Föderative Gleichheit

Marcus C. F. Pleyer

doi:10.3790/978-3-428-51507-3

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Pleyer, M. (2005). Föderative Gleichheit. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51507-3

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Föderative Gleichheit

Pleyer, Marcus C. F.

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 979

(2005)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-51507-3
978-3-428-11507-5 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-51507-3
Edition: 1
Language: German
Pages: 383
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Political structure & processes
Constitution

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Institution: € 128.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 84.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die lange Tradition des föderativen Gleichheitsgedankens und seine Aufnahme an zentralen Stellen heutiger Gesetzgebung und Rechtsprechung stehen im Kontrast zu seiner geringen Rezeption durch die deutsche Staatsrechtslehre der Gegenwart. Vor diesem Hintergrund entwickelt Marcus Pleyer ein rechtsdogmatisches Konzept, das ein wichtiges Strukturelement deutscher Bundesstaatlichkeit beschreibt und Verhaltenspflichten für Bund und Länder begründet.

Nach Einführung und historischem Abriß setzt sich der Autor mit den herkömmlichen Begründungen zur Gleichheit der Länder auseinander, bevor er seinen eigenen Ansatz vorstellt. Ausgehend von einer Typisierung gleichheitsrelevanter Verfassungsnormen analysiert er mit dem Ziel, das Konzept des Grundgesetzes zur Positionierung der Länder induktiv zu erfassen, die drei zentralen Bereiche der Bundesstaatlichkeit: die Zuständigkeitsverteilung, die Partizipation der Länder an Funktionen der Bundesebene und die Finanzverfassung. Auf dieser Basis begründet Pleyer die Geltung eines föderativen Gleichheitssatzes und entfaltet ein System zur inhaltlichen Konkretisierung, das mit dem allgemeinen und dem strengen föderativen Gleichheitssatz zwei Formen unterscheidet. Die dabei zu beachtenden Anforderungen bringt der Verfasser anhand einzelner Beispiele zur Anwendung, die von der Zusammensetzung der Bundesversammlung über die Berücksichtigung von Sonderbedarfen im Finanzausgleich bis zur Verteilung der Aufbauhilfe nach der Hochwasserkatastrophe von 2002 reichen.

Der Autor beschreibt am Beispiel des deutschen Bundesstaates den Weg, auf dem sich auch für andere föderale Ordnungen wie die der Europäischen Union eine Dogmatik und ein System zur Gleichheit der Glieder entwickeln läßt.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsübersicht	9
Inhaltsverzeichnis	13
Erstes Kapitel: Föderative Gleichheit - Gegenstand und Forschungsziel	25
§ 1 Überblick über den Forschungsstand	25
§ 2 Gang der Untersuchung	26
§ 3 Bestimmung des Forschungsgegenstandes	27
I. Föderative Gleichheit als Status	27
1. Bedeutungsfeld	27
2. Bezugssysteme	29
a) Das internationale föderative System des Staatenbundes	30
b) Das supranationale föderative System der Europäischen Union	32
c) Das nationale föderative System des Bundesstaates	33
d) Andere föderative Systeme?	35
e) Organisationstheoretische Einordnung und Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes	37
3. Abgrenzungen	38
a) Ordnungsverhältnis in der Bund-Länder-Beziehung	38
b) Pluralität oder Uniformität der gliedstaatlichen Rechtsordnungen	39
c) Rechtseinheit oder Rechtszersplitterung im Bundesrecht	40
d) Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse	42
e) Gleichgewicht und Hegemonie im Bundesstaat	43
II. Föderative Gleichheit als Verhaltensgebot	44
1. Grundrechtlicher Gleichheitsschutz: Intraföderale Gleichbehandlung des Individuums im Bundesstaat	44
2. Gleichheit im Staatsorganisationsrecht: Die Länder als Berechtigte des föderativen Gleichheitssatzes	45
3. Eingrenzung	46
§ 4 Terminologische Klarstellungen und Vorüberlegungen zur Gleichheit	46
I. Die Vieldeutigkeit des Gleichheitsbegriffs	47
II. Definitionen	49
1. Gleichheit	49
a) Begriffsbestimmung und Abgrenzung zur Identität	49
b) Absolute Gleichheit	50
c) Relative Gleichheit	50
d) Der verfassungsrechtliche Status der Länder als tertium comparationis	52
2. Gleichheitssatz und Willkürverbot	52
a) Inhalt und Abgrenzung zur Gleichheit	52
b) Gleichheit und Gleichbehandlung im Funktionengeflige des Gleichheitssatzes	54
3. Die Länder als Vergleichsobjekte	54
a) Gleichberechtigung der Länder als juristische Personen	54
b) Die Länder als Zuweisungsadressaten grundgesetzlicher Rechtspositionen	55
Zweites Kapitel: Historischer Abriß des föderativen Gleichheitsgedankens in Deutschland	57
§ 5 Das Heilige Römische Reich deutscher Nation	58
I. Der Streit um die pluralitas votorum in Religionsund Steuerangelegenheiten	59
II. Stimmrechte im Reichstag und Besetzung des Reichskammergerichts	63
III. Zusammenfassende Bewertung	64
§ 6 Die Zeit des Deutschen Bundes	66
I. Die staatenbündische Ordnung des Deutschen Bundes	66
1. Normative Verankerung der Rechtsgleichheit in der Bundesakte	67
2. Ausnahmen von der Gleichheit als Regel	68
3. Zusammenfassende Bewertung	71
II. Die Paulskirchenverfassung	73
§ 7 Das Deutsche Kaiserreich von 1871	76
I. Die Diskussion um die Rechte der Einzelstaaten	76
1. Die „Gleichberechtigung" der Reichsglieder bei Paul Laband	76
2. Die Labandschen Thesen in der zeitgenössischen Kritik	80
II. Gleichheit als Systematisierungskriterium für Staatenverbindungen	84
III. Einzelne Verfassungsbestimmungen im Lichte der Gleichheit	86
1. Die Präsidialrechte Preußens und die Sonderstellung Bayerns	86
2. Die Stimmengewichtung im Bundesrat	87
3. Die Verteilung finanzieller und militärischer Lasten	88
4. Die Präambel	89
IV. Zusammenfassende Bewertung	90
§ 8 Die Weimarer Republik	93
I. Die Kontroverse um die Bedeutung von Gleichheit und ihre Rezeption im föderalen Kontext	94
II. Geltung und Herleitung des föderativen Gleichheitssatzes in Wissenschaft und Rechtsprechung	97
1. Die Rechtsprechung des Weimarer Staatsgerichtshofs zum föderativen Gleichheitsprinzip als Verfassungsgrundsatz	97
2. Die Diskussion zur Geltung und Herleitung des föderativen Gleichheitssatzes in der Wissenschaft	99
a) Herleitung des föderativen Gleichheitssatzes aus Rechtsstaatlichkeit und Bundestreue	101
b) Herleitung des föderativen Gleichheitssatzes aus dem geschriebenen Verfassungsrecht	101
aa) Die kompetenzielle Stellung der Glieder nach der Reichsverfassung	103
bb) Die Stellung der Länder in der Reichsorganisation nach der Weimarer Verfassung	105
III. Inhalt und Konsequenzen des föderativen Gleichheitssatzes	108
1. Verbot der willkürlichen Behandlung der Länder	108
2. Völkerrechtliche Prägung föderativer Gleichheit	110
3. Gleichberechtigung von Reich und Ländern	111
IV. Föderative Gleichheit im Reichsrat?	112
1. Die Bewertung der Stimmenverteilung als Spiegelbild unterschiedlicher Gleichheitsbegriffe	112
2. Die Teilung der preußischen Stimmen	113
3. Die Stimmen Verteilung im Reichsrat als demokratischer Faktor	115
4. Kompatibilität oder Antinomie von Majoritätsprinzip und Gleichheit im Reichsrat?	116
V. Rechtsschutz	118
VI. Zusammenfassende Bewertung	119
Drittes Kapitel: Verfassungsrechtliche Gleichheit der Bundesländer unter dem Grundgesetz	124
§ 9 Die Herleitung föderativer Gleichheit in der Rechtsprechung und der Staatsrechtslehre der Gegenwart	126
I. Auszuscheidende Geltungsgründe	126
II. Das Bundesstaatsprinzip als Generator der Gleichheit?	128
1. Historische und rechtsvergleichende Begründung	129
2. Begründung aus dem bundesstaatlichen Wesen	132
3. Die Staatsqualität der Länder als Gleichheitsgrund	133
III. Völkerrechtliche Staatengleichheit im Bundesstaat?	137
1. Historische Ableitung	139
a) Historische Interpretation	139
b) Fortwirkung bündischer Grundlagen	140
c) Dogmatisch-methodische Gründe gegen eine historische Ableitung	141
2. Die Anwendung von Völkerrecht im Zwischenländerverhältnis	142
a) Begründung, Inhalt und Ablehnung des völkerrechtlichen Gleichheitsprinzips als Zwischen länderrecht	142
b) Dogmatisch-methodische Einwände gegen das Völkerrecht als „Lückenfüller"	143
3. Übertragung der völkerrechtlichen Herleitungsgründe?	144
a) Naturrechtliche Herleitung: Gleichheit der Länder aufgrund der Gleichheit der Menschen?	144
b) Herleitung der Positivisten: Ländergleichheit als Folge von Souveränität?	148
4. Strukturelle Unterschiede zwischen Völkerrecht und Bundesstaatsrecht und Verschiedenheit ihrer Gleichheitskonzepte	149
IV. Zusammenfassende Bewertung	153
§ 10 Normative Begründung föderativer Gleichheit	155
I. Das Grundgesetz als normativer Ausgangspunkt	155
II. Analyse des Grundgesetzes	155
1. Die abstrakte Normebene als Ausgangspunkt	155
2. Typisierung der Normen	156
a) 1. Fallgruppe: Ungleichheit durch Zuweisung einer Sonderrechtsstellung	157
aa) Die Sonderstellung des süddeutschen Notariats in Art. 138 GG als Beispiel eines benannten Sonderrechts	157
bb) Die „Bremer Klausel" als Beispiel eines unbenannten Sonderrechts	158
b) 2. Fallgruppe: Ungleichheit durch Einbindung der Länder in ein abstrakt differenzierendes System	160
aa) Das Beispiel der Verteilung der Bundesratsstimmen nach Art. 51 Abs. 2 GG	161
bb) Das Beispiel der horizontalen Verteilung der Steuereinnahmen nach Art. 107 Abs. 1 GG	162
c) 3. Fallgruppe: Gleichheit bei undifferenzierter Inbezugnahme aller Länder	164
aa) Das Beispiel der allgemeinen Befugnis- und Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern nach Art. 30 GG	165
bb) Das Beispiel der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Art. 71 GG	165
d) 4. Fallgruppe: Gleichheit bei tatbestandsmäßiger Betroffenheit	167
aa) Das Beispiel der Anforderungsrechte eines Landes im inneren Notstand	169
bb) Das Beispiel der Mängelrüge im Rahmen der Bundesaufsicht bei der Landesverwaltung	169
3. Zentrale Regelungsbereiche der Bundesstaatsverfassung	170
a) Die Stellung der Länder bei der Zuständigkeitsverteilung	170
aa) Die Verteilung der Gesetzgebung	171
(1) Grundsätzliche Gleichheit der Länder	171
(2) Prinzipielle Irrelevanz der unterschiedlichen Länderaffinität zur Gesetzgebungsmaterie	172
(3) Sonderstellung der Meeresanrainerländer	173
(4) Die Sonderregelung des Art. 138 GG zum süddeutschen Notariat	174
(5) Zusammenfassende Bewertung	175
bb) Die Verteilung der Verwaltungszuständigkeiten	176
(1) Die Ausführung der Gesetze	176
(2) Gesetzesfreie Verwaltung	179
(3) Zusammenfassende Bewertung	179
cc) Die Gemeinschaftsaufgaben	180
(1) Prinzipielle Gleichheit der Länder in der Kooperation mit dem Bund	180
(2) Die Kostenverteilung bei den Gemeinschaftsaufgaben	181
dd) Die Verteilung der Rechtsprechung	182
ee) Weitere Zuständigkeitsvorschriften	184
(1) Die Mitwirkung in Angelegenheiten der Europäischen Union nach Art. 23 GG	184
(2) Die Übertragung von Hoheitsrechten auf grenznachbarschaftliche Einrichtungen nach Art. 24 Abs. 1 a GG	186
(3) Die Befugnis zur Neugliederung des Bundesgebietes	187
ff) Zusammenfassende Bewertung	190
b) Die Stellung der Länder bei ihrer Partizipation an Funktionen der Bundesebene	191
aa) Die Mitwirkung der Länder im Bundesrat	191
(1) Die Mitgliedschaft im Bundesrat als solche	192
(2) Ungleichheit der Länder durch Geltung des Mehrheitsprinzips?	192
(3) Die Verteilung der Stimmen im Bundesrat	194
bb) Die Partizipation der Länder im Gemeinsamen Ausschuß nach Art. 53 a GG	196
cc) Die Beteiligung der Länder im Richterwahlausschuß nach Art. 95 Abs. 2 GG	198
dd) Der Einfluß der Länder auf die Zusammensetzung der Bundesbehörden und die Wehrgesetze nach Art. 36 GG	199
ee) Die Zusammensetzung der Bundesversammlung	205
ff) Zusammenfassende Bewertung	206
c) Die Stellung der Länder in der Finanzverfassung	208
aa) Die Teilung der finanziellen Verantwortlichkeiten	209
(1) Die Ausgabenverantwortung nach Art. 104 a GG	209
(2) Die finanziellen Gesetzgebungskompetenzen nach Art. 105 GG	211
(3) Die finanziellen Verwaltungskompetenzen nach Art. 108 GG	212
(4) Die Rechtsprechungsaufgaben in Finanzangelegenheiten	214
bb) Die Verteilung des Steueraufkommens	214
(1) Der vertikale Finanzausgleich in Art. 106, 106 a GG	215
(a) Die Verteilung der Steuerertragshoheit auf Bund und Länder	215
(b) Die Zuweisung von Einnahmen an die Kommunen	216
(2) Der horizontale Finanzausgleich in Art. 107 GG	219
(a) Der primäre horizontale Finanzausgleich in Art. 107 Abs. 1 GG	219
(b) Der sekundäre horizontale Finanzausgleich in Art. 107 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG	221
(c) Die Bundesergänzungszuweisungen nach Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG	224
cc) Zusammenfassende Bewertung	227
III. Normative Befundlage und zusammenfassende Bewertung	230
1. Resultat der Bereichsanalysen	231
a) Grundsätzliche Gleichheit der Kompetenzen	231
b) Gleichheitsnahe Abstufung des Einflusses der Länder bei der Partizipation an Funktionen der Bundesebene	231
c) Approximative proportionale Berechtigung der Länder bei der horizontalen Verteilung der Finanzmassen	232
2. Die grundgesetzliche Konzeption föderativer Gleichheit	232
a) Die Gleichheit als Grundstatus der Länder	232
b) Die bereichsspezifischen Ausnahmen vom Grundstatus der Gleichheit	235
Viertes Kapitel: Konsequenzen für das Verhalten von Bund und Ländern	237
§ 11 Der föderative Gleichheitssatz im direktiven Bund-Länder-Verhältnis	238
I. Herleitung des föderativen Gleichheitssatzes	238
1. Das Gleichheitsgrundrecht als Rechtsgrundlage	240
2. Das Bundesstaatsprinzip in der verfassungsgerichtlichen Herleitung	241
3. Bundestreue und Rechtsstaatlichkeit als Grundlagen des föderativen Gleichheitssatzes	243
4. Die Ableitung des föderativen Gleichheitssatzes aus der grundgesetzlichen Ausformung der bundesstaatlichen Ordnung	250
5. Ergebnis	253
II. Inhaltliche Konkretisierung des föderativen Gleichheitssatzes	254
1. Das Wertungsproblem beim länderbezogenen Vergleich	254
2. Die Werteordnung der Verfassung als primäres Referenzsystem	256
3. System der inhaltlichen Konkretisierung des föderativen Gleichheitssatzes	258
a) Der strenge föderative Gleichheitssatz	259
aa) Bereichsspezifische Determination	259
(1) Anwendungsbeispiel aus dem Bereich der Länderautonomie: Die Ermächtigung nach Art. 71 GG	262
(a) Die Anforderungen des föderativen Gleichheitssatzes an die Ermächtigung nach Art. 71 GG	262
(b) Die Ermächtigung der Länder zur Setzung von Bezugsgrenzen für Wahlkampfkostenerstattungen im Parteiengesetz a.F.	263
(c) Die Ermächtigungen Schleswig-Holsteins zu Sonderregelungen für Helgoland	264
(d) Die Ermächtigung des Saarlandes im Rahmen seiner Eingliederung in die Bundesrepublik	266
(2) Anwendungsbeispiel aus dem Bereich der Partizipation der Länder auf der Bundesebene: Die Zusammensetzung der Bundesversammlung	267
(a) Die Anforderungen des föderativen Gleichheitssatzes an die Regelung der Zusammensetzung der Bundesversammlung	268
(b) Die Regelung im Gesetz über die Wahl des Bundespräsidenten durch die Bundesversammlung	273
(3) Anwendungsbeispiel aus dem Bereich der Finanzverfassung: Der Mehrbelastungsausgleich	276
(a) Der bereichsspezifische Gehalt des föderativen Gleichheitssatzes bei der Verteilung der Finanzmassen und der Mehrbelastungsausgleich	276
(b) Die Verteilungsregelung zum Mehrbelastungsausgleich in den Volkszählungsgesetzen	281
bb) Bereichsübergreifende Determinanten	282
(1) Formale Gleichbehandlung bei der Rechtsanwendung	283
(2) Formale Gleichbehandlung bei der Konkretisierung von Verfassungsbegriffen	283
(a) Herleitung der Gleichbehandlungspflicht	284
(b) Konsequenzen der Gleichbehandlungspflicht	285
(aa) Einheitliche Konkretisierung	285
(bb) Inhaltliche Gleichbehandlung durch abstrakte Maßstabsbildung: Das Beispiel der Berücksichtigung von Sonderlasten bei Bundesergänzungszuweisungen	285
(cc) Gleichbehandlung bei der Anwendung des konkretisierten Verfassungsbegriffs	290
(c) Anwendungsbeispiel: Die Berücksichtigung von Sonderbedarfen beim Finanzkraftausgleich als gerechtfertigte Ungleichbehandlung?	291
(aa) Die Berücksichtigung der Seehafenlasten	294
(bb) Die Einwohnerveredelung	297
b) Der allgemeine föderative Gleichheitssatz	305
aa) Die Gleichheit der Länder als Ausgangspunkt	305
bb) Argumentative Anforderungen an die Ungleichbehandlung der Länder	306
(1) Sachgerechtigkeit als Minimalanforderung an eine differenzierte Behandlung der Länder	307
(2) Proportionalität und sachgerechte Kriterienauswahl bei ökonomischen Verteilungsmaßnahmen	309
(3) Ungleichheit durch situative Betroffenheit	310
(4) Einheitlichkeit und inhaltliche Gleichheit der Differenzierungskriterien	310
(5) Begründungs- und Überprüfungsgebote	311
(6) Anwendungsbeispiel: Die Aufbauhilfe nach der Hochwasserkatastrophe 2002 vor dem Hintergrund föderativer Gleichheit	312
III. Zusammenfassende Bewertung	316
§ 12 Föderative Gleichheit im kooperativen Bundesstaat	318
I. Gleichordnung und Gleichberechtigung	319
II. Einstimmigkeitsprinzip, Stimmengleichheit und andere Grundsätze kooperativer Koordination	321
III. Der föderative Gleichheitssatz	324
1. Geltungsanspruch des föderativen Gleichheitssatzes zwischen den Ländern	324
2. Verdrängung der Gleichheitsverpflichtungen im Autonomiebereich der Länder	324
3. Grenzen der Koordinationsfreiheit der Länder	326
4. Der Bund als Verpflichteter des Gleichheitssatzes in der Kooperation mit den Ländern	329
IV. Zusammenfassende Bewertung	332
Fünftes Kapitel: Föderative Gleichheit im deutschen Bundesstaatsrecht - Zusammenfassung	334
§ 13 Vorgrundgesetzliche Konzeptionen als Fundament für das föderative Gleichheitssystem der Gegenwart	334
§ 14 Föderative Gleichheit als Struktur- und Verhaltensprinzip	335
Literaturverzeichnis	339
Sachwortverzeichnis	371

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