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Reformansätze und Reformwiderstände in der Agrarsozialpolitik der Bundesrepublik Deutschland

Politikinhalte und ihre Bestimmungsgründe 1976-1990

Mehl, Peter

Sozialpolitische Schriften, Vol. 72

(1997)

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Abstract

Wie die allgemeinen sozialen Sicherungssysteme, so war auch das Sondersystem der landwirtschaftlichen Sozialversicherung seit Mitte der siebziger Jahre Gegenstand intensiver Reformdiskussionen. Im Vergleich zu den allgemeinen sozialen Sicherungssystemen zeigte das System der landwirtschaftlichen Sozialversicherung jedoch eine bemerkenswerte Reformresistenz. Die vorliegende empirische Analyse der Agrarsozialpolitik von 1976 bis 1990 untersucht deren Gründe.

Sie kommt zu dem Ergebnis, daß der beobachtete Politikverlauf auf vielfältige Ursachen zurückgeführt werden kann. Zu den wichtigsten Bestimmungsgründen der Agrarsozialpolitik von 1976 bis 1990 zählen Entwicklungen der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union, wahlpolitische Einflußnahmen des Deutschen Bauernverbandes, der spezifische sektorale Korporatismus des Agrarbereichs sowie der Regierungswechsel von 1982. Da ihr Stellenwert für die Ausgestaltung des agrarsozialen Sicherungssystems indes variiert, erfordert die Analyse der Politikergebnisse eine integrierte Betrachtung dieser Faktoren. Ein entsprechender Vergleich der untersuchten Entscheidungsprozesse zeigt, daß insbesondere die Abschottung der Agrarpolitik von anderen Politikbereichen und Entscheidungsregeln im politischen System der Bundesrepublik das Beharrungsvermögen der agrarsozialen Sicherung im untersuchten Zeitraum begünstigt haben. Sie eröffnen Reformgegnern gute Chancen, mißliebige Entscheidungen zu blockieren.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Geleitwort 7
Dank 9
Inhaltsverzeichnis 11
Verzeichnis der Übersichten 22
Verzeichnis der Schaubilder 24
Abkürzungsverzeichnis 25
Erster Teil: Gegenstand, theoretische Grundlagen und Methodik der Untersuchung 29
Kapitel 1: Gegenstand der Untersuchung 29
I. Problemstellung und Zielsetzung 29
II. Eingrenzung von Untersuchungsgegenstand und untersuchtem Zeitraum 32
III. Erläuterung der Vorgehensweise 34
Kapitel 2: Agrar(sozial)politik als Gegenstand der agrarökonomischen und politikwissenschaftlichen Forschung 35
I. Konvergente Entwicklungen in den Forschungskonzeptionen der agrarökonomischen Politikforschung und der Politikwissenschaft 35
II. Politikwissenschaftliche Arbeiten zur Agrarpolitik in der Bundesrepublik Deutschland 36
III. Untersuchungen der Agrarsozialpolitik aus dem Bereich der agrarökonomischen Politikforschung 38
Kapitel 3: Theoretische und methodische Grundlagen dieser Untersuchung 42
I. Das Konzept der Policy-Analyse 42
II. Zur Anlage der Untersuchung 47
III. Zur Organisation der Informationsbeschaffung 56
1. Dokumentenanalyse 57
2. Organisation und Kommunikationskonzept der Befragungen 59
Zweiter Teil: Grundbedingungen und Bestimmungsfaktoren der Agrarsozialpolitik 67
Kapitel 4: Die Landwirtschaftliche Sozialversicherung und ihr Umfeld 69
I. Auf- und Ausbau der agrarsozialen Sicherung von 1955 bis 1976 69
1. Die Gründung der Landwirtschaftlichen Altershilfe (1955–1961) 70
2. Der Ausbau von Altershilfe und Unfallversicherung unter einkommenspolitischen Vorzeichen (1962–1965) 75
3. Agrarsozialpolitik während der Rezession von 1966/67 78
4. Die Ausweitung der agrarsozialen Sicherung unter der sozial-liberalen Koalition (1969–1975) 80
II. Der Stand der agrarsozialen Sicherung im Jahr 1976 85
1. Die Landwirtschaftliche Altershilfe 85
2. Die Landwirtschaftliche Krankenversicherung 88
3. Die Landwirtschaftliche Unfallversicherung 90
III. Vertikale und horizontale Verflechtungen der Agrarsozialpolitik mit anderen Politikfeldern 92
1. Vertikale Verflechtung: EG-Agrarpolitik und nationale Agrarsozialpolitik 93
2. Horizontale Verflechtungen: Allgemeine Sozialpolitik und Haushaltspolitik 97
IV. Zusammenfassung: Vorgeschichte, Systemdynamik und Systemumwelt als Bestimmungsfaktoren der Politikentwicklung 99
Kapitel 5: Das Policy-Netz der Agrarsozialpolitik: Akteure und theoretische Ansätze zur Erklärung ihres Zusammenwirkens 102
I. Akteurskonstellation und politisches Kräftefeld der Agrarsozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland 103
1. Konfliktlinien bei Fragen der Agrarsozialpolitik zwischen staatlichen Akteuren im Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland 104
2. Der Deutsche Bauernverband 107
a) Die Interessenlage der landwirtschaftlichen Interessenvertretung 108
b) Interne Willensbildung im Deutschen Bauernverband 109
c) Zentrale Adressaten der verbandlichen Einflußnahme 110
3. Die Träger der Landwirtschaftlichen Sozialversicherung 111
a) Zur spezifischen institutionellen Struktur der Selbstverwaltung der Träger der Landwirtschaftlichen Sozialversicherung 112
b) Folgen der homogenen Zusammensetzung der Selbstverwaltung 114
4. Sonstige Akteure 115
5. Zusammenfassung 116
II. Ansätze zur Erklärung dominanter Interaktionsmodi der Akteure und zentraler Bestimmungsfaktoren der bundesdeutschen Agrarsozialpolitik 117
1. Kompensationsfunktion der Agrarsozialpolitik als Folge der Mehrebenenverflechtung zwischen EG- und nationalstaatlicher Ebene im agrarpolitischen Bereich 118
2. Agrarsozialpolitik als Folge von Verbandsmacht und wahlpolitischer Steuerung 119
3. Der Ansatz eines sektoralen Korporatismus zur Bestimmung der Akteurskonfiguration und Erklärung von Interaktionsmustern der Agrarsozialpolitik 125
a) Motive korporatistischer Interessenvermittlung bei staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren 128
b) Verpflichtungsfähigkeit der Verhandlungspartner als zentrale Funktionsbedingung korporatistischer Interessenvermittlung 130
c) Veränderungen im Policy-Netz und Spielformen korporatistischer Interessenvermittlung in der Agrarsozialpolitik 133
aa) Korporatistische Interessenvermittlung als “Räuber-Koalition” 134
bb) Akteurskonstellationen und Bedingungen ihrer Veränderung 136
cc) Korporatistische Interessenvermittlung als “Abwehr-Koalition” bei anstehenden redistributiven Politikveränderungen 138
III. Zusammenfassung: Akteurskonstellationen und Interaktionsmuster im Policy-Netz der Agrarsozialpolitik 139
Kapitel 6: Ablauf der Politikformulierung und Charakteristika der politischen Entscheidungsstruktur in der Bundesrepublik Deutschland 142
I. Phasen und formalisierter Ablauf im Policy-Zyklus 143
1. Problemdefinition und Agenda-Setting 143
2. Der formalisierte Ablauf der Politikformulierung im politischen System der Bundesrepublik 145
3. Notifizierung und Implementation 147
II. Föderative Ordnung und Koalitionsregierung als Faktoren der Politikformulierung im politischen System der Bundesrepublik 148
Kapitel 7: Zusammenfassung: zentrale Annahmen über die Bestimmungsfaktoren der Agrarsozialpolitik 151
Dritter Teil: Agrarsozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland von 1976 bis 1990 155
Kapitel 8: Agrarsozialpolitik in der 8. Wahlperiode des Deutschen Bundestages (1976–1980): Das Zweite Agrarsoziale Ergänzungsgesetz und Ansätze intrasektoraler Umverteilung in der Landwirtschaftlichen Krankenversicherung und der Landwirtschaftlichen Unfallversicherung 155
I. Das Zweite Agrarsoziale Ergänzungsgesetz 156
1. Entwicklungen in der allgemeinen Sozialpolitik als Rahmenbedingungen für die Diskussionen in der Agrarsozialpolitik 156
2. Problemdefinition und Agenda-Setting: Der schwierige Weg zum Referentenentwurf eines Zweiten Agrarsozialen Ergänzungsgesetzes vom Dezember 1978 159
a) Initiativen sektoraler Akteure aus den Regierungsparteien, der Opposition und der Interessenvertretung 159
b) Koalitionsinterne Differenzen und die Katalysatorenfunktion des 21. Rentenanpassungsgesetzes 1978 162
c) Die koalitionsinterne Entscheidung für die Realisierung des “Witwengeldes” als Teil eines Kompromißpakets zwischen SPD und FDP 166
3. Politikformulierung: Vom Diskussionsentwurf 1978 zum verabschiedeten Zweiten Agrarsozialen Ergänzungsgesetz 1980 168
a) Reaktionen auf den Kabinettsentwurf 171
b) Koalitionsinterne Kompromißsuche und Strategiefähigkeit der Interessenvertretung 173
4. Das Ergebnis der Politikformulierung: Das Zweite Agrarsoziale Ergänzungsgesetz 177
a) Neue Leistungen an jüngere Hinterbliebene landwirtschaftlicher Unternehmer in der Landwirtschaftlichen Altershilfe 177
b) Erweiterung des versicherten Personenkreises in der Landwirtschaftlichen Altershilfe 181
c) Finanz- und verteilungspolitische Auswirkungen 183
II. Ansätze intrasektoral redistributiver Policy in der Landwirtschaftlichen Krankenversicherung und der Landwirtschaftlichen Unfallversicherung 186
1. Spreizung der Beitragsklassen in der Landwirtschaflichen Krankenversicherung im Rahmen des Krankenversicherungs-Kostendämpfungsgesetzes 1977 187
2. Umverteilung eines Teils der Bundesmittel zur landwirtschaftlichen Unfallversicherung zwischen den Landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaften über einen veränderten Verteilungsschlüssel (79er-Schlüssel) 189
III. Zusammenfassende Betrachtung der Agrarsozialpolitik in der 8. Wahlperiode 193
Kapitel 9: Agrarsozialpolitik in der 9. Wahlperiode des Deutschen Bundestages (1980–1983) unter den Vorzeichen sozial-liberaler und christlich-liberaler Bemühungen um eine Konsolidierung des Bundeshaushaltes 198
I. Sparpolitik und erste Reformversuche in der Endphase der sozial-liberalen Koalition 199
1. Problemdefinition: Kritik und Reformvorschläge des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (BML) in einem Gutachten zur agrarsozialen Sicherung von 1979 und die Erwiderung einer Arbeitsgruppe aus dem BML von 1981 199
a) Unterschiedliche Grundausrichtung beider Gutachten 200
b) Unterschiedliche Vorstellungen zur zukünftigen Ausgestaltung der Landwirtschaftlichen Altershilfe 202
c) Strategische Gesichtspunkte des Gutachtens der ministeriellen Arbeitsgruppe 204
2. Der Bundeshaushalt 1981 und die Einführung eines Krankenversicherungsbeitrags der Rentner im Rentenanpassungsgesetz 1982 208
3. Das Zweite Haushaltsstrukturgesetz 1981 211
a) Vorgeschlagene Modifizierungen der Landwirtschaftlichen Altershilfe im Gesetzentwurf der Bundesregierung für ein Zweites Haushaltsstrukturgesetz und die Reaktionen des Deutschen Bauernverbandes 213
b) Parlamentarische Beratung und Scheitern im Vermittlungsausschuß 219
4. Veränderte Durchsetzungsstrategie der Regierungsseite in der Endphase der sozial-liberalen Koalition 1982 223
II. Agrarsozialpolitik in der Anfangsphase der christlich-liberalen Koalition: das Haushaltsbegleitgesetz 1983 230
III. Zusammenfassende Betrachtung der Agrarsozialpolitik in der 9. Wahlperiode 235
Kapitel 10: Agrarsozialpolitik in der 10. Wahlperiode des Deutschen Bundestages (1983–1987): Kontinuität und “Wende” 241
I. Das Haushaltsbegleitgesetz 1984 241
II. Explorative Debatten und Vorentwürfe zur Umverteilung eines Teils der Bundesmittel zur Landwirtschaftlichen Altershilfe 246
1. Ein Vorentwurf aus dem Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung vom Juli 1983 247
2. Der Referentenentwurf für ein Drittes Agrarsoziales Ergänzungsgesetz vom November 1983 252
3. Interessenunterschiede im Deutschen Bauernverband und erste Anzeichen einer Positionskorrektur 254
4. Der zweite Referentenentwurf für ein Drittes Agrarsoziales Ergänzungsgesetz und sein Scheitern 255
III. Die Beschlüsse zur gemeinsamen Agrarpolitik von 1984, das nationale Ausgleichsprogramm und die “Wende” in der Agrarsozialpolitik 256
1. Restriktive Entscheidungen der gemeinsamen Agrarpolitik und nationales Ausgleichsprogramm 256
2. Die Wiederanhebung der Bundesmittel zur Landwirtschaftlichen Unfallversicherung und innerlandwirtschaftliche Auseinandersetzungen um ihre Verteilung 258
IV. Der zweite Anlauf für ein Drittes Agrarsoziales Ergänzungsgesetz (1985) 264
1. Die Beschlüsse zur Gemeinsamen Agrarpolitik von 1984 und die Landwirtschaftliche Altershilfe 264
2. Positionsänderung und Mitgestaltungsbemühungen des Deutschen Bauernverbandes 265
3. Die agrarpolitische Umdefinition des Problems durch sektorale Akteure 270
4. Gründe für die Abweichungen des Kabinettsentwurfs vom Vorschlag des Deutschen Bauernverbandes 272
5. “Nachbesserungen” im Verlauf der parlamentarischen Beratungen 275
6. Das Ergebnis der Politikformulierung: Das Dritte Agrarsoziale Ergänzungsgesetz – ein “Meilenstein in der Geschichte der Agrarsozialpolitik”? 278
a) Veränderungen im versicherten Personenkreis und der sozialen Absicherung 278
b) Intra- und intersektorale Verteilungswirkungen 280
c) Dynamische Entwicklung des Beitragszuschußsystems und der Aufwendungen für die Landwirtschaftliche Altershilfe 282
V. Das Sozialversicherungs-Beitragsentlastungsgesetz (SVBEG) 1986 283
1. Agrarpreisbeschlüsse von 1985 und 1986 als Anstoß weiterer Ausgleichsforderungen in der Agrarsozialpolitik 284
2. Wahlboykotte der Landwirte und politische Reaktionen 285
3. Politikformulierung im Eiltempo 286
4. Ausgestaltung des Sozialversicherungs-Beitragsentlastungsgesetzes in Anlehnung an das Dritte Agrarsoziale Ergänzungsgesetz 289
5. Schwierigkeiten für die Notifizierung des Sozialversicherungs-Beitragsentlastungsgesetzes gegenüber der EG-Kommission 293
VI. Zusammenfassende Betrachtung der Agrarsozialpolitik in der 10. Wahlperiode 294
Kapitel 11: Agrarsozialpolitik in der 11. Wahlperiode des Deutschen Bundestages (1987–1990): Vom Plan einer umfassenden Weiterentwicklung derAgrarsozialpolitik zur Verabschiedung einer besitzstandssichernden Minimallösung 301
I. Aktivitäten der BML-Administration zur Vorbereitung der vorgesehenen “Neuorientierung” der Agrarsozialpolitik 302
1. Die publizistische Vorbereitung 303
2. Das von Maydell-Gutachten 305
3. Die gemeinsame Arbeitsgruppe aus Vertretern des Bundeslandwirtschaftsministeriums und der landwirtschaftlichen Interessenvertretung 307
4. Die Meinungsbildung innerhalb des Deutschen Bauernverbandes und dessen Absage an eine korporatistische Interessenvermittlung 308
II. Inhalte und Rezeption des von Maydell-Gutachtens 311
1. Zentrale Aussagen des von Maydell-Gutachtens 311
a) Versicherter Personenkreis und soziale Sicherungsfunktion 312
b) Leistungen und Leistungsvoraussetzungen 312
c) Finanzierung 313
2. Reaktionen auf das Gutachten 316
III. Die Konzeption einer umfassenden Agrarsozialreform aus dem Bundeslandwirtschaftsministerium auf der Grundlage des von Maydell-Gutachtens und vor dem Hintergrund von Reformdiskussionen in den allgemeinen Sozialversicherungssystemen 317
1. Einflüsse der zeitgleich verlaufenden Debatten um die Gesundheitsreform und die Rentenreform 317
2. Das Konzept einer Agrarsozialreform aus dem Bundeslandwirtschaftsministerium und Gründe dafür, das Vorhaben einer umfassenden Reform in einem Schritt aufzugeben 319
IV. Der Referenten- und Diskussionsentwurf für ein Viertes Agrarsoziales Ergänzungsgesetz vom März 1989 als geplanter erster Teil-Schritt der Reform 321
1. Zentrale Regelungen des Entwurfs 322
a) Änderungen mit Auswirkungen auf die intrasektorale Verteilung 323
b) Kürzungen im Leistungsbereich 327
2. Das Scheitern des Entwurfs 331
V. Das Vierte Agrarsoziale Ergänzungsgesetz (1990) als besitzstandssichernde Minimallösung 333
1. Initiativen der landwirtschaftlichen Interessenvertretung für eine Novellierung zur Sicherung der Mittel des Sozialversicherungs-Beitragsentlastungsgesetzes 333
2. Ausgestaltung und parlamentarische Beratung des Entwurfs 338
a) Veränderungen der Beitragszuschußregelung 339
b) Verteilungswirkungen des neuen Systems 341
VI. Zusammenfassende Betrachtung der Agrarsozialpolitik in der 11. Wahlperiode 344
Vierter Teil: Politikinhalte und ihre Bestimmungsgründe 351
Kapitel 12: Die Entwicklung der agrarsozialen Sicherung von 1976 bis 1990 351
I. Soziale Sicherungsfunktion 353
1. Landwirtschaftliche Altershilfe 353
a) Landwirtschaftliche Unternehmer 353
b) Mitarbeitende Familienangehörige 355
c) Ehegatten der landwirtschaftlichen Unternehmer 356
2. Landwirtschaftliche Unfallversicherung 358
3. Landwirtschaftliche Krankenversicherung 358
II. Finanzierung des Systems der Landwirtschaftlichen Sozialversicherung und Veränderungen bei dessen inter- und intrasektoralen Verteilungswirkungen 359
1. Landwirtschaftliche Altershilfe 359
2. Landwirtschaftliche Krankenversicherung 368
3. Landwirtschaftliche Unfallversicherung 372
III. Kumulative Politikveränderung oder Reformblockade? 374
Kapitel 13: Bestimmungsfaktoren der Agrarsozialpolitik von 1976 bis 1990 376
I. Bestimmungsfaktoren der Policy-Dimension: Systemdynamik und Umwelteinflüsse 377
1. Annahmen über policy-bezogene Bestimmungsfaktoren der Agrarsozialpolitik 377
2. Die Eigendynamik des Systems der Landwirtschaftlichen Sozialversicherung 378
3. Sozial- und haushaltspolitische Einflüsse auf die Agrarsozialpolitik 380
4. Einflüsse der Gemeinsamen Agrarpolitik auf die Agrarsozialpolitik 383
5. Determination der Entwicklung der Agrarsozialpolitik durch Systemdynamik und Umwelteinflüsse? 386
II. Bestimmungsfaktoren der Politics-Dimension: Parteipolitische Zusammensetzung der Regierung, Verbandseinfluß und korporatistische Entscheidungsstruktur 388
1. Annahmen über politics-bezogene Bestimmungsfaktoren der Agrarsozialpolitik 388
2. Parteipolitische Zusammensetzung der Regierung als bestimmender Faktor der Entwicklung der Agrarsozialpolitik? 390
3. Interessenverbandliche Einflußnahme und Wahlsteuerung als Bestimmungsfaktoren agrarsozialpolitischer Reformresistenz? 395
a) Positionsvorteile der landwirtschaftlichen Interessenvertretung: Repräsentationsmonopol und Abschottung 396
b) Wahlsteuerung der Agrarsozialpolitik? 397
4. Sektoraler Korporatismus als Strukturmuster und Bestimmungsfaktor der Agrarsozialpolitik? 401
a) Sektoraler Korporatismus als “Räuber-Koalition” 402
b) Sektoraler Korporatismus als Abwehrkoalition 403
aa) Abwehrkoalitionen während der sozial-liberalen Regierungszeit 403
bb) Ansätze zur Initiierung einer Selbstregulation im Zeitraum von 1982 bis 1984 405
cc) Ein weiterer Versuch einer korporatistischen Interessenvermittlung in den Jahren 1986/87 407
c) Stärken und Schwächen des Korporatismus-Ansatz 408
III. Bestimmungsfaktoren der Polity-Dimension: Entscheidungsregeln im politischen System der Bundesrepublik Deutschland als innovationshemmender Faktor 410
1. Annahmen über polity-bezogene Bestimmungsfaktoren der Agrarsozialpolitik 410
2. Die Rolle der FDP in der Agrarsozialpolitik bis 1982 411
3. Föderalismus und Koalitionsregierung nach dem Regierungswechsel 1982 414
IV. Zusammenfassung: Annahmen und empirische Befunde der Bestimmungsgründe der Agrarsozialpolitik von 1976 bis 1990 416
Kapitel 14: Politikentwicklung als Folge von Koalitionsbildungsprozessen und asymmetrischen Durchsetzungschancen im Policy-Netz der Agrarsozialpolitik 421
I. Grundmuster der Politikprozesse in der Agrarsozialpolitik 422
II. Koalitionsbildung und Durchsetzungschancen im Policy-Netz der Agrarsozialpolitik 423
1. Erweiterungen des Policy-Netzes der Agrarsozialpolitik und Agenda-Setting der Reform 424
2. Asymmetrische Durchsetzungschancen im Policy-Netz der Agrarsozialpolitik 427
III. Koalitionsbildungsprozeß im Policy-Netz und Policy-Entwicklung 429
Kapitel 15: Ausblick 431
I. Die Reform des agrarsozialen Sicherungssystems in der 12. Wahlperiode des Deutschen Bundestages 431
II. Weiterführende Überlegungen 436
Zusammenfassung 441
Quellen und Forschungsliteratur 446
Personenregister 484
Sachregister 486
Anhang 491
1: Intensivbefragung von Personen, die an agrarsozialpolitischen Entscheidungsprozessen der Jahre 1976 bis 1990 beteiligt waren 491
2: Befragungszeitraum der einzelnen Gesprächspartner 501
3: Grundlagen und Methodik der Berechnung von Beitragsermäßigungen in der Landwirtschaftlichen Altershilfe 503