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Föderative Gleichheit

Pleyer, Marcus C. F.

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 979

(2005)

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Abstract

Die lange Tradition des föderativen Gleichheitsgedankens und seine Aufnahme an zentralen Stellen heutiger Gesetzgebung und Rechtsprechung stehen im Kontrast zu seiner geringen Rezeption durch die deutsche Staatsrechtslehre der Gegenwart. Vor diesem Hintergrund entwickelt Marcus Pleyer ein rechtsdogmatisches Konzept, das ein wichtiges Strukturelement deutscher Bundesstaatlichkeit beschreibt und Verhaltenspflichten für Bund und Länder begründet.

Nach Einführung und historischem Abriß setzt sich der Autor mit den herkömmlichen Begründungen zur Gleichheit der Länder auseinander, bevor er seinen eigenen Ansatz vorstellt. Ausgehend von einer Typisierung gleichheitsrelevanter Verfassungsnormen analysiert er mit dem Ziel, das Konzept des Grundgesetzes zur Positionierung der Länder induktiv zu erfassen, die drei zentralen Bereiche der Bundesstaatlichkeit: die Zuständigkeitsverteilung, die Partizipation der Länder an Funktionen der Bundesebene und die Finanzverfassung. Auf dieser Basis begründet Pleyer die Geltung eines föderativen Gleichheitssatzes und entfaltet ein System zur inhaltlichen Konkretisierung, das mit dem allgemeinen und dem strengen föderativen Gleichheitssatz zwei Formen unterscheidet. Die dabei zu beachtenden Anforderungen bringt der Verfasser anhand einzelner Beispiele zur Anwendung, die von der Zusammensetzung der Bundesversammlung über die Berücksichtigung von Sonderbedarfen im Finanzausgleich bis zur Verteilung der Aufbauhilfe nach der Hochwasserkatastrophe von 2002 reichen.

Der Autor beschreibt am Beispiel des deutschen Bundesstaates den Weg, auf dem sich auch für andere föderale Ordnungen wie die der Europäischen Union eine Dogmatik und ein System zur Gleichheit der Glieder entwickeln läßt.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 13
Erstes Kapitel: Föderative Gleichheit - Gegenstand und Forschungsziel 25
§ 1 Überblick über den Forschungsstand 25
§ 2 Gang der Untersuchung 26
§ 3 Bestimmung des Forschungsgegenstandes 27
I. Föderative Gleichheit als Status 27
1. Bedeutungsfeld 27
2. Bezugssysteme 29
a) Das internationale föderative System des Staatenbundes 30
b) Das supranationale föderative System der Europäischen Union 32
c) Das nationale föderative System des Bundesstaates 33
d) Andere föderative Systeme? 35
e) Organisationstheoretische Einordnung und Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes 37
3. Abgrenzungen 38
a) Ordnungsverhältnis in der Bund-Länder-Beziehung 38
b) Pluralität oder Uniformität der gliedstaatlichen Rechtsordnungen 39
c) Rechtseinheit oder Rechtszersplitterung im Bundesrecht 40
d) Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse 42
e) Gleichgewicht und Hegemonie im Bundesstaat 43
II. Föderative Gleichheit als Verhaltensgebot 44
1. Grundrechtlicher Gleichheitsschutz: Intraföderale Gleichbehandlung des Individuums im Bundesstaat 44
2. Gleichheit im Staatsorganisationsrecht: Die Länder als Berechtigte des föderativen Gleichheitssatzes 45
3. Eingrenzung 46
§ 4 Terminologische Klarstellungen und Vorüberlegungen zur Gleichheit 46
I. Die Vieldeutigkeit des Gleichheitsbegriffs 47
II. Definitionen 49
1. Gleichheit 49
a) Begriffsbestimmung und Abgrenzung zur Identität 49
b) Absolute Gleichheit 50
c) Relative Gleichheit 50
d) Der verfassungsrechtliche Status der Länder als tertium comparationis 52
2. Gleichheitssatz und Willkürverbot 52
a) Inhalt und Abgrenzung zur Gleichheit 52
b) Gleichheit und Gleichbehandlung im Funktionengeflige des Gleichheitssatzes 54
3. Die Länder als Vergleichsobjekte 54
a) Gleichberechtigung der Länder als juristische Personen 54
b) Die Länder als Zuweisungsadressaten grundgesetzlicher Rechtspositionen 55
Zweites Kapitel: Historischer Abriß des föderativen Gleichheitsgedankens in Deutschland 57
§ 5 Das Heilige Römische Reich deutscher Nation 58
I. Der Streit um die pluralitas votorum in Religionsund Steuerangelegenheiten 59
II. Stimmrechte im Reichstag und Besetzung des Reichskammergerichts 63
III. Zusammenfassende Bewertung 64
§ 6 Die Zeit des Deutschen Bundes 66
I. Die staatenbündische Ordnung des Deutschen Bundes 66
1. Normative Verankerung der Rechtsgleichheit in der Bundesakte 67
2. Ausnahmen von der Gleichheit als Regel 68
3. Zusammenfassende Bewertung 71
II. Die Paulskirchenverfassung 73
§ 7 Das Deutsche Kaiserreich von 1871 76
I. Die Diskussion um die Rechte der Einzelstaaten 76
1. Die „Gleichberechtigung\" der Reichsglieder bei Paul Laband 76
2. Die Labandschen Thesen in der zeitgenössischen Kritik 80
II. Gleichheit als Systematisierungskriterium für Staatenverbindungen 84
III. Einzelne Verfassungsbestimmungen im Lichte der Gleichheit 86
1. Die Präsidialrechte Preußens und die Sonderstellung Bayerns 86
2. Die Stimmengewichtung im Bundesrat 87
3. Die Verteilung finanzieller und militärischer Lasten 88
4. Die Präambel 89
IV. Zusammenfassende Bewertung 90
§ 8 Die Weimarer Republik 93
I. Die Kontroverse um die Bedeutung von Gleichheit und ihre Rezeption im föderalen Kontext 94
II. Geltung und Herleitung des föderativen Gleichheitssatzes in Wissenschaft und Rechtsprechung 97
1. Die Rechtsprechung des Weimarer Staatsgerichtshofs zum föderativen Gleichheitsprinzip als Verfassungsgrundsatz 97
2. Die Diskussion zur Geltung und Herleitung des föderativen Gleichheitssatzes in der Wissenschaft 99
a) Herleitung des föderativen Gleichheitssatzes aus Rechtsstaatlichkeit und Bundestreue 101
b) Herleitung des föderativen Gleichheitssatzes aus dem geschriebenen Verfassungsrecht 101
aa) Die kompetenzielle Stellung der Glieder nach der Reichsverfassung 103
bb) Die Stellung der Länder in der Reichsorganisation nach der Weimarer Verfassung 105
III. Inhalt und Konsequenzen des föderativen Gleichheitssatzes 108
1. Verbot der willkürlichen Behandlung der Länder 108
2. Völkerrechtliche Prägung föderativer Gleichheit 110
3. Gleichberechtigung von Reich und Ländern 111
IV. Föderative Gleichheit im Reichsrat? 112
1. Die Bewertung der Stimmenverteilung als Spiegelbild unterschiedlicher Gleichheitsbegriffe 112
2. Die Teilung der preußischen Stimmen 113
3. Die Stimmen Verteilung im Reichsrat als demokratischer Faktor 115
4. Kompatibilität oder Antinomie von Majoritätsprinzip und Gleichheit im Reichsrat? 116
V. Rechtsschutz 118
VI. Zusammenfassende Bewertung 119
Drittes Kapitel: Verfassungsrechtliche Gleichheit der Bundesländer unter dem Grundgesetz 124
§ 9 Die Herleitung föderativer Gleichheit in der Rechtsprechung und der Staatsrechtslehre der Gegenwart 126
I. Auszuscheidende Geltungsgründe 126
II. Das Bundesstaatsprinzip als Generator der Gleichheit? 128
1. Historische und rechtsvergleichende Begründung 129
2. Begründung aus dem bundesstaatlichen Wesen 132
3. Die Staatsqualität der Länder als Gleichheitsgrund 133
III. Völkerrechtliche Staatengleichheit im Bundesstaat? 137
1. Historische Ableitung 139
a) Historische Interpretation 139
b) Fortwirkung bündischer Grundlagen 140
c) Dogmatisch-methodische Gründe gegen eine historische Ableitung 141
2. Die Anwendung von Völkerrecht im Zwischenländerverhältnis 142
a) Begründung, Inhalt und Ablehnung des völkerrechtlichen Gleichheitsprinzips als Zwischen länderrecht 142
b) Dogmatisch-methodische Einwände gegen das Völkerrecht als „Lückenfüller 143
3. Übertragung der völkerrechtlichen Herleitungsgründe? 144
a) Naturrechtliche Herleitung: Gleichheit der Länder aufgrund der Gleichheit der Menschen? 144
b) Herleitung der Positivisten: Ländergleichheit als Folge von Souveränität? 148
4. Strukturelle Unterschiede zwischen Völkerrecht und Bundesstaatsrecht und Verschiedenheit ihrer Gleichheitskonzepte 149
IV. Zusammenfassende Bewertung 153
§ 10 Normative Begründung föderativer Gleichheit 155
I. Das Grundgesetz als normativer Ausgangspunkt 155
II. Analyse des Grundgesetzes 155
1. Die abstrakte Normebene als Ausgangspunkt 155
2. Typisierung der Normen 156
a) 1. Fallgruppe: Ungleichheit durch Zuweisung einer Sonderrechtsstellung 157
aa) Die Sonderstellung des süddeutschen Notariats in Art. 138 GG als Beispiel eines benannten Sonderrechts 157
bb) Die „Bremer Klausel\" als Beispiel eines unbenannten Sonderrechts 158
b) 2. Fallgruppe: Ungleichheit durch Einbindung der Länder in ein abstrakt differenzierendes System 160
aa) Das Beispiel der Verteilung der Bundesratsstimmen nach Art. 51 Abs. 2 GG 161
bb) Das Beispiel der horizontalen Verteilung der Steuereinnahmen nach Art. 107 Abs. 1 GG 162
c) 3. Fallgruppe: Gleichheit bei undifferenzierter Inbezugnahme aller Länder 164
aa) Das Beispiel der allgemeinen Befugnis- und Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern nach Art. 30 GG 165
bb) Das Beispiel der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Art. 71 GG 165
d) 4. Fallgruppe: Gleichheit bei tatbestandsmäßiger Betroffenheit 167
aa) Das Beispiel der Anforderungsrechte eines Landes im inneren Notstand 169
bb) Das Beispiel der Mängelrüge im Rahmen der Bundesaufsicht bei der Landesverwaltung 169
3. Zentrale Regelungsbereiche der Bundesstaatsverfassung 170
a) Die Stellung der Länder bei der Zuständigkeitsverteilung 170
aa) Die Verteilung der Gesetzgebung 171
(1) Grundsätzliche Gleichheit der Länder 171
(2) Prinzipielle Irrelevanz der unterschiedlichen Länderaffinität zur Gesetzgebungsmaterie 172
(3) Sonderstellung der Meeresanrainerländer 173
(4) Die Sonderregelung des Art. 138 GG zum süddeutschen Notariat 174
(5) Zusammenfassende Bewertung 175
bb) Die Verteilung der Verwaltungszuständigkeiten 176
(1) Die Ausführung der Gesetze 176
(2) Gesetzesfreie Verwaltung 179
(3) Zusammenfassende Bewertung 179
cc) Die Gemeinschaftsaufgaben 180
(1) Prinzipielle Gleichheit der Länder in der Kooperation mit dem Bund 180
(2) Die Kostenverteilung bei den Gemeinschaftsaufgaben 181
dd) Die Verteilung der Rechtsprechung 182
ee) Weitere Zuständigkeitsvorschriften 184
(1) Die Mitwirkung in Angelegenheiten der Europäischen Union nach Art. 23 GG 184
(2) Die Übertragung von Hoheitsrechten auf grenznachbarschaftliche Einrichtungen nach Art. 24 Abs. 1 a GG 186
(3) Die Befugnis zur Neugliederung des Bundesgebietes 187
ff) Zusammenfassende Bewertung 190
b) Die Stellung der Länder bei ihrer Partizipation an Funktionen der Bundesebene 191
aa) Die Mitwirkung der Länder im Bundesrat 191
(1) Die Mitgliedschaft im Bundesrat als solche 192
(2) Ungleichheit der Länder durch Geltung des Mehrheitsprinzips? 192
(3) Die Verteilung der Stimmen im Bundesrat 194
bb) Die Partizipation der Länder im Gemeinsamen Ausschuß nach Art. 53 a GG 196
cc) Die Beteiligung der Länder im Richterwahlausschuß nach Art. 95 Abs. 2 GG 198
dd) Der Einfluß der Länder auf die Zusammensetzung der Bundesbehörden und die Wehrgesetze nach Art. 36 GG 199
ee) Die Zusammensetzung der Bundesversammlung 205
ff) Zusammenfassende Bewertung 206
c) Die Stellung der Länder in der Finanzverfassung 208
aa) Die Teilung der finanziellen Verantwortlichkeiten 209
(1) Die Ausgabenverantwortung nach Art. 104 a GG 209
(2) Die finanziellen Gesetzgebungskompetenzen nach Art. 105 GG 211
(3) Die finanziellen Verwaltungskompetenzen nach Art. 108 GG 212
(4) Die Rechtsprechungsaufgaben in Finanzangelegenheiten 214
bb) Die Verteilung des Steueraufkommens 214
(1) Der vertikale Finanzausgleich in Art. 106, 106 a GG 215
(a) Die Verteilung der Steuerertragshoheit auf Bund und Länder 215
(b) Die Zuweisung von Einnahmen an die Kommunen 216
(2) Der horizontale Finanzausgleich in Art. 107 GG 219
(a) Der primäre horizontale Finanzausgleich in Art. 107 Abs. 1 GG 219
(b) Der sekundäre horizontale Finanzausgleich in Art. 107 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG 221
(c) Die Bundesergänzungszuweisungen nach Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG 224
cc) Zusammenfassende Bewertung 227
III. Normative Befundlage und zusammenfassende Bewertung 230
1. Resultat der Bereichsanalysen 231
a) Grundsätzliche Gleichheit der Kompetenzen 231
b) Gleichheitsnahe Abstufung des Einflusses der Länder bei der Partizipation an Funktionen der Bundesebene 231
c) Approximative proportionale Berechtigung der Länder bei der horizontalen Verteilung der Finanzmassen 232
2. Die grundgesetzliche Konzeption föderativer Gleichheit 232
a) Die Gleichheit als Grundstatus der Länder 232
b) Die bereichsspezifischen Ausnahmen vom Grundstatus der Gleichheit 235
Viertes Kapitel: Konsequenzen für das Verhalten von Bund und Ländern 237
§ 11 Der föderative Gleichheitssatz im direktiven Bund-Länder-Verhältnis 238
I. Herleitung des föderativen Gleichheitssatzes 238
1. Das Gleichheitsgrundrecht als Rechtsgrundlage 240
2. Das Bundesstaatsprinzip in der verfassungsgerichtlichen Herleitung 241
3. Bundestreue und Rechtsstaatlichkeit als Grundlagen des föderativen Gleichheitssatzes 243
4. Die Ableitung des föderativen Gleichheitssatzes aus der grundgesetzlichen Ausformung der bundesstaatlichen Ordnung 250
5. Ergebnis 253
II. Inhaltliche Konkretisierung des föderativen Gleichheitssatzes 254
1. Das Wertungsproblem beim länderbezogenen Vergleich 254
2. Die Werteordnung der Verfassung als primäres Referenzsystem 256
3. System der inhaltlichen Konkretisierung des föderativen Gleichheitssatzes 258
a) Der strenge föderative Gleichheitssatz 259
aa) Bereichsspezifische Determination 259
(1) Anwendungsbeispiel aus dem Bereich der Länderautonomie: Die Ermächtigung nach Art. 71 GG 262
(a) Die Anforderungen des föderativen Gleichheitssatzes an die Ermächtigung nach Art. 71 GG 262
(b) Die Ermächtigung der Länder zur Setzung von Bezugsgrenzen für Wahlkampfkostenerstattungen im Parteiengesetz a.F. 263
(c) Die Ermächtigungen Schleswig-Holsteins zu Sonderregelungen für Helgoland 264
(d) Die Ermächtigung des Saarlandes im Rahmen seiner Eingliederung in die Bundesrepublik 266
(2) Anwendungsbeispiel aus dem Bereich der Partizipation der Länder auf der Bundesebene: Die Zusammensetzung der Bundesversammlung 267
(a) Die Anforderungen des föderativen Gleichheitssatzes an die Regelung der Zusammensetzung der Bundesversammlung 268
(b) Die Regelung im Gesetz über die Wahl des Bundespräsidenten durch die Bundesversammlung 273
(3) Anwendungsbeispiel aus dem Bereich der Finanzverfassung: Der Mehrbelastungsausgleich 276
(a) Der bereichsspezifische Gehalt des föderativen Gleichheitssatzes bei der Verteilung der Finanzmassen und der Mehrbelastungsausgleich 276
(b) Die Verteilungsregelung zum Mehrbelastungsausgleich in den Volkszählungsgesetzen 281
bb) Bereichsübergreifende Determinanten 282
(1) Formale Gleichbehandlung bei der Rechtsanwendung 283
(2) Formale Gleichbehandlung bei der Konkretisierung von Verfassungsbegriffen 283
(a) Herleitung der Gleichbehandlungspflicht 284
(b) Konsequenzen der Gleichbehandlungspflicht 285
(aa) Einheitliche Konkretisierung 285
(bb) Inhaltliche Gleichbehandlung durch abstrakte Maßstabsbildung: Das Beispiel der Berücksichtigung von Sonderlasten bei Bundesergänzungszuweisungen 285
(cc) Gleichbehandlung bei der Anwendung des konkretisierten Verfassungsbegriffs 290
(c) Anwendungsbeispiel: Die Berücksichtigung von Sonderbedarfen beim Finanzkraftausgleich als gerechtfertigte Ungleichbehandlung? 291
(aa) Die Berücksichtigung der Seehafenlasten 294
(bb) Die Einwohnerveredelung 297
b) Der allgemeine föderative Gleichheitssatz 305
aa) Die Gleichheit der Länder als Ausgangspunkt 305
bb) Argumentative Anforderungen an die Ungleichbehandlung der Länder 306
(1) Sachgerechtigkeit als Minimalanforderung an eine differenzierte Behandlung der Länder 307
(2) Proportionalität und sachgerechte Kriterienauswahl bei ökonomischen Verteilungsmaßnahmen 309
(3) Ungleichheit durch situative Betroffenheit 310
(4) Einheitlichkeit und inhaltliche Gleichheit der Differenzierungskriterien 310
(5) Begründungs- und Überprüfungsgebote 311
(6) Anwendungsbeispiel: Die Aufbauhilfe nach der Hochwasserkatastrophe 2002 vor dem Hintergrund föderativer Gleichheit 312
III. Zusammenfassende Bewertung 316
§ 12 Föderative Gleichheit im kooperativen Bundesstaat 318
I. Gleichordnung und Gleichberechtigung 319
II. Einstimmigkeitsprinzip, Stimmengleichheit und andere Grundsätze kooperativer Koordination 321
III. Der föderative Gleichheitssatz 324
1. Geltungsanspruch des föderativen Gleichheitssatzes zwischen den Ländern 324
2. Verdrängung der Gleichheitsverpflichtungen im Autonomiebereich der Länder 324
3. Grenzen der Koordinationsfreiheit der Länder 326
4. Der Bund als Verpflichteter des Gleichheitssatzes in der Kooperation mit den Ländern 329
IV. Zusammenfassende Bewertung 332
Fünftes Kapitel: Föderative Gleichheit im deutschen Bundesstaatsrecht - Zusammenfassung 334
§ 13 Vorgrundgesetzliche Konzeptionen als Fundament für das föderative Gleichheitssystem der Gegenwart 334
§ 14 Föderative Gleichheit als Struktur- und Verhaltensprinzip 335
Literaturverzeichnis 339
Sachwortverzeichnis 371