Die behördeninterne Kontrolle

Martin Strößenreuther

doi:10.3790/978-3-428-47038-9

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Strößenreuther, M. (1991). Die behördeninterne Kontrolle. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-47038-9

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Die behördeninterne Kontrolle

Strößenreuther, Martin

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 593

(1991)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-47038-9
978-3-428-07038-1 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-47038-9
Edition: 1
Language: German
Pages: 273
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Verzeichnis der Abkürzungen	18
Einleitung	21
1. Teil: Begriff, Funktion und Arten der Kontrolle	25
1. Abschnitt: Begriff und allgemeine Funktion der Kontrolle	25
A. Der Begriff der Kontrolle	25
I. Semantischer Ursprung des Wortes „Kontrolle"	26
II. Die Kontrolle als Soll-Ist-Vergleich	26
III. Ergänzung um die Elemente Leitung, Steuerung oder Macht?	27
1. Begriffserweiterung in der Betriebswirtschaft	28
2. Begriffserweiterung im Rahmen politikwissenschaftlicher und juristischer Überlegungen zur Gewaltenteilung	29
3. Das Machtelement bei „Kontrolle" in der Gesetzessprache	30
4. Klarere Konturierung und bessere Anwendbarkeit des Kontrollbegriffs bei Verzicht auf das Machtelement	31
IV. Keine Kontrolle bei Identität von Kontrolliertem und Kontrolleur?	34
V. Keine „Kontrolle" bei sog. prozeßunabhängigem Soll-Ist-Vergleich?	37
VI. Zugrundezulegender Kontrollbegriff (Zusammenfassung)	38
B. Allgemeine Funktion der Kontrolle	38
I. Kontrolle als Element von Entscheidungsprozessen	39
1. Die Entscheidung als Hauptmerkmal der öffentlichen Verwaltung	39
a) Die Entscheidung als Mittel zur Verwirklichung von Soll-Vorgaben	39
b) Die Bedeutung der Entscheidung für die öffentliche Verwaltung	39
2. Die Struktur der Entscheidung und ihr Verhältnis zur Kontrolle	41
a) Die Entscheidung als Prozeß	41
b) Kontrolle als Element des rationalen Entscheidungsprozesses	43
c) Kontrolle in Ablaufmodellen	44
II. Vorherige, begleitende und nachträgliche Kontrolle	46
1. Vorherige Kontrolle	47
2. Nachträgliche Kontrolle	47
3. Begleitende Kontrolle	48
ΙII. Vermittlung der weiteren Kontrollfunktionen durch — kontrollierte — Entscheidung	48
2. Abschnitt: Die Kontrollmaßstäbe	50
A. Konditionalprogramme	50
I. Begriff und Bedeutung	50
II. Wenig Bedarf für begleitende oder nachträgliche Kontrolle bei Handeln nach Konditionalprogrammen	52
IIΙ. Zweckverwirklichung bei Entscheiden nach Konditionalprogrammen	52
B. Zweckprogramme	53
I. Bedeutung von Zweckprogammen für die öffentliche Verwaltung, „Recht- und Zweckmäßigkeitsprüfung"	53
II. Besonderes Bedürfnis für die begleitende und nachträgliche Kontrolle von nach Zweckprogrammen getroffenen Entscheidungen	56
ΙII. Operationalisierung von Zielen; Entscheidung nach sich widersprechenden Zwecken; Zielsysteme	57
1. Operationale Ziele als Voraussetzung der Kontrolle der Zielerreichung?	57
2. Entscheidung und Kontrolle anhand sich widersprechender Ziele	60
3. Entwicklung von Zielsystemen	60
a) Erstellung einer Zielhierarchie mit operationalen Unterzielen auf der untersten Ebene	61
b) Konflikt zwischen Operationalität im Zielsystem und sich wandelnden Umständen	62
4. Weitgehendes Fehlen von Zielsystemen in der Praxis	62
5. Stufenweise Konkretisierung auf den verschiedenen Hierarchieebenen	64
C. Darf Kontrolle das Programm in Frage stellen?	65
I. Prüfungs- und Verwerfungskompetenz in bezug auf Rechtsnormen	65
II. Unbeachtlichkeit „unzweckmäßiger" Ziele?	68
D. Zusammenfassung	69
3. Abschnitt: Eigen- und Fremdkontrolle	71
A. Begriffsbildung	71
I. Eigenkontrolle	71
II. Fremdkontrolle	72
B. Fremdkontrolle und „unvermeidbare Selektivität"	73
C. Spezifische Funktionen der Fremdkontrolle	74
I. Geltendmachung von Verantwortlichkeit	74
1. Begriff der Verantwortlichkeit und ihr Zusammenhang mit Kontrolle	76
2. Entscheidungsfreiheit und Determination	77
3. Verantwortung als Mittel der Unsicherheitsabsorption in einer funktional-differenzierten Sozialordnung	78
4. Verantwortlichkeit als Sanktionsgrundlage zur Absicherung der Verantwortung	79
5. Zunahme der Verantwortlichkeit in hierarchisch höherer Stellung?	82
II. Präventivfunktion der Fremdkontrolle	85
1. Allgemeine Annahmen und Überlegungen zur Notwendigkeit der Präventivfunktion	85
a) Verbesserung der Eigenkontrolle durch die Präventivwirkung?	86
b) Förderung der Bereitschaft, eine als zielgerecht erkannte Entscheidungsalternative als Entscheidung zu wählen	87
2. Konkrete Erfahrungswerte über die Präventivwirkung?	88
III. Entlastungsfunktion	89
IV. Führungsfunktion	91
D. Dysfunktionale Wirkungen der Fremdkontrolle	91
I. Belastung des Arbeitsklimas und Erzeugung von Abwehrhaltungen	92
II. Zielverschiebung durch inadäquate Kontrollmaßstäbe	94
E. Zusammenfassung	95
4. Abschnitt: Verwaltungsexterne, verwaltungsinterne und behördeninterne Kontrolle	98
A. „Interne" und „externe" Kontrollen aus abstrakt systemorientierter Sicht	98
B. Verwaltungsinterne und verwaltungsexterne Kontrolle der Verwaltung	99
I. Verwaltungsexterne Kontrolle	100
II. Verwaltungsinterne Kontrolle	100
III. Zweckmäßigkeit der Ausgrenzung der traditionell als verwaltungsextern behandelten Kontrollen	100
C. Abgrenzung zwischen behördeninterner und behördenexterner Kontrolle	101
I. Sinnvolle Trennung nach rechtlicher Selbständigkeit?	102
II. Die Behörde als organisatorisch geschlossene Verwaltungseinheit	102
ΙII. Einordnung fachlich unabhängiger, aber formal-organisatorisch in die Behörde eingegliederter Kontrollinstanzen	105
1. Kommunale Vertretungsorgane (Gemeinde-/Stadtrat)	105
2. Rechnungsprüfungsämter	106
3. Beauftragte und Projektgruppen	107
D. Die behördeninterne Kontrolle als Untersuchungsgegenstand (Zusammenfassung)	107
5. Abschnitt: Zusammenfassungen der bisherigen Überlegungen	109
2. Teil: Die einzelnen behördeninternen Kontrollen	112
1. Abschnitt: Die Vorgesetztenkontrolle	113
A. Führungskonzepte in der öffentlichen Verwaltung	114
I. Das autoritativ-hierarchische Führungsmodell und die Abkehr davon	114
II. Führung der Verwaltung mit Delegation von Entscheidungsbefugnissen	117
1. Starre Abgrenzung durch Ausschluß des Weisungsrechts im Einzelfall — das „Harzburger Modell"	117
2. Vorbehalte der Praxis gegen die dogmatisch starre Delegation	118
3. Die in der Verwaltungspraxis heute übliche Delegationsregelung	119
4. Die Hamburger Regelung des Zeichnungsrechts	121
5. Zusammenfassung zu den Führungskonzepten und insbesondere zur Delegation	122
B. Die Kontrolle der Mitarbeiter durch den Vorgesetzten	123
I. Erforderlichkeit der Vorgesetztenkontrolle bei Delegation von Entscheidungsbefugnissen	123
1. Informationsgrundlage für Führungsentscheidungen	123
2. Geltendmachung von Verantwortlichkeit	124
II. Bestimmungsfaktoren für Art und Umfang der Vorgesetztenkontrolle	124
1. Setzen von Zielen	125
2. Erlaß von Richtlinien zur Entlastung von Auslegungsschwierigkeiten	126
3. Verbesserung des Informationsflusses	126
4. Koordination	127
5. Einführung neuer Mitarbeiter	127
6. Richtiger Einsatz der Mitarbeiter	127
7. Förderung der Mitarbeiter	128
8. Geltendmachung von Verantwortlichkeit	128
9. Erstellen der dienstlichen Beurteilung	128
10. Ausnahmsweise: Entscheidung im Delegationsbereich des Mitarbeiters	129
III. Folgerungen für Art und Umfang der Vorgesetztenkontrolle	129
1. Keine Totalkontrolle	129
a) Stichprobenkontrolle im Delegationsbereich der Mitarbeiter	129
b) Begrenzte Kontrolle auch hinsichtlich der Entscheidungsentwürfe der Mitarbeiter	130
2. Art und Umfang der Stichprobenkontrolle	131
IV. Kontrollmittel	133
1. Vorlage der Ein-und Ausgangspost	134
a) Behandlung der Eingangspost	134
aa) Generelle Regelung der Verteilung der Eingangspost	134
bb) Besondere Anordnung der Vorlage	136
b) Behandlung der Ausgangspost	136
2. Zeichnungsvorbehalt	136
3. Gespräch mit dem Mitarbeiter	137
V. Beobachtungsfehler	139
VI. Soll-Maßstäbe: Was hat der Vorgesetzte im Rahmen der Aufsicht zu prüfen?	140
1. Kontrolle hinsichtlich der Tätigkeit des Mitarbeiters als Sachbearbeiter	140
a) Kontrolle der Einzelfallbearbeitung	141
b) Kontrolle des Mitarbeiterverhaltens hinsichtlich der Entwicklung seines Aufgabenbereichs	141
c) Kontrolle des Mitarbeiters hinsichtlich seiner Kooperationspflichten	142
d) Kontrolle des Verhaltens im allgemeinen	142
2. Kontrolle des Mitarbeiters hinsichtlich der Erfüllung seiner Aufgaben als Vorgesetzter	142
VII. Kontrollplan und Kontrollakte	143
VIII. Grundsatz der schonenden Kontrolle	143
IX. Grenzen der Kontrollkapazität des Vorgesetzten	144
1. Stabsmodell: Der persönliche Berater oder Stab als Führungsgehilfe	145
2. Behördenpraxis: Verselbständigung von Stäben	146
X. Zusammenfassung zur Vorgesetztenkontrolle	147
2. Abschnitt: Kontrolle durch Querschnittseinheiten	148
A. Die Kontrolle durch das Organisationsamt	149
I. Aufgabenverteilung zwischen Organisationsamt und Fachamt	149
1. Organisation als mittelbare öffentliche Aufgabe, Qualifizierung zur Querschnittsaufgabe durch Ausgliederung aus dem Fachamt	149
2. Umfang der Zuweisung von Organisationsaufgaben an das Organisationsamt	149
a) Vor- und Nachteile der Zentralisation	150
b) Folgerungen für den Umfang der Ausgliederung von Organisationsaufgaben	151
c) Umfang der Ausgliederung im einzelnen	152
II. Folgerungen für den Umfang der Fremdkonrolle durch das Organisationsamt	153
III. Anlaß für Kontrollen durch das Organisationsamt	154
1. Beteiligung bei bestimmten organisationsrelevanten Anträgen der Fachämter	154
2. Erstellung von Arbeitsverteilungsplänen	154
3. Bearbeitung des innerbehördlichen Vorschlagswesens	155
4. Anordnung durch die Verwaltungsführung	155
5. Durchführung von Organisationsuntersuchungen	155
6. Dagegen: Keine systematische Kontrolle bei den Fachämtern ohne besonderen Anlaß	156
IV. Kontrollmaßstäbe („Soll")	156
1. Allgemeine Ziele von Organisation	157
a) Wirtschaftlichkeit, Effizienz und Effektivität	157
aa) Relationalität	157
bb) Welche Kosten und Nutzen sind zu berücksichtigen?	157
b) Beachtung der legitimen Bedürfnisse der Mitarbeiter	159
2. Soll-Maßstäbe aus der Organisationstheorie?	160
3. Formale Hilfskriterien	161
a) Soll-Konzept aus eigener Organisationsuntersuchung	161
b) Orientierung an anderen Behörden mit ähnlichem Aufgabenbestand	161
c) Orientierung an den Ergebnissen behördenübergreifender Untersuchungen zur Verwaltungsvereinfachung	164
V. Kontrollmittel	165
1. Mündliche Befragung (Interview)	165
2. Organisationsuntersuchungen	166
VI. Konsequenzen der Kontrolle	169
VII. Zusammenfassung zur Kontrolle durch das Organisationsamt	170
Β. Die Kontrolle durch den Beauftragten für den Haushalt (bzw. durch die funktionsgleiche Organisationseinheit bei nichtstaatlichen Behörden)	170
I. Aufgabenbereich und Stellung in der Behörde	172
1. Aufgabenbereich	172
a) Aufstellung des Haushaltsplans	172
b) Ausführung des Haushaltsplans	172
2. Stellung in der Behörde	173
II. Kontrolle im Rahmen der Aufstellung des Haushaltsplanes	173
1. Kontrollmaßstäbe	174
a) Allgemeine Überlegungen zu den möglichen Kontrollmaßstäben — abgeleitet aus der behördeninternen Zuständigkeitsverteilung	174
b) Konkrete Sollvorgaben	175
aa) Das Haushaltsaufstellungsschreiben des Staatsministers der Finanzen	175
bb) Programmbudgets	177
cc) Mittelfristige Finanzplanung	177
dd) Fachliche Zweckmäßigkeit	179
ee) Plausibilität	181
ff) Bisherige Titelausschöpfung	181
2. Anlaß und Intensität der Kontrolle	183
3. Mittel der Kontrolle	184
a) Gespräch	184
b) Wirtschaftlichkeitsprüfungen	185
aa) Die Kosten-Nutzen-Analyse	185
bb) Die Nutzwertanalyse	186
cc) Die Kosten-Wirksamkeits-Analyse	187
4. Folgen der Kontrolle bei der Aufstellung des Haushaltsplans	188
III. Kontrolle bei der Ausführung des Haushalts	189
1. Fremdkontrolle durch den Haushaltsbeauftragten bei Delegation der Bewirtschaftungsbefugnis	189
2. Maßstäbe der Kontrolle	189
a) Haushaltsplan und Haushaltsrecht	189
aa) Zweckbestimmung des Titels	190
bb) Wird zum richtigen Zeitpunkt gehandelt?	190
cc) Werden Sperren beachtet?	190
dd) Wirtschaftlichkeit als allgemeiner Maßstab?	191
b) Haushaltsvollzugsrichtlinien	191
c) Haushaltsausführungsschreiben des Finanzministeriums bzw. des ersten Bürgermeisters	193
3. Anlaß und Intensität der Ausführungskontrolle	193
a) Anlaß zur Kontrolle	193
b) Intensität und Schwerpunkte	194
4. Mittel der Ausfuhrungskontrolle	196
a) Auskunftsrecht des Haushaltsbeauftragten und korrespondierende Auskunftspflicht der Fachämter	196
b) Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen	196
5. Folgen der Kontrolle	196
a) Widerspruchsrecht des Beauftragten für den Haushalt	196
b) Berücksichtigung bei künftigen Anmeldungen	196
c) Geltendmachung eines Rückgriffs?	197
6. Verhältnis zur Rechnungsprüfung	197
IV. Zusammenfassung zur Kontrolle durch den Beauftragten für den Haushalt	197
V. Annex: „Controlling" in der öffentlichen Verwaltung	198
1. Begriff des Controlling	198
2. Controlling in der Verwaltungspraxis	199
a) Einzelne Investitionsvorhaben	199
b) Controlling zur vorgabengerechten Steuerung größerer Bereiche der Verwaltungstätigkeit?	200
3. Bewertung des Controlling	200
C. Die Kontrolle durch das Personalamt	201
I. Aufgabenbereich des Personalamts	201
1. Gegenwärtige Praxis	201
2. Richtiges Maß der Zentralisierung	202
3. Folgerungen für den Bereich der vom Personalamt ausgeübten Fremdkontrolle	202
II. Personalbeurteilungen und Kontrolle	203
1. Funktion der Personalbeurteilung	203
2. Beurteiler	204
3. Überprüfung der Beurteilung durch das Personalamt	205
a) Gesamtüberprüfung der Beurteilungen beim periodischen Beurteilungstermin	205
b) Überprüfung aus Anlaß von Beförderungsentscheidungen	206
IIΙ. Kontrolle bei Stellenbesetzungen/Beförderungen	206
1. Vorgehensweise bei der Stellenbesetzung	206
2. Kontrolle des vom Fachamt vorgeschlagenen Anforderungsprofils	207
a) Vergleich mit der Arbeitsplatzbeschreibung	208
b) Ermittlung der tatsächlichen Anforderungen	208
3. Überprüfung der Richtigkeit der Beurteilungen?	209
4. Kontrolle bei der endgültigen Auswahl des Bewerbers	210
IV. Kontrolle vor Entlassungen	213
V. Kontrolle der Arbeitsverteilungspläne	213
VI. Kontrolle von Personalentwicklungsprogrammen	214
VII. Zusammenfassung zur Kontrolle durch das Personalamt	214
3. Abschnitt: Kontrolle durch „Beauftragte"	215
A. „Beauftragte" als behördeninterne Fremdkontrolleure	215
I. Der Begriff des Beauftragten	215
II. Ansätze zur Kontrollfunktion von Beauftragten	215
B. Kontrolle durch den innerbehördlichen Datenschutzbeauftragten	216
I. Bedeutung der innerbehördlichen Institutionalisierung des Beauftragten	216
1. Sicherstellung der Beachtung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung	216
2. Erhaltung des Vertrauens der Bürger in den rechtmäßigen Umgang der Behörden mit personenbezogenen Daten	218
II. Schaffung von innerbehördlichen Datenschutzbeauftragten	218
1. Erforderlichkeit des Beauftragten	218
2. Stellung in der Behörde	220
a) Organisatorische Eingliederung	220
b) Unabhängige Stellung	221
ΙII. Aufgabenbereich des innerbehördlichen Datenschutzbeauftragten	221
1. Beschränkung auf den dateigebundenen Datenschutz?	221
2. Fremdkontrolle durch den internen Datenschutzbeauftragten	222
IV. Soll-Maßstäbe der Kontrolle des Datenschutzes	223
1. Gesetzliche Regelung des Datenschutzes	223
a) Spezialgesetze und allgemeine Datenschutzgesetze	223
b) Begrenzter Anwendungsbereich der allgemeinen Datenschutzgesetze	223
c) Grundsätze der allgemeinen Datenschutzgesetze	224
aa) Erforderlichkeit der Datenverarbeitung zur rechtmäßigen Aufgabenerfüllung	224
bb) Technische und organisatorische Sicherungsmaßnahmen	225
d) Verwaltungsinterne Richtlinien	225
2. Maßstäbe unmittelbar aus der Verfassung — Recht auf informationelle Selbstbestimmung	226
a) Anforderungen aus dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung	226
b) „Übergangsbonus"	227
V. Kontrollmittel	228
1. Behördliches Datenschutzregister	228
a) Inhalt des Registers	228
b) Eigenkontrolle der verarbeitenden Abteilung bei der Meldung zum Register	229
2. Besuche „vor Ort"	230
3. Anfragen des Beauftragten	231
4. Meldungen an den Beauftragten	231
VI. Anlässe zur Kontrolle	231
1. Eigeninitiative des Beauftragten	231
2. Institutionalisierte Beteiligung nach internen Richtlinien	231
3. Anstöße von Mitarbeitern oder Betroffenen	232
4. Aufforderung zur Stellungnahme durch ein Amt	232
VII. Folgen der Kontrolle durch den Datenschutzbeauftragten	232
VIII. Zusammenfassung zur Kontrolle durch den Datenschutzbeauftragten	233
C. Die Kontrolle durch die innerbehördliche Gleichstellungsbeauftragte („Frauenbeauftragte")	233
I. Einrichtung und Stellung der Gleichstellungsbeauftragten/-stellen	234
1. Gesetzliche Verankerung	234
2. Einrichtung in der Praxis	234
3. Stellung in der Behörde	235
II. Aufgaben der Gleichstellungsbeauftragten	236
ΙII. Kontrolle bei Personalentscheidungen	236
1. Soll-Maßstäbe	236
a) Kontrolle der Einhaltung des Leistungsgrundsatzes?	236
b) „Frauenquoten" als Kontrollmaßstäbe	238
aa) Entscheidungsquote oder Ziel-/Ergebnisquote	238
bb) Leistungsbezogene Quotierung oder bloßer „Mindeststandard"?	239
2. Verfahren der Mitwirkung	240
a) Stellenausschreibung	240
b) Mitwirkung an der Personalentscheidung selbst	240
IV. Kontrolle sonstiger Aufgabenerfüllung bei anderen Ämtern	241
1. Sonstige Aufgaben der Behörde, bei denen die Gleichstellungsbeauftragte die Beachtung des Gleichstellungsauftrags kontrolliert	241
a) Teilzeitarbeit	242
aa) Teilbarkeit einer bestimmten Stelle?	242
bb) Konflikt mit der Wirtschaftlichkeit	242
b) Verwaltungssprache, insbesondere Vordruckgestaltung	243
c) Sonstige Aufgaben	244
2. Anlässe zur Kontrolle	244
a) Beteiligungstatbestände?	244
b) Kontrolle aufgrund von internen oder externen Beschwerden?	244
V. Folgen der Kontrolle durch die Gleichstellungsbeauftragte	245
1. „Transparenz durch Sondervotum" — Vortragsrecht bei der Behördenleitung	245
2. Drohung mit Verzögerungstaktik durch Einschaltung von „Streithelfern"	245
VI. Zusammenfassung zur Kontrolle durch die Gleichstellungsbeauftragte	246
4. Abschnitt: Kontrolle durch die Personalvertretung	247
5. Abschnitt: Kontrolle „von unten"	249
A. Innerbehördliches Vorschlagswesen	249
B. Innerbehördliche Beschwerden	249
C. Remonstration gegenüber Weisungen und Richtlinien	250
6. Abschnitt: Zusammenfassung und Bewertung	252
A. Zusammenfassender Überblick über die behördeninternen Kontrollen	252
I. Kontrolle durch Vorgesetzte	252
II. Kontrolle durch Abteilungen mit Querschnittsfunktionen	252
1. Ressourcenverteilende Querschnittseinheiten	253
2. Datenschutz- und Gleichstellungsbeauftragte	254
B. Bewertung: Verbesserungsansätze im Detail — prinzipielle Grenzen im Großen	254
Literaturverzeichnis	257

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