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Der Weg zur neuen Erforderlichkeitsklausel für die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes (Art. 72 Abs. 2 GG)

Renaissance alliierter Verfassungspolitik

Neumeyer, Christoph

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 789

(1999)

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Abstract

Der Autor stellt eine umfassende Auseinandersetzung mit Entstehung, Bedeutung, Anwendung und Reform der Schlüsselnorm zur konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes, Art. 72 Abs. 2 GG, dar. Die dort formulierte "Bedürfnisklausel" wurde im Zuge der Verfassungsreform 1994 zur "Erforderlichkeitsklausel" novelliert mit dem erklärten Ziel, die Tätigkeit des Bundesgesetzgebers auf dem weiten Feld der konkurrierenden Gesetzgebung im Interesse erweiterter Länderkompetenzen durch verstärkte verfassungsgerichtliche Kontrolle einzudämmen.

Im Mittelpunkt der Untersuchung steht die Überlegung, ob das Bedürfnis nach bzw. die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung einer umfassenden justizförmigen Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht zugänglich ist. Dabei geht es auch um die grundsätzliche Frage nach Funktion und Wirkungsmöglichkeiten der Verfassungsgerichtsbarkeit und um die damit verbundene Frage nach der politischen Akzeptanz richterlicher Selbstbeschränkung. Es hat sich herausgestellt, daß die wesentlichen, gegen eine Justitiabilität des Art. 72 Abs. 2 GG sprechenden Gesichtspunkte bereits von den Vätern des Grundgesetzes in den Jahren 1948/49 erschöpfend diskutiert und mehrheitlich rezipiert worden waren. Weder die Literatur der folgenden Jahrzehnte noch der Reformgesetzgeber haben dieser Diskussion wesentliche neue Elemente hinzugefügt, so daß im Ergebnis die Reform des Art. 72 GG als Fehlschlag angesehen werden muß.

Durch Auswertung von teilweise bis heute unveröffentlichtem Archivmaterial werden auch Aspekte der Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes illustriert, die über die behandelte Thematik hinausgreifen, weshalb die Abhandlung auch als Beitrag zur Aufarbeitung der die neuere deutsche Verfassungsgeschichte bis heute entscheidend prägenden Bonner Ereignisse der Jahre 1948/49 verstanden werden kann.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 13
Einleitung 15
Erster Teil: Die Entstehungsgeschichte des Art. 72 GG 19
§ 1 Konkurrierende Gesetzgebung in der deutschen Verfassungstradition 19
I. Frankfurter Reichsverfassung von 1849 20
II. Reichsverfassung von 1871 21
III. Weimarer Reichsverfassung 22
§ 2 Auftrag des Frankfurter Dokuments Nr. 1 24
§ 3 Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee 26
I. Aufgabe und Bedeutung des Konvents 26
II. Meinungsbildung und Ergebnisse zur konkurrierenden Gesetzgebung 28
1. Entwurf der bayerischen Staatsregierung 28
2. Entwurf Ottmar Kollmann 29
3. Gang der Beratungen 30
III. Bewertung des Art. 34 HChE 34
IV. Reaktion der Alliierten auf die Ergebnisse des Verfassungskonvents 35
§ 4 Meinungsbildung im Parlamentarischen Rat 36
I. Einleitende Plenarsitzungen 36
II. Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung 38
III. Erste und zweite Lesung im Hauptausschuß 43
IV. Einfluß des Memorandums der Alliierten vom 22. November 1948 46
V. Stellungnahme des Allgemeinen Redaktionsausschusses 49
VI. Fünferausschuß 50
VII. Dritte Lesung im Hauptausschuß 51
VIII. Zwischenbilanz 52
§ 5 Revision des Ergebnisses durch die Alliierten 53
I. Prüfung des Grundgesetz-Entwurfs 53
II. Memorandum der Alliierten vom 2. März 1949 54
III. Erste Reaktionen im Parlamentarischen Rat 58
IV. Vorentwurf des Siebenerausschusses 59
V. Deutsch-alliierte Besprechung vom 8. März 1949 61
VI. Rückkehr zum Begriff „konkurrierende Gesetzgebung\" im Entwurf des Siebenerausschusses vom 10. März 1949 62
VII. Öffentlicher Widerstand gegen die alliierten Forderungen 65
VIII. Entwurf des Siebenerausschusses vom 17. März 1949 66
IX. Memorandum der Alliierten vom 25. März 1949 67
X. Antrag des Abgeordneten Dr. Hoch (SPD) im Hauptausschuß 68
XI. Signale zum Einlenken der Alliierten 70
XII. Deutsch-alliierte Schlußkonferenz vom 25. April 1949 72
XIII. Entwurf des Allgemeinen Redaktionsausschusses vom 2. Mai 1949 74
XIV. Vierte Lesung im Hauptausschuß und Verabschiedung des Grundgesetzes 76
XV. Genehmigungsschreiben der Militärgouverneure vom 12. Mai 1949 78
§ 6 Zusammenfassung des ersten Teils 79
Zweiter Teil: Die Auslegung der Bedürfnisklausel in Rechtsprechung und Literatur 82
§ 7 Art. 72 Abs. 2 GG im frühen Schrifttum 82
I. Bedürfnisfrage als Frage des politischen Ermessens 83
1. Beschränkung der Justitiabilität auf Ermessensmißbrauch 83
2. Vollständige Verneinung der Justitiabilität 84
II. Bedürfnisfrage als unbeschränkt justitiable Rechtsfrage 85
III. Bezüge zur Entstehungsgeschichte 86
IV. Bewertung des vom Bundesverfassungsgericht vorgefundenen Diskussionsstandes 88
§ 8 Art. 72 Abs. 2 GG in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 92
I. Südweststaat-Urteil (1951) 92
II. Schornsteinfeger-Urteil (1952) 93
III. Erstes Ladenschlußgesetz-Urteil (1952) 94
IV. Straffreiheitsgesetz '49-Beschluß (1953) 95
V. Weitere Rechtsprechung bis 1960 97
1. Konsolidierung und Harmonisierung 97
2. Intervention des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs 98
VI. Zweites Ladenschlußgesetz-Urteil (1961) 100
VII. Beschluß zur baden-württembergischen Gemeindegerichtsbarkeit (1962) 101
VIII. Eisenbahnkreuzungsgesetz-Beschluß (1969) 104
IX. Weitere Rechtsprechung bis zur Verfassungsreform 1994 104
X. Mißdeutet: Der Gewerbsunzucht-Beschluß (1965) 107
XI. Gesamtwürdigung der Rechtsprechung 109
§ 9 Die Rechtsprechung im Spiegel des Schrifttums 110
I. Akzeptanz und Zustimmung 111
II. Kritik 113
1. Hintergrund: Konsolidierung des Föderalismus 114
2. Konsequenz: Aktivierung der Bedürfnisklausel 117
III. Rechtspolitik 121
IV. Bezüge zur Entstehungsgeschichte 122
§ 10 Bewertung des Meinungsstandes 123
§ 11 Zusammenfassung des zweiten Teils 129
Dritter Teil: Von der Bedürfnisklausel zur Erforderlichkeitsklausel - Das Reformprojekt 131
§ 12 Enquête-Kommission Verfassungsreform des 7. Bundestages 131
I. Ausgangspunkt 131
II. Empfehlung zur Neufassung des Art. 72 GG 132
III. Sonstige Änderungsempfehlungen 134
IV. Kritik und Selbstkritik 135
V. Wirkung der Enquête-Kommission 139
§ 13 Gemeinsame Verfassungskommission des 12. Bundestages und Grundgesetzreform 1994 139
I. Die Gemeinsame Verfassungskommission 140
II. Reformempfehlungen zur Gesetzgebung 142
1. Konkurrierende Gesetzgebung 142
a) Modifikation des Art. 72 Abs. 1 GG 142
b) Neufassung des Art. 72 Abs. 2 GG 143
c) Einfügung der Nr. 2 a in Art. 93 Abs. 1 GG 146
d) Anfügung des Art. 72 Abs. 3 GG 147
e) Änderungen am Katalog des Art. 74 GG 147
2. Rahmengesetzgebung 148
3. Gesetzgebungsverfahren 149
4. Bezüge zur Entstehungsgeschichte und zum Schlußbericht der Enquête-Kommission des 7. Bundestages 151
III. Die Grundgesetzreform 1994 152
§ 14 Bewertung der Reform 155
I. Zwingende Konsequenzen 155
1. Erforderlichkeitskriterien als Rechtsbegriffe 155
2. Wegfall der Kriterien gemäß Nr. 1 und 2 der Bedürfnisklausel 156
3. Neues Normenkontrollverfahren gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 a GG 157
II. Optionen 158
III. Ansatzpunkte für die Lösung 162
1. Die Erwägungen des Parlamentarischen Rates: Gewaltenteilung 162
2. Rechtssicherheit und Autorität des Bundesverfassungsgerichts 165
3. Praktikabilität 167
4. Auswirkungen auf EU-Angelegenheiten gemäß Art. 23 GG 168
IV. Ergebnis 170
§ 15 Zusammenfassung des dritten Teils 171
Gesamtergebnis und rechtspolitischer Ausblick 173
Literaturverzeichnis 175