliche Aspekte ökonomisch rationaler Entgeltpolitik: Probleme des Kommunalabgaben- und Verfassungsrechts 349
I. Vorbemerkungen 349
II. Verfassungsrechtliche Lenkungshindernisse 353
1. Der verfassungsrechtliche Gebührenbegriff 353
2. Aufwandsunabhängige Gebührengestaltung? 354
a) Die herrschende Gebührenlehre 354
b) Zum Konzept einer Ressourcennutzungsgebühr 356
3. Probleme des Äquivalenzprinzips 357
4. Sonstige Gebührenprinzipien 360
a) Gebührengerechtigkeit 360
b) Kostendeckung 361
5. Rechtsstaatliche Bestimmtheit 361
III. Kommunalabgabenrechtliche Lenkungs- und Ökologisierungshindernisse 363
1. Kostenbegriff des KAG 363
2. Kostendeckung und Kostenüberschreitung 364
a) Überschußerzielung 365
b) Zur Reichweite der Deckungsvorschrift 365
3. Sonstige Einzelbestimmungen 366
IV. Zusammenfassung: Zur Zulässigkeit ökonomisch rationaler Gebührenpolitik im geltenden Rechtsrahmen 366
G. Implementationspolitische Aspekte 368
I. Zur Implementationsagenda: ein Zwischenfazit 368
II. Das Kommunalabgabenrecht vor der gesamtwirtschaftlichen Lenkungs-Herausforderung 370
1. Allgemeine Tauglichkeit des gegebenen Rechtsrahmens 371
2. Rechtspolitische Problemfelder 372
a) Zur Verankerung der Zielvorgabe 372
b) Der Grundsatz der speziellen Entgeltlichkeit 372
c) Grundsatz der Leistungsproportionalität 373
d) Kostendeckung 373
e) “Betriebswirtschaftliche Grundsätze” 374
f) Referenz auf einzelne Kostenarten 374
g) Gebührensubventionierungen 374
III. Zusammenfassung 375
Literaturverzeichnis 378