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Die behördeninterne Kontrolle

Strößenreuther, Martin

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 593

(1991)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Verzeichnis der Abkürzungen 18
Einleitung 21
1. Teil: Begriff, Funktion und Arten der Kontrolle 25
1. Abschnitt: Begriff und allgemeine Funktion der Kontrolle 25
A. Der Begriff der Kontrolle 25
I. Semantischer Ursprung des Wortes „Kontrolle 26
II. Die Kontrolle als Soll-Ist-Vergleich 26
III. Ergänzung um die Elemente Leitung, Steuerung oder Macht? 27
1. Begriffserweiterung in der Betriebswirtschaft 28
2. Begriffserweiterung im Rahmen politikwissenschaftlicher und juristischer Überlegungen zur Gewaltenteilung 29
3. Das Machtelement bei „Kontrolle\" in der Gesetzessprache 30
4. Klarere Konturierung und bessere Anwendbarkeit des Kontrollbegriffs bei Verzicht auf das Machtelement 31
IV. Keine Kontrolle bei Identität von Kontrolliertem und Kontrolleur? 34
V. Keine „Kontrolle\" bei sog. prozeßunabhängigem Soll-Ist-Vergleich? 37
VI. Zugrundezulegender Kontrollbegriff (Zusammenfassung) 38
B. Allgemeine Funktion der Kontrolle 38
I. Kontrolle als Element von Entscheidungsprozessen 39
1. Die Entscheidung als Hauptmerkmal der öffentlichen Verwaltung 39
a) Die Entscheidung als Mittel zur Verwirklichung von Soll-Vorgaben 39
b) Die Bedeutung der Entscheidung für die öffentliche Verwaltung 39
2. Die Struktur der Entscheidung und ihr Verhältnis zur Kontrolle 41
a) Die Entscheidung als Prozeß 41
b) Kontrolle als Element des rationalen Entscheidungsprozesses 43
c) Kontrolle in Ablaufmodellen 44
II. Vorherige, begleitende und nachträgliche Kontrolle 46
1. Vorherige Kontrolle 47
2. Nachträgliche Kontrolle 47
3. Begleitende Kontrolle 48
ΙII. Vermittlung der weiteren Kontrollfunktionen durch — kontrollierte — Entscheidung 48
2. Abschnitt: Die Kontrollmaßstäbe 50
A. Konditionalprogramme 50
I. Begriff und Bedeutung 50
II. Wenig Bedarf für begleitende oder nachträgliche Kontrolle bei Handeln nach Konditionalprogrammen 52
IIΙ. Zweckverwirklichung bei Entscheiden nach Konditionalprogrammen 52
B. Zweckprogramme 53
I. Bedeutung von Zweckprogammen für die öffentliche Verwaltung, „Recht- und Zweckmäßigkeitsprüfung 53
II. Besonderes Bedürfnis für die begleitende und nachträgliche Kontrolle von nach Zweckprogrammen getroffenen Entscheidungen 56
ΙII. Operationalisierung von Zielen; Entscheidung nach sich widersprechenden Zwecken; Zielsysteme 57
1. Operationale Ziele als Voraussetzung der Kontrolle der Zielerreichung? 57
2. Entscheidung und Kontrolle anhand sich widersprechender Ziele 60
3. Entwicklung von Zielsystemen 60
a) Erstellung einer Zielhierarchie mit operationalen Unterzielen auf der untersten Ebene 61
b) Konflikt zwischen Operationalität im Zielsystem und sich wandelnden Umständen 62
4. Weitgehendes Fehlen von Zielsystemen in der Praxis 62
5. Stufenweise Konkretisierung auf den verschiedenen Hierarchieebenen 64
C. Darf Kontrolle das Programm in Frage stellen? 65
I. Prüfungs- und Verwerfungskompetenz in bezug auf Rechtsnormen 65
II. Unbeachtlichkeit „unzweckmäßiger\" Ziele? 68
D. Zusammenfassung 69
3. Abschnitt: Eigen- und Fremdkontrolle 71
A. Begriffsbildung 71
I. Eigenkontrolle 71
II. Fremdkontrolle 72
B. Fremdkontrolle und „unvermeidbare Selektivität 73
C. Spezifische Funktionen der Fremdkontrolle 74
I. Geltendmachung von Verantwortlichkeit 74
1. Begriff der Verantwortlichkeit und ihr Zusammenhang mit Kontrolle 76
2. Entscheidungsfreiheit und Determination 77
3. Verantwortung als Mittel der Unsicherheitsabsorption in einer funktional-differenzierten Sozialordnung 78
4. Verantwortlichkeit als Sanktionsgrundlage zur Absicherung der Verantwortung 79
5. Zunahme der Verantwortlichkeit in hierarchisch höherer Stellung? 82
II. Präventivfunktion der Fremdkontrolle 85
1. Allgemeine Annahmen und Überlegungen zur Notwendigkeit der Präventivfunktion 85
a) Verbesserung der Eigenkontrolle durch die Präventivwirkung? 86
b) Förderung der Bereitschaft, eine als zielgerecht erkannte Entscheidungsalternative als Entscheidung zu wählen 87
2. Konkrete Erfahrungswerte über die Präventivwirkung? 88
III. Entlastungsfunktion 89
IV. Führungsfunktion 91
D. Dysfunktionale Wirkungen der Fremdkontrolle 91
I. Belastung des Arbeitsklimas und Erzeugung von Abwehrhaltungen 92
II. Zielverschiebung durch inadäquate Kontrollmaßstäbe 94
E. Zusammenfassung 95
4. Abschnitt: Verwaltungsexterne, verwaltungsinterne und behördeninterne Kontrolle 98
A. „Interne\" und „externe\" Kontrollen aus abstrakt systemorientierter Sicht 98
B. Verwaltungsinterne und verwaltungsexterne Kontrolle der Verwaltung 99
I. Verwaltungsexterne Kontrolle 100
II. Verwaltungsinterne Kontrolle 100
III. Zweckmäßigkeit der Ausgrenzung der traditionell als verwaltungsextern behandelten Kontrollen 100
C. Abgrenzung zwischen behördeninterner und behördenexterner Kontrolle 101
I. Sinnvolle Trennung nach rechtlicher Selbständigkeit? 102
II. Die Behörde als organisatorisch geschlossene Verwaltungseinheit 102
ΙII. Einordnung fachlich unabhängiger, aber formal-organisatorisch in die Behörde eingegliederter Kontrollinstanzen 105
1. Kommunale Vertretungsorgane (Gemeinde-/Stadtrat) 105
2. Rechnungsprüfungsämter 106
3. Beauftragte und Projektgruppen 107
D. Die behördeninterne Kontrolle als Untersuchungsgegenstand (Zusammenfassung) 107
5. Abschnitt: Zusammenfassungen der bisherigen Überlegungen 109
2. Teil: Die einzelnen behördeninternen Kontrollen 112
1. Abschnitt: Die Vorgesetztenkontrolle 113
A. Führungskonzepte in der öffentlichen Verwaltung 114
I. Das autoritativ-hierarchische Führungsmodell und die Abkehr davon 114
II. Führung der Verwaltung mit Delegation von Entscheidungsbefugnissen 117
1. Starre Abgrenzung durch Ausschluß des Weisungsrechts im Einzelfall — das „Harzburger Modell 117
2. Vorbehalte der Praxis gegen die dogmatisch starre Delegation 118
3. Die in der Verwaltungspraxis heute übliche Delegationsregelung 119
4. Die Hamburger Regelung des Zeichnungsrechts 121
5. Zusammenfassung zu den Führungskonzepten und insbesondere zur Delegation 122
B. Die Kontrolle der Mitarbeiter durch den Vorgesetzten 123
I. Erforderlichkeit der Vorgesetztenkontrolle bei Delegation von Entscheidungsbefugnissen 123
1. Informationsgrundlage für Führungsentscheidungen 123
2. Geltendmachung von Verantwortlichkeit 124
II. Bestimmungsfaktoren für Art und Umfang der Vorgesetztenkontrolle 124
1. Setzen von Zielen 125
2. Erlaß von Richtlinien zur Entlastung von Auslegungsschwierigkeiten 126
3. Verbesserung des Informationsflusses 126
4. Koordination 127
5. Einführung neuer Mitarbeiter 127
6. Richtiger Einsatz der Mitarbeiter 127
7. Förderung der Mitarbeiter 128
8. Geltendmachung von Verantwortlichkeit 128
9. Erstellen der dienstlichen Beurteilung 128
10. Ausnahmsweise: Entscheidung im Delegationsbereich des Mitarbeiters 129
III. Folgerungen für Art und Umfang der Vorgesetztenkontrolle 129
1. Keine Totalkontrolle 129
a) Stichprobenkontrolle im Delegationsbereich der Mitarbeiter 129
b) Begrenzte Kontrolle auch hinsichtlich der Entscheidungsentwürfe der Mitarbeiter 130
2. Art und Umfang der Stichprobenkontrolle 131
IV. Kontrollmittel 133
1. Vorlage der Ein-und Ausgangspost 134
a) Behandlung der Eingangspost 134
aa) Generelle Regelung der Verteilung der Eingangspost 134
bb) Besondere Anordnung der Vorlage 136
b) Behandlung der Ausgangspost 136
2. Zeichnungsvorbehalt 136
3. Gespräch mit dem Mitarbeiter 137
V. Beobachtungsfehler 139
VI. Soll-Maßstäbe: Was hat der Vorgesetzte im Rahmen der Aufsicht zu prüfen? 140
1. Kontrolle hinsichtlich der Tätigkeit des Mitarbeiters als Sachbearbeiter 140
a) Kontrolle der Einzelfallbearbeitung 141
b) Kontrolle des Mitarbeiterverhaltens hinsichtlich der Entwicklung seines Aufgabenbereichs 141
c) Kontrolle des Mitarbeiters hinsichtlich seiner Kooperationspflichten 142
d) Kontrolle des Verhaltens im allgemeinen 142
2. Kontrolle des Mitarbeiters hinsichtlich der Erfüllung seiner Aufgaben als Vorgesetzter 142
VII. Kontrollplan und Kontrollakte 143
VIII. Grundsatz der schonenden Kontrolle 143
IX. Grenzen der Kontrollkapazität des Vorgesetzten 144
1. Stabsmodell: Der persönliche Berater oder Stab als Führungsgehilfe 145
2. Behördenpraxis: Verselbständigung von Stäben 146
X. Zusammenfassung zur Vorgesetztenkontrolle 147
2. Abschnitt: Kontrolle durch Querschnittseinheiten 148
A. Die Kontrolle durch das Organisationsamt 149
I. Aufgabenverteilung zwischen Organisationsamt und Fachamt 149
1. Organisation als mittelbare öffentliche Aufgabe, Qualifizierung zur Querschnittsaufgabe durch Ausgliederung aus dem Fachamt 149
2. Umfang der Zuweisung von Organisationsaufgaben an das Organisationsamt 149
a) Vor- und Nachteile der Zentralisation 150
b) Folgerungen für den Umfang der Ausgliederung von Organisationsaufgaben 151
c) Umfang der Ausgliederung im einzelnen 152
II. Folgerungen für den Umfang der Fremdkonrolle durch das Organisationsamt 153
III. Anlaß für Kontrollen durch das Organisationsamt 154
1. Beteiligung bei bestimmten organisationsrelevanten Anträgen der Fachämter 154
2. Erstellung von Arbeitsverteilungsplänen 154
3. Bearbeitung des innerbehördlichen Vorschlagswesens 155
4. Anordnung durch die Verwaltungsführung 155
5. Durchführung von Organisationsuntersuchungen 155
6. Dagegen: Keine systematische Kontrolle bei den Fachämtern ohne besonderen Anlaß 156
IV. Kontrollmaßstäbe („Soll\") 156
1. Allgemeine Ziele von Organisation 157
a) Wirtschaftlichkeit, Effizienz und Effektivität 157
aa) Relationalität 157
bb) Welche Kosten und Nutzen sind zu berücksichtigen? 157
b) Beachtung der legitimen Bedürfnisse der Mitarbeiter 159
2. Soll-Maßstäbe aus der Organisationstheorie? 160
3. Formale Hilfskriterien 161
a) Soll-Konzept aus eigener Organisationsuntersuchung 161
b) Orientierung an anderen Behörden mit ähnlichem Aufgabenbestand 161
c) Orientierung an den Ergebnissen behördenübergreifender Untersuchungen zur Verwaltungsvereinfachung 164
V. Kontrollmittel 165
1. Mündliche Befragung (Interview) 165
2. Organisationsuntersuchungen 166
VI. Konsequenzen der Kontrolle 169
VII. Zusammenfassung zur Kontrolle durch das Organisationsamt 170
Β. Die Kontrolle durch den Beauftragten für den Haushalt (bzw. durch die funktionsgleiche Organisationseinheit bei nichtstaatlichen Behörden) 170
I. Aufgabenbereich und Stellung in der Behörde 172
1. Aufgabenbereich 172
a) Aufstellung des Haushaltsplans 172
b) Ausführung des Haushaltsplans 172
2. Stellung in der Behörde 173
II. Kontrolle im Rahmen der Aufstellung des Haushaltsplanes 173
1. Kontrollmaßstäbe 174
a) Allgemeine Überlegungen zu den möglichen Kontrollmaßstäben — abgeleitet aus der behördeninternen Zuständigkeitsverteilung 174
b) Konkrete Sollvorgaben 175
aa) Das Haushaltsaufstellungsschreiben des Staatsministers der Finanzen 175
bb) Programmbudgets 177
cc) Mittelfristige Finanzplanung 177
dd) Fachliche Zweckmäßigkeit 179
ee) Plausibilität 181
ff) Bisherige Titelausschöpfung 181
2. Anlaß und Intensität der Kontrolle 183
3. Mittel der Kontrolle 184
a) Gespräch 184
b) Wirtschaftlichkeitsprüfungen 185
aa) Die Kosten-Nutzen-Analyse 185
bb) Die Nutzwertanalyse 186
cc) Die Kosten-Wirksamkeits-Analyse 187
4. Folgen der Kontrolle bei der Aufstellung des Haushaltsplans 188
III. Kontrolle bei der Ausführung des Haushalts 189
1. Fremdkontrolle durch den Haushaltsbeauftragten bei Delegation der Bewirtschaftungsbefugnis 189
2. Maßstäbe der Kontrolle 189
a) Haushaltsplan und Haushaltsrecht 189
aa) Zweckbestimmung des Titels 190
bb) Wird zum richtigen Zeitpunkt gehandelt? 190
cc) Werden Sperren beachtet? 190
dd) Wirtschaftlichkeit als allgemeiner Maßstab? 191
b) Haushaltsvollzugsrichtlinien 191
c) Haushaltsausführungsschreiben des Finanzministeriums bzw. des ersten Bürgermeisters 193
3. Anlaß und Intensität der Ausführungskontrolle 193
a) Anlaß zur Kontrolle 193
b) Intensität und Schwerpunkte 194
4. Mittel der Ausfuhrungskontrolle 196
a) Auskunftsrecht des Haushaltsbeauftragten und korrespondierende Auskunftspflicht der Fachämter 196
b) Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen 196
5. Folgen der Kontrolle 196
a) Widerspruchsrecht des Beauftragten für den Haushalt 196
b) Berücksichtigung bei künftigen Anmeldungen 196
c) Geltendmachung eines Rückgriffs? 197
6. Verhältnis zur Rechnungsprüfung 197
IV. Zusammenfassung zur Kontrolle durch den Beauftragten für den Haushalt 197
V. Annex: „Controlling\" in der öffentlichen Verwaltung 198
1. Begriff des Controlling 198
2. Controlling in der Verwaltungspraxis 199
a) Einzelne Investitionsvorhaben 199
b) Controlling zur vorgabengerechten Steuerung größerer Bereiche der Verwaltungstätigkeit? 200
3. Bewertung des Controlling 200
C. Die Kontrolle durch das Personalamt 201
I. Aufgabenbereich des Personalamts 201
1. Gegenwärtige Praxis 201
2. Richtiges Maß der Zentralisierung 202
3. Folgerungen für den Bereich der vom Personalamt ausgeübten Fremdkontrolle 202
II. Personalbeurteilungen und Kontrolle 203
1. Funktion der Personalbeurteilung 203
2. Beurteiler 204
3. Überprüfung der Beurteilung durch das Personalamt 205
a) Gesamtüberprüfung der Beurteilungen beim periodischen Beurteilungstermin 205
b) Überprüfung aus Anlaß von Beförderungsentscheidungen 206
IIΙ. Kontrolle bei Stellenbesetzungen/Beförderungen 206
1. Vorgehensweise bei der Stellenbesetzung 206
2. Kontrolle des vom Fachamt vorgeschlagenen Anforderungsprofils 207
a) Vergleich mit der Arbeitsplatzbeschreibung 208
b) Ermittlung der tatsächlichen Anforderungen 208
3. Überprüfung der Richtigkeit der Beurteilungen? 209
4. Kontrolle bei der endgültigen Auswahl des Bewerbers 210
IV. Kontrolle vor Entlassungen 213
V. Kontrolle der Arbeitsverteilungspläne 213
VI. Kontrolle von Personalentwicklungsprogrammen 214
VII. Zusammenfassung zur Kontrolle durch das Personalamt 214
3. Abschnitt: Kontrolle durch „Beauftragte 215
A. „Beauftragte\" als behördeninterne Fremdkontrolleure 215
I. Der Begriff des Beauftragten 215
II. Ansätze zur Kontrollfunktion von Beauftragten 215
B. Kontrolle durch den innerbehördlichen Datenschutzbeauftragten 216
I. Bedeutung der innerbehördlichen Institutionalisierung des Beauftragten 216
1. Sicherstellung der Beachtung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung 216
2. Erhaltung des Vertrauens der Bürger in den rechtmäßigen Umgang der Behörden mit personenbezogenen Daten 218
II. Schaffung von innerbehördlichen Datenschutzbeauftragten 218
1. Erforderlichkeit des Beauftragten 218
2. Stellung in der Behörde 220
a) Organisatorische Eingliederung 220
b) Unabhängige Stellung 221
ΙII. Aufgabenbereich des innerbehördlichen Datenschutzbeauftragten 221
1. Beschränkung auf den dateigebundenen Datenschutz? 221
2. Fremdkontrolle durch den internen Datenschutzbeauftragten 222
IV. Soll-Maßstäbe der Kontrolle des Datenschutzes 223
1. Gesetzliche Regelung des Datenschutzes 223
a) Spezialgesetze und allgemeine Datenschutzgesetze 223
b) Begrenzter Anwendungsbereich der allgemeinen Datenschutzgesetze 223
c) Grundsätze der allgemeinen Datenschutzgesetze 224
aa) Erforderlichkeit der Datenverarbeitung zur rechtmäßigen Aufgabenerfüllung 224
bb) Technische und organisatorische Sicherungsmaßnahmen 225
d) Verwaltungsinterne Richtlinien 225
2. Maßstäbe unmittelbar aus der Verfassung — Recht auf informationelle Selbstbestimmung 226
a) Anforderungen aus dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung 226
b) „Übergangsbonus 227
V. Kontrollmittel 228
1. Behördliches Datenschutzregister 228
a) Inhalt des Registers 228
b) Eigenkontrolle der verarbeitenden Abteilung bei der Meldung zum Register 229
2. Besuche „vor Ort 230
3. Anfragen des Beauftragten 231
4. Meldungen an den Beauftragten 231
VI. Anlässe zur Kontrolle 231
1. Eigeninitiative des Beauftragten 231
2. Institutionalisierte Beteiligung nach internen Richtlinien 231
3. Anstöße von Mitarbeitern oder Betroffenen 232
4. Aufforderung zur Stellungnahme durch ein Amt 232
VII. Folgen der Kontrolle durch den Datenschutzbeauftragten 232
VIII. Zusammenfassung zur Kontrolle durch den Datenschutzbeauftragten 233
C. Die Kontrolle durch die innerbehördliche Gleichstellungsbeauftragte („Frauenbeauftragte\") 233
I. Einrichtung und Stellung der Gleichstellungsbeauftragten/-stellen 234
1. Gesetzliche Verankerung 234
2. Einrichtung in der Praxis 234
3. Stellung in der Behörde 235
II. Aufgaben der Gleichstellungsbeauftragten 236
ΙII. Kontrolle bei Personalentscheidungen 236
1. Soll-Maßstäbe 236
a) Kontrolle der Einhaltung des Leistungsgrundsatzes? 236
b) „Frauenquoten\" als Kontrollmaßstäbe 238
aa) Entscheidungsquote oder Ziel-/Ergebnisquote 238
bb) Leistungsbezogene Quotierung oder bloßer „Mindeststandard\"? 239
2. Verfahren der Mitwirkung 240
a) Stellenausschreibung 240
b) Mitwirkung an der Personalentscheidung selbst 240
IV. Kontrolle sonstiger Aufgabenerfüllung bei anderen Ämtern 241
1. Sonstige Aufgaben der Behörde, bei denen die Gleichstellungsbeauftragte die Beachtung des Gleichstellungsauftrags kontrolliert 241
a) Teilzeitarbeit 242
aa) Teilbarkeit einer bestimmten Stelle? 242
bb) Konflikt mit der Wirtschaftlichkeit 242
b) Verwaltungssprache, insbesondere Vordruckgestaltung 243
c) Sonstige Aufgaben 244
2. Anlässe zur Kontrolle 244
a) Beteiligungstatbestände? 244
b) Kontrolle aufgrund von internen oder externen Beschwerden? 244
V. Folgen der Kontrolle durch die Gleichstellungsbeauftragte 245
1. „Transparenz durch Sondervotum\" — Vortragsrecht bei der Behördenleitung 245
2. Drohung mit Verzögerungstaktik durch Einschaltung von „Streithelfern 245
VI. Zusammenfassung zur Kontrolle durch die Gleichstellungsbeauftragte 246
4. Abschnitt: Kontrolle durch die Personalvertretung 247
5. Abschnitt: Kontrolle „von unten 249
A. Innerbehördliches Vorschlagswesen 249
B. Innerbehördliche Beschwerden 249
C. Remonstration gegenüber Weisungen und Richtlinien 250
6. Abschnitt: Zusammenfassung und Bewertung 252
A. Zusammenfassender Überblick über die behördeninternen Kontrollen 252
I. Kontrolle durch Vorgesetzte 252
II. Kontrolle durch Abteilungen mit Querschnittsfunktionen 252
1. Ressourcenverteilende Querschnittseinheiten 253
2. Datenschutz- und Gleichstellungsbeauftragte 254
B. Bewertung: Verbesserungsansätze im Detail — prinzipielle Grenzen im Großen 254
Literaturverzeichnis 257