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Die informationellen Beziehungen zwischen Meldebehörde und Polizei in Berlin

Historische, verfassungsrechtliche und dogmatische Aspekte der Zusammenarbeit

Marenbach, Ulrich

Schriften zum Recht des Informationsverkehrs und der Informationstechnik, Vol. 10

(1995)

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Table of Contents

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Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Erster Teil: Vorbemerkungen 15
A. Einführung 15
B. Untersuchungsgegenstand 22
C. Gang der Untersuchung 26
Zweiter Teil: Die Beziehungen zwischen “Meldewesen” und Polizei in ihrer historischen Entwicklung 30
A. Ursprünge des Meldewesens 30
I. Das Recht des “freien Zugs” 30
II. Die Armenpflege 33
III. Der Einfluß des französischen Gouvernements 35
B. Institutionalisierung 35
I. Von der Fremdenkontrolle durch “Dritte” zur Selbstmeldung aller Einwohner 35
II. Die Entwicklung zum Einwohner-Meldeamt 38
III. Rechtliche Anbindung des Meldewesens: Verordnung/Gesetz/Verfassung 41
IV. Datenvolumen und Aufgabenbestimmung des Registers um 1900 43
C. Perfektionierung 47
I. Konzentrations- und Rechtsvereinheitlichungsbestrebungen bis 1930 47
II. Zentralisierungsansätze des bestehenden Systems 50
1. Organisatorische Zentralisierungsbestrebungen 51
2. Materiell-rechtliche Vereinheitlichung 55
III. Die quantitativen und qualitativen Änderungen der Reichsmeldeordnung (RMO) v. 6. Jan. 1938 nebst ihrer Runderlasse 57
IV. Datenvolumen und Zweckbestimmung des Registers um 1942 59
D. Kontinuität 62
I. Entnazifizierung und Entmilitarisierung der RMO 62
II. Die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes 64
III. Datenvolumen und Zweckbestimmung des Registers um 1970 65
IV. Die Einführung der automatisierten Datenverarbeitung in der Verwaltung 67
Dritter Teil: Verfassungsrechtliche und dogmatische Aspekte für die Normierung der informationellen Tätigkeiten von Meldebehörde und Polizei 71
A. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung als grundrechtlich verbürgter Datenschutz 71
I. Verfassungsdogmatische Grundlagen und Grenzen 71
II. Funktion und Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 72
1. Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG 72
a) Schutzfunktionen 72
b) Umfang des Schutzbereichs 75
2. Art. 21 b VvB 77
III. Informationseingriff und Gesetzesvorbehalt 78
1. Die beendete Eingriffsdiskussion 78
2. Dogmatische Konsequenzen 86
IV. Verbot der Sammlung nicht anonymisierter Daten auf Vorrat 89
1. Die Wortsinn-Interpretation 90
2. Zuordnung zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 91
a) Geeignetheit 93
b) Erforderlichkeit 94
c) Verhältnismäßigkeit i.e.S. 95
V. Der Zweckbindungsgrundsatz 96
1. Die bereichsspezifische und präzise Bestimmung des Zwecks 96
a) Der funktionale Zweckverbund 98
b) Die Sachzuständigkeit der Gesamtbehörde 100
c) Die Garantenfunktion der Erhebungsnorm 102
d) Stellungnahme 102
aa) Ableitung des “Zweckes” aus Art. 1 I GG 102
bb) Bedeutungsgehalt von Bereichsspezifität und Präzision 108
cc) Ergebnis 109
2. Die enge und konkrete Zweckbindung 112
a) Zweckbindung, -entfremdung, -änderung 112
b) Absolute und relative Zweckbindung 114
c) Behördliche “Kooperationspflicht” gem. Art. 35 GG 115
d) Regelungsstandort der Zweckänderungsnorm 117
VI. Informationelle Gewaltenteilung 119
VII. Sonstige Schranken-Schranken 121
B. Die Bedeutung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung für das Meldewesen 121
I. Anwendbarkeit 121
1. Aufgaben und Rechtfertigung der Statistik 124
2. Aufgaben und Rechtfertigung des Melderegisters 125
3. Gemeinsamkeiten und Unterschiede 127
4. Ergebnis 128
II. Das Verbot der Datenbevorratung im Melderecht 129
1. “Dispens” aus Art. 75 Nr. 5 GG 130
2. “Dispens” für Register in toto 131
3. Zuordnung der Melderechtsspezifika zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 132
a) (Grob)Befund 132
b) Die “Verwaltungsvollzugsaufgabenferne” meldebehördlicher Grunddatenerfassung 134
c) Präzisierungsschema zur Verhältnismäßigkeitsprüfung melderechtlicher Informationsbefugnisse 136
III. Das Gebot der Zweckbindung im Melderecht 137
1. Multifunktionalität versus Beliebigkeit 137
2. Die Garantenfunktion der Übermittlungsnorm 138
3. Der Regelungsstandort der Übermittlungsnorm 140
C. Die Bedeutung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung für das Polizeirecht 141
I. Bereichsspezifische Zuordnung präventiver und repressiver Polizeifunktionen 143
II. Zweckbindungsprinzip und “Synchronisation” der Eingriffsbefugnisse 145
III. Das Verbot der Datensammlung auf Vorrat und die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten 149
1. Die “unendliche Geschichte” des “richtigen Regelungsstandortes” 149
2. Evidenter Verstoß gegen das Datenbevorratungsverbot? 150
a) Keine unmittelbare Präventionswirkung durch Datensammlung 151
b) Die prinzipielle Unzulässigkeit “mittelbarer Präventionswirkung” durch Datensammlung 152
c) Die strukturellen Dilemmata bei der Inkorporation des Datenschutzes in das Polizeirecht und die verfassungsrechtlichen Bedingungen notwendiger Ausnahmen 153
Vierter Teil: Organisatorische und normative Regelungen der interbehördlichen Zusammenarbeit in Berlin 159
A. Das Gesetz über das Meldewesen in Berlin v. 26. Februar 1985 159
I. Die organisatorische Ausgliederung der Meldebehörde aus dem Polizeipräsidium 159
1. Das Ordnungsaufgabensplitting 160
2. Die “Bezirkslösung” 161
3. Die “kleine Lösung” 161
4. Die “große Lösung” 161
II. Aktuelles Datenvolumen des Registers 163
B. Polizeirechtliche Regelungen/Entwürfe 165
I. Präventives Handeln – ASOG v. 14. April 1992 165
II. Repressives Handeln 166
1. Strafprozeßordnung (StPO) 166
2. Regierungsentwurf – Strafverfahrensänderungsgesetz (StVÄG) v. 26. Juni 1989 167
C. Die verfassungsrechtliche Bewertung des informationellen Beziehungsgeflechts 168
I. Die normative Grundkonzeption der informationellen Zusammenarbeit 168
1. Die prinzipielle gesetzliche Trennung meldebehördlicher und vollzugspolizeilicher Handlungspflichten 168
2. Die Regelung der Übermittlungsverantwortung 171
a) Meldegesetzliche Konzeption 171
b) Polizeigesetzliche Konzeption 174
3. Meldebehördliche Übermittlung als partielle Ausnahme vom polizeirechtlichen Grundsatz offener Erhebung beim Betroffenen 175
a) Die kodifizierten Prinzipien 175
b) Die Übermittlung als “Erhebung bei Dritten” 175
c) Die datenschutzbedingte “Aufspaltung” der indirekten Informationsbeschaffung und ihre polizeirechtliche Regelungs“lücke” 178
II. Melderechtliche Informationsverarbeitungsbefugnisse mit “Polizeirechtsbezug” 179
1. Meldepflicht in Beherbergungsstätten, § 21 MeldeG Bln 180
a) Gesetzgebungskompetenz 180
aa) Inhalt der Rahmenkompetenz des Bundes gem. Art. 75 Nr. 5 GG 181
bb) Verhältnis zur Landeskompetenz gem Art. 70 GG 187
b) Verstoß gegen Art. 2 I i.V.m. 1 I GG 189
aa) Schutzbereich und Eingriff 189
bb) Bereichsspezifischer Gesetzesvorbehalt/Regelungsstandort 190
(1) Gebot der Rechtsklarheit und Berechenbarkeit (Bestimmtheitsgrundsatz) 190
(a) Bestimmtheit der Norm 191
(b) Rechtsklarheit der Gesamtkonzeption 194
(2) “Gebot” der “Systemgerechtigkeit” 198
cc) Der Zweckbindungsgrundsatz 200
dd) Verbot der Sammlung nicht anonymisierter Daten auf Vorrat 200
(1) Geeignetheit 201
(2) Erforderlichkeit 205
(3) Proportionalität 206
2. Meldepflicht in Krankenhäusern und vergleichbaren Einrichtungen, § 22 MeldeG Bln 208
a) Gesetzgebungskompetenz 208
aa) Inhalt der Rahmenkompetenz des Bundes gem. Art. 75 Nr. 5 GG 209
bb) Verhältnis zur Landeskompetenz gem. Art. 70 GG 209
b) Verstoß gegen Art. 2 I i.V.m. 1 I GG 209
aa) Schutzbereich und Eingriff 209
bb) Bereichsspezifischer Gesetzesvorbehalt/Regelungsstandort 210
cc) Der Zweckbindungsgrundsatz 211
dd) Verbot der Sammlung nicht anonymisierter Daten auf Vorrat 212
(1) Geeignetheit 212
(2) Erforderlichkeit 213
3. Automatisierte Datenübermittlungen an den Polizeipräsidenten, § 26 III MeldeG Bln i.V.m. § 3 Nr. 2 DVO-MeldeG Bln, Anlage 5, lfd. Nr. 4 213
a) Gesetzgebungskompetenz 214
b) Verstoß gegen Art. 2 I i.V.m. 1 I GG 216
aa) Schutzbereich und Eingriff 216
bb) Bereichsspezifischer Gesetzesvorbehalt/Regelungsstandort 217
(1) Die melderechtliche Einrichtungsregelung 217
(2) Die präventiv-polizeiliche Eingriffsbefugnis 218
cc) Der Zweckbindungsgrundsatz 219
dd) Verbot der Sammlung nicht anonymisierter Daten auf Vorrat 219
4. Regelmäßige Datenübermittlungen an den Polizeipräsidenten, § 26 I, II MeldG Bln i.V.m. § 3 Nr. 1 DVO-MeldeG Bln, Anlage 4, lfd. Nr. 8 und 9 220
a) Gesetzgebungskompetenz 221
b) Verstoß gegen Art. 2 I i.V.m. 1 I GG 221
aa) Schutzbereich und Eingriff 221
bb) Bereichsspezifischer Gesetzesvorbehalt/Regelungsstandort 221
cc) Der Zweckbindungsgrundsatz 222
dd) Verbot der Sammlung nicht anonymisierter Daten auf Vorrat 222
(1) Geeignetheit 223
(2) Erforderlichkeit 223
5. Datenübermittlung an die Sicherheitsbehörden “in Einzelfällen”, § 25 IV i.V.m. I, II MeldeG Bln 224
a) Gesetzgebungskompetenz 224
b) Verstoß gegen Art. 2 I i.V.m. 1 I GG 227
aa) Schutzbereich und Eingriff 227
bb) Bereichsspezifischer Gesetzesvorbehalt/Regelungsstandort 227
cc) Der Zweckbindungsgrundsatz 228
dd) Verbot der Sammlung nicht anonymisierter Daten auf Vorrat 230
III. Präventiv-polizeiliche Informationsverarbeitungsbefugnisse mit “meldedatenverarbeitungsrechtlicher Relevanz” 230
1. Datenübermittlung innerhalb des öffentlichen Bereichs, § 44 ASOG 232
a) Gesetzgebungskompetenz 233
b) Verstoß gegen Art. 2 I i.V.m. 1 I GG 234
aa) Schutzbereich und Eingriff 234
bb) Bereichsspezifischer Gesetzesvorbehalt/Regelungsstandort 234
cc) Der Zweckbindungsgrundsatz 235
2. Exkurs: Allgemeine Regeln über die Datensicherung, -veränderung und -nutzung, § 42 ASOG 236
a) Gesetzgebungskompetenz 237
b) Der Zweckbindungsgrundsatz 237
3. Automatisiertes Abrufverfahren, § 46 ASOG 240
4. Datenabfragen, Datenabgleich, § 28 ASOG 240
a) Begriffsklärung und datenschutzrechtliche Konsequenzen 241
b) Keine polizeiliche Zugriffsermächtigung auf den Meldedatenbestand 242
5. Besondere Formen des Datenabgleichs, § 47 ASOG 242
a) Begriffsklärung und datenschutzrechtliche Konsequenzen 243
b) Gesetzgebungskompetenz 245
c) Verstoß gegen Art. 2 I i.V.m. 1 I GG 247
aa) Schutzbereich und Eingriff 247
bb) Bereichspezifischer Gesetzesvorbehalt/Regelungsstandort 247
cc) Der Zweckbindungsgrundsatz 248
dd) Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 249
Fünfter Teil: Schlußbetrachtung 252
Literaturverzeichnis 254