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Staatsfreiheit des Rundfunks in der dualen Rundfunkordnung der Bundesrepublik Deutschland

Gersdorf, Hubertus

Schriften zu Kommunikationsfragen, Vol. 17

(1991)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 17
Einleitung 19
Erster Teil: Der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks in Rechtsprechung und Literatur 22
Erstes Kapitel: Die Rechtsprechung zum Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks 22
I. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 22
1. Das erste Fernseh-Urteil 22
2. Das Mehrwertsteuer-Urteil 24
a) Entscheidungsgründe der Senatsmehrheit 24
b) Abweichende Meinung der Richter Dr. Geiger, Dr. Rinck und Wand 26
3. Das FRAG-Urteil 27
4. Der “freie Mitarbeiter”-Beschluß 29
5. Der Rundfunkrat-Beschluß 30
6. Das Niedersachsen-Urteil 30
7. Der Baden-Württemberg-Beschluß 36
8. Das Nordrhein-Westfalen-Urteil 37
9. Zusammenfassung 40
II. Sonstige Rechtsprechung 42
1. Urteil des OVG Lüneburg zur Zusammensetzung des NDR-Rundfunkrates 43
2. Entscheidung des BayVerfGH zum Bayerischen MEG 44
3. Vorlagebeschluß des BayVGH betreffend die Verfassungsmäßigkeit der Gebührenfestsetzung durch die Landesparlamente 45
4. Entscheidung des BayVerfGH zur Zusammensetzung des Verwaltungsrates des ZDF und seiner Ausschüsse 46
5. Zusammenfassung 49
Zweites Kapitel: Die Literatur zum Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks 50
I. Ursprung 50
II. Inhalt 52
III. Reichweite 53
IV. Adressatenkreis 54
V. Zusammenfassung 57
Zweiter Teil: Grundlegung 58
Erstes Kapitel: Ursprung des Grundsatzes der Staatsfreiheit des Rundfunks 58
I. Das demokratische Prinzip der Volkssouveränität 58
1. Rückkoppelung durch öffentliche Meinung 59
a) Definitionsprobleme 59
b) Ideengeschichtliche Ursprünge des Ideals der freien Bildung der öffentlichen Meinung 61
c) Funktionen der öffentlichen Meinung 62
(1) Integration 62
(2) Kontrolle und Legitimation 63
d) Rückkoppelungsbedingungen 64
e) Rundfunk im Gefüge gesellschaftlicher und staatlicher Meinungs- und Willensbildungssysteme 68
(1) Problemstellung 68
(2) Staatliche und öffentliche Aufgaben 68
(3) Stellung und Funktion des Massenmediums Rundfunk im Prozeß freier Meinungs- und Willensbildung 69
(4) Rundfunk als nicht-staatliche, öffentliche Aufgabe 70
2. Staatsfreiheit des Rundfunks als Ausdruck des Prinzips der Volkssouveränität 71
II. Die Chancengleichheit bei der politischen Mitwirkung 73
III. Das Grundrecht der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) 78
IV. Das Gebot der Pluralität im Rundfunk 79
V. Das Prinzip der Gewaltenteilung 82
Zweites Kapitel: Schutzbereich des Grundsatzes der Staatsfreiheit des Rundfunks 85
I. Geschützte Inhalte/Themen 85
II. Staatsfreiheit als Verbot demokratiewidriger Beeinflussung des publizistischen Wirkungskreises 89
1. Grundsätzliches 89
2. Reichweite des Schutzes 90
a) Staatsfreiheit als Beherrschungs- und Auslieferungsverbot 90
b) Staatsfreiheit als Einmischungs- und Beeinträchtigungsverbot 91
III. Indikatoren für demokratiewidrige Beeinflussungen des publizistischen Wirkungskreises 93
1. Staatliche Beteiligung am Meinungs- und Willensbildungsprozeß des Volkes 93
2. Wettbewerbsverzerrung 94
IV. Möglichkeiten staatlicher Einwirkungen 98
1. Unmittelbare Einwirkungen 98
2. Mittelbare Einwirkungen 98
a) Einleitung 98
b) Abgrenzungskriterien 99
(1) Finalität 99
(2) Grundrechtsrelevante Wirkungen 100
(a) Manipulierung der Realisierungsbedingungen der Rundfunkfreiheit 100
(b) Belastende und begünstigende Einwirkungen 101
3. “Einbruchstellen” für staatliche Einwirkungen 102
a) Flexibilität 102
b) Regelung eines Einzelfalles 103
V. Adressatenkreis 104
1. Regierung, parlamentarische Regierungsmehrheit und parlamentarische Opposition 104
2. Gesetzgeber 105
3. Politische Parteien 106
4. Kommunale Gebietskörperschaften 108
5. Hochschulen 110
6. Kirchen 111
7. Gerichte und Rechnungshöfe 112
8. Berufskammern 113
9. Landesmedienanstalten 114
a) Einleitung 115
b) Der Standort der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im Staatsgefüge 116
c) Der Standort der Landesmedienanstalten im Staatsgefüge 117
(1) Zulassungsfunktionen 118
(2) Aufsichtsfunktionen 121
(3) Landesmedienanstalten als genuin staatsfreie Gebilde 127
Drittes Kapitel: Reichweite der Regelungsbefugnis des (parlamentarischen) Gesetzgebers im Bereiche des Rundfunkwesens 129
I. Einleitung und Problemstellung 129
II. Grundsätzliches 132
III. Verfassungstheoretische Begründungsansätze für den Parlamentsvorbehalt 133
1. Rechtsstaatsprinzip 133
a) Verhältnis von Rechtsstaatsprinzip und Grundrechten 133
b) Weitere Einwände gegen eine Herleitung des Parlamentsvorbehaltes aus dem Rechtsstaatsprinzip 134
2. Demokratieprinzip 137
a) Formale demokratische Legitimation 138
b) Das Verfahren parlamentarischer Rechtserzeugung 140
(1) Spezifika parlamentarischer Rechtserzeugung 140
(a) Mitwirkung mehrerer Beteiligter 140
(b) Mehrere Lesungen im Gesetzgebungsverfahren 141
(c) Publizität 142
(2) Bedeutung dieser Spezifika für das verfassungsdogmatische Verständnis des Parlamentsvorbehaltes 143
(a) Parlamentsvorbehalt und erhöhte “Richtigkeitsgewähr” parlamentarischer Entscheidungen 143
(b) Maßstab für die Richtigkeit: Insbesondere die Grundrechte 144
(c) Verwirklichung der Grundrechte durch das Gesetzgebungsverfahren 145
c) Zusammenfassung und Ergebnis 146
IV. Teleologische Reduktion des rundfunkspezifischen Parlamentsvorbehaltes 147
Dritter Teil: Staatsfreiheit des Rundfunks in der dualen Rundfunkordnung 151
Erstes Kapitel: Die Landesmedienanstalten 151
I. Die Landesmedienanstalten als Träger der Rundfunkfreiheit 151
1. Kriterien des Bundesverfassungsgerichts zur Grundrechtsträgerschaft juristischer Personen des öffentlichen Rechts 152
a) Staatsunabhängigkeit der Landesmedienanstalten 154
b) Tätigwerden in grundrechtstypischer Funktion 154
(1) Nicht-programmbezogene Entscheidungsbefugnisse 155
(2) Programmbezogene Entscheidungsbefugnisse 156
(a) Vielfaltssichernde und -fördernde Effekte des Tätigwerdens der Landesmedienanstalten 156
(b) Staatsfreiheit der Landesmedienanstalten als Schutzschirm gegen staatliche Eingriffe in die Programmfreiheit der Rundfunkveranstalter 158
c) Ergebnis 160
II. Bedingungen für die Gewährleistung der Staatsfreiheit der Landesmedienanstalten 160
1. Organisationsform 160
2. Besetzung der Kontrollgremien der Landesmedienanstalten 162
a) Organe und Aufgabenverteilung 162
b) Besetzung des Hauptorgans 165
(1) Pluralistische Zusammensetzung des Hauptorgans 165
(2) Sachverständige kollegiale Zusammensetzung des Hauptorgans 169
(3) Das Hamburgische Mischmodell 172
c) Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Besetzung des Hauptorgans 173
(1) Verfassungsrechtliche Notwendigkeit für eine pluralistische Zusammensetzung der Landesmedienanstalten 173
(a) Zulassung und Aufsicht privaten Rundfunks als gesellschaftliche Aufgabe 175
(b) Gremienbesetzung und Staatsunabhängigkeit 181
(aa) Pluralistische Gremienstruktur 182
<1> Repräsentanz staatlicher Vertreter 182
<2> Repräsentanz von Vertretern politischer Parteien 186
<3> Bestellung der Vertreter gesellschaftlicher Gruppen durch Bestätigung des Parlamentes? 188
(Demokratische) Legitimation der Vertreter gesellschaftlicher Gruppen 188
Parlamentarische (Aus-) Wahl der Vertreter gesellschaftlicher Gruppen versus Gebot der Staatsfreiheit 190
(bb) Sachverständige kollegiale Gremienstruktur 192
(c) Ergebnis 194
(2) Exkurs: Geringere Arbeitseffizienz zahlenmäßig großer gruppenpluraler Gremien 195
d) Bewertung der landesrechtlichen Regelungen 197
3. Staatliche Rechtsaufsicht über die Landesmedienanstalten 199
a) Grundsätzliche Zulässigkeit einer staatlichen Aufsicht 199
(1) Der öffentlich-rechtliche Charakter der Landesmedienanstalten als Anknüpfungskriterium? 200
(2) Verantwortlichkeit des Staates für die durch Gesetz geschaffenen Landesmedienanstalten 201
b) Aufsichtsmaßstab 202
c) Aufsichtsmittel 205
4. Finanzierung der Landesmedienanstalten 208
a) Gebühren für Amtshandlungen, Auslagenersatz, Anbieterabgaben sowie Kabelabgaben bzw. Teilnehmerentgelte 208
b) Finanzierung durch Beteiligung an der allgemeinen Rundfunkgebühr 209
(1) Grundsätzliche Zulässigkeit 210
(2) Das Gebot der Staatsfreiheit 212
(a) Grundsätzliches 212
(b) Unzulässiger staatlicher Einfluß durch Aufteilung der staatsvertraglichen Mittelzuweisung? 213
Zweites Kapitel: Zuständigkeiten bei der Vergabe von Übertragungskapazitäten zur Nutzung von Rundfunkübertragungen 219
I. Verfassungsrechtliche Vorgaben 219
1. Einleitung 219
2. Das Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks 221
a) Unzulässigkeit einer Vergabe durch staatliche Stellen 223
(1) Grundsätzliches 223
(2) Staatliche Entscheidungskompetenz in bezug auf den öffentlichrechtlichen Rundfunk 226
(a) Gewährleistung bestehender Senderechte 226
(aa) Sendetechnischer Bestandsschutz aus der Grundversorgungsaufgabe? 227
(bb) Sendetechnischer Bestandsschutz aus grundrechtlich verfestigtem Funktionsgewährleistungsanspruch? 230
(cc) Organisationsrechtlich begründete Funktionsgewährleistung? 231
(dd) Ergebnis 232
(b) Vergabe neuer Senderechte 232
(aa) Rundfunkrestversorgung 232
(bb) Programmexpansion 234
<1> Programmautonomie oder staatliche Programmermächtigung? 235
Konfliktfelder in der Vergangenheit 236
Organisationsvorbehalt 238
Selbstverwaltungsgarantie und Programmautonomie 240
Anstaltliches und staatliches Kondominium: Gesetzesvorbehalt für zusätzliche öffentlichrechtliche Programme 244
<2> Ergebnis 250
b) Vergabe von Übertragungskapazitäten auf Fernmeldesatelliten 251
3. Alternative Regelungsmodelle für das Vergabeverfahren von technischen Übertragungskapazitäten 253
a) Aufteilung zwischen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und Landesmedienanstalten 254
b) Zuständigkeit der Landesmedienanstalten 259
(1) Problemfall: Aufteilungsentscheidung bei Mehrländeranstalten 261
(2) Problemfall: Aufteilung von Satellitenkanälen 263
(3) Problemfall: Bundesrundfunkanstalten 265
4. Reichweite des rundfunkspezifischen Parlamentsvorbehaltes 267
a) Befugnis des Gesetzgebers zur Schaffung eines rundfunkrechtlichen Ordnungsrahmens 268
b) Konkretisierung des territorialen und sachlichen Funktionsbereiches der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten durch die Landesmedienanstalten 273
II. Landesrechtliche Regelungen: Bestandsaufnahme und verfassungsrechtliche Bewertung 278
1. Das Verfahren zur Vergabe terrestrischer Frequenzen 279
a) Frequenzplanung unter Einbeziehung der für den öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunk vorgesehenen Frequenzen 279
(1) Formelle Frequenzplanung durch den Landtag 280
(2) Formelle Frequenzplanung durch die Landesregierung beziehungsweise den Ministerpräsidenten 282
(a) Hessen 282
(b) Niedersachsen 283
(c) Nordrhein-Westfalen 283
(d) Bewertung 284
(3) Frequenzplanung durch die Landesmedienanstalt 285
(a) Baden-Württemberg 285
(b) Berlin 286
(c) Saarland 286
(d) Bewertung 287
(4) Frequenzplanung durch kooperative Vereinbarung zwischen Landesmedienanstalt und Landesrundfunkanstalten 287
(5) Informelle Frequenzplanung durch die Staats- bzw. Senatskanzlei 289
b) Isolierte Frequenzplanung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk 291
(1) Gewährleistung bereits genutzter Übertragungskapazitäten 291
(2) Vergabe neuer Übertragungskapazitäten 291
c) Isolierte Frequenzplanung für den privaten Rundfunk 293
d) Rundfunkstaatsvertrag 294
2. Das Verfahren zur Vergabe von Kabelkanälen 296
3. Das Verfahren zur Vergabe von Satellitenkanälen 298
a) Rundfunksatelliten 298
(1) Fernsehkanäle für private Rundfunkveranstalter 299
(a) “Nordschienenstaatsvertrag” 299
(b) “Südschienenstaatsvertrag” 300
(c) “Westschienenstaatsvertrag” 300
(d) Bewertung 301
(2) Fernsehkanäle für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 302
(3) Entscheidung über eine anderweitige Nutzung von Rundfunksatellitenkanälen 304
b) Fernmeldesatelliten 305
(1) ECS-F 1 und Intelsat V-F 12 305
(2) DFS Kopernikus 306
Drittes Kapitel: Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 309
I. Finanzierung durch Rundfunkgebühren 310
1. Rechtsnatur der Rundfunkgebühr 310
2. Das Verfahren zur Festsetzung der Höhe der Rundfunkgebühr 311
a) Einwände gegen das bislang praktizierte Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühr 313
b) Rechtliche Würdigung des gegenwärtig praktizierten Verfahrens zur Festsetzung der Rundfunkgebühr (Art. 4 RfStV) 315
(1) Auslegung im Lichte der gebotenen Staatsunabhängigkeit der Rundfunkanstalten 316
(2) Zusätzliche Bewertungskriterien 321
(a) Schutz der gebührenzahlenden Rezipienten 321
(b) Schutz der privaten Rundfunkveranstalter 322
(c) Funktionsgerechte Verwendung des Gebührenaufkommens 325
(3) Ganzheitliche Auslegung unter Berücksichtigung aller entscheidungserheblichen Belange 326
(4) Rechtliche Würdigung der Tätigkeit der KEF 329
(5) “Föderalistische Brechung” als wirksamer Filter für unzulässige staatliche Einflußnahme? 331
(6) Finanzgewährleistungsanspruch 332
(7) Abschließende Bewertung 336
3. Alternative Regelungsmodelle zur Festsetzung der Rundfunkgebühr 339
a) Dynamisierung der Rundfunkgebühr 339
b) Indexierung 340
c) Gebührenfestsetzung durch die Rundfunkanstalten 343
d) Gebührenfestsetzung durch die Rundfunkanstalten bei gesetzlich definierten Aufgaben 347
e) Gebührenfestsetzung durch ein unabhängiges Sachverständigengremium oder durch die Parlamente bei vorgeschalteter “reformierter KEF” 347
f) Gebührenfestsetzung durch die Landesmedienanstalten in Kooperation mit einem kollegial zusammengesetzten Gremium von unabhängigen Sachverständigen 351
II. Finanzierung durch Werbeeinnahmen 359
1. Auswirkungen der Werbekontingentierung auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk 360
2. Werbekontingentierung und Staatsfreiheit des Rundfunks 362
3. Parlamentsvorbehalt für Änderungen der Gesamtdauer der Werbung und der tageszeitlichen Begrenzung 365
a) Rundfunkbezogene Bestimmungskriterien 366
b) Nicht-rundfunkbezogene Bestimmungskriterien 368
4. Anstaltliches und staatliches Kondominium 370
Vierter Teil: Zusammenfassung und rechtspolitischer Ausblick 372
Ergebnisse der Untersuchung in Thesen 375
Literaturverzeichnis 378