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Das kommunale Selbstverwaltungsrecht nach bayerischem Verfassungs- und Verfassungsprozeßrecht

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Lissack, G. (2000). Das kommunale Selbstverwaltungsrecht nach bayerischem Verfassungs- und Verfassungsprozeßrecht. Ein Beitrag zur Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs unter vergleichender Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50063-5
Lissack, Gernot. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht nach bayerischem Verfassungs- und Verfassungsprozeßrecht: Ein Beitrag zur Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs unter vergleichender Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Duncker & Humblot, 2000. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50063-5
Lissack, G (2000): Das kommunale Selbstverwaltungsrecht nach bayerischem Verfassungs- und Verfassungsprozeßrecht: Ein Beitrag zur Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs unter vergleichender Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50063-5

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Das kommunale Selbstverwaltungsrecht nach bayerischem Verfassungs- und Verfassungsprozeßrecht

Ein Beitrag zur Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs unter vergleichender Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Lissack, Gernot

Schriftenreihe des Kommunalwissenschaftlichen Instituts der Universität Potsdam, Vol. 7

(2000)

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Abstract

Der Verfasser will zunächst dem Mangel an einer gesamtmonographischen Abhandlung zum Inhalt und zur Funktion des kommunalen Selbstverwaltungsrechts gemäß Bayerischem Verfassungsrecht abhelfen. Hierbei geht es dem Verfasser darum, ein vollständiges Bild von der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs (vgl. auch das Rechtsprechungsverzeichnis) zu bieten, wobei kontrastierend die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gegenübergestellt wird. Angegriffen werden die Thesen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, es handle sich beim Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden um ein »grundrechtsähnliches Recht«, und die Gemeinden seien grundrechtsfähig. Der Verfasser legt dar, daß weder die vorgebliche »Ursprünglichkeit« der Gemeinden (vgl. Art. 11 BV), noch die historische Entwicklung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts zu einer solchen Sicht zwingen. Vielmehr widersprechen die oben erwähnten Thesen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs einem personenbezogenen und auf die Menschenwürde hinauslaufenden Grundrechtsverständnis sowie einem Verständnis des kommunalen Selbstverwaltungsrechts als kompetenzieller Strukturgarantie.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort der Herausgeber 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einleitung 19
Teil 1: Das kommunale Selbstverwaltungsrecht in der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs unter vergleichender Berücksichtigung der des Bundesverfassungsgerichts 24
Kapitel 1: Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden 24
I. Inhalt und Umfang des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden 24
1. Der Aufgabenbezug des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts: Allzuständigkeit, Aufgabenverteilungsprinzip, Bedeutung des Art. 83 I BV 25
2. Der modale Bezug des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts 28
a) Die Gemeindehoheiten 29
b) Insbesondere: Die Finanzhoheit 30
3. Die Ausgestaltung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts 33
a) Gesetzesvorbehalt oder Regelungsvorbehalt; eine zunächst terminologische Betrachtung 33
b) Reichweite des Gesetzesvorbehalts 35
c) Der Kernbereich als Prüfungskriterium 36
d) Das Verhältnismäßigkeitsprinzip als Prüfungskriterium 44
e) Das Gemeinwohlerfordernis als Prüfungskriterium 53
f) Das Demokratieprinzip als Prüfungskriterium 53
g) Das Willkürverbot als Prüfungskriterium 54
h) Sonderfall: Die Maßnahmen im Rahmen der Gemeindegebietsreform 59
4. Zusammenfassung 72
II. Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht als institutionelle Garantie und grundrechtsähnliches Recht 73
1. Die Ambivalenz des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts 76
2. Die zweifelhafte Bedeutung der „Grundrechtsähnlichkeit“ 77
a) Die Grundrechtsähnlichkeit als Umschreibung einer ausschließlich verfassungsprozessualen Befugnis? 77
aa) Der Textbaustein der jüngeren Judikatur 77
bb) Die das grundrechtsähnliche Recht kreierende Polizeivermögen-Entscheidung 78
b) Die Grundrechtsähnlichkeit als Konsequenz einer vorgeblichen Vorstaatlichkeit des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts 80
3. Zusammenfassung 83
III. Zusammenfassung des ersten Kapitels 83
Kapitel 2: Das Selbstverwaltungsrecht der Landkreise 84
I. Inhalt und Umfang des Selbstverwaltungsrechts der Landkreise 85
1. Der Aufgabenbezug des Selbstverwaltungsrechts der Landkreise 85
2. Der modale Bezug des Selbstverwaltungsrechts der Landkreise 87
a) Die Parallele zum gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht 87
b) Insbesondere: Die Finanzhoheit 87
3. Die Ausgestaltung des Selbstverwaltungsrechts der Landkreise 89
a) Die Ausgestaltung des Selbstverwaltungsrechts der Landkreise im allgemeinen 89
b) Sonderfall: Die allgemeine Landkreisreform 90
4. Zusammenfassung 93
II. Das Selbstverwaltungsrecht der Landkreise als institutionelle Garantie 94
1. Das Fehlen einer grundrechtlichen Fundierung des Selbstverwaltungsrechts der Landkreise 94
2. Die rein institutionelle Ableitung des Selbstverwaltungsrechts der Landkreise 95
a) Die Politische Befreiung-Entscheidung 95
b) Die Landkreis Ingolstadt-Entscheidung 96
c) Die Polizeivermögen-Entscheidung 96
d) Die Landkreisfinanzausgleich-Entscheidung 97
III. Zusammenfassung des zweiten Kapitels 97
Kapitel 3: Das Selbstverwaltungsrecht der Bezirke 98
I. Inhalt und Umfang des Selbstverwaltungsrechts der Bezirke 98
1. Der Aufgabenbezug des Selbstverwaltungsrechts der Bezirke 99
2. Der modale Bezug des Selbstverwaltungsrechts der Bezirke 99
3. Die Ausgestaltung des Selbstverwaltungsrechts der Bezirke 99
a) Die Ausgestaltung des Selbstverwaltungsrechts der Bezirke im allgemeinen 99
b) Sonderfall: Die Maßnahmen im Rahmen der Gebietsreform 100
II. Das Selbstverwaltungsrecht der Bezirke als institutionelle Garantie 101
III. Zusammenfassung des dritten Kapitels 101
Kapitel 4: Die Grundrechtsfähigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften 102
I. Die Grundrechtsfähigkeit der Gemeinden 103
1. Die Einzelfallgebundenheit des Grundrechtsschutzes 104
2. Insbesondere: Die Berufung auf einzelne Grundrechte 106
a) Die Berufung auf die Garantie des Eigentums gemäß Art. 103, 158f. BV 106
b) Die Berufung auf den Gleichbehandlungsgrundsatz gemäß Art. 118 I BV 109
c) Die Berufung auf die Justizgrundrechte gemäß Art. 86, 91 BV 111
3. Zusammenfassung 112
II. Die Grundrechtsfähigkeit der Landkreise 112
1. Die Berufung auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 118 I BV 112
2. Die Berufung auf die Garantie des Eigentums gemäß Art. 103, 158f. BV 114
3. Zusammenfassung 115
III. Die Grundrechtsfähigkeit der Bezirke 115
IV. Zusammenfassung des vierten Kapitels 116
Kapitel 5: Die Popularklage 116
I. Die Antragsberechtigung 118
II. Der Prüfungsgegenstand 119
III. Das Erfordernis der Antragsbefugnis 119
1. Die Popularklagen natürlicher Personen (Bürgerklagen) 120
a) Keine Rüge der Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts durch Gemeindeangehörige 120
b) Die Berufung auf Art. 118 I BV als „Ersatzrüge“ 122
aa) Die Berufung auf den „klassischen Gleichbehandlungsgrundsatz“ 122
bb) Die Berufung auf das „allgemeine Willkürverbot“ 123
c) Die Berufung auf die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 101 BV 124
2. Die Popularklagen von Gemeinden 124
a) Die Rüge der Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts 124
aa) Keine Rüge der Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts durch Drittgemeinden als nicht unmittelbar betroffene Gemeinden 124
bb) Rüge der Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts bei generell das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht betreffenden Normen 125
b) Die Berufung auf die Grundrechte 125
aa) Die Berufung auf Art. 118 I BV 125
bb) Die Berufung auf das Eigentumsgrundrecht des Art. 103 BV 126
3. Die Popularklagen von Gemeindeverbänden 126
a) Keine Berufung der Gemeindeverbände auf deren Selbstverwaltungsrecht 126
b) Die Berufung der Gemeindeverbände auf die Grundrechte 127
aa) Die Berufung auf Art. 118 I BV als „Ersatzrüge“ 127
bb) Die Berufung auf das Eigentumsgrundrecht des Art. 103 BV 127
IV. Der Prüfungsmaßstab 127
1. Die Regel 127
2. Die Ausnahmen bei Bürgerklagen gegen normgesetzte Organisationsakte 129
a) Die Ausnahme 129
b) Die Ausnahme von der Ausnahme 130
V. Subsidiarität der bundesrechtlichen Kommunalverfassungsbeschwerde 130
1. Subsidiarität der Kommunalverfassungsbeschwerde bei Popularklagen gegen Normen das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht betreffend 131
2. Vorrang der Kommunalverfassungsbeschwerde bei Popularklagen von Gemeindeverbänden? 132
VI. Zusammenfassung des fünften Kapitels 132
Kapitel 6: Die Verfassungsbeschwerde 133
I. Die Antragsberechtigung 134
II. Der Prüfungsgegenstand 134
III. Das Erfordernis der Antragsbefugnis 134
1. Die Berufung auf das Selbstverwaltungsrecht 135
a) Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht 135
b) Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeindeverbände 136
2. Die Berufung auf die Grundrechte 136
a) Die Berufung auf das Eigentumsgrundrecht 137
b) Die Berufung auf Art. 118 I BV 137
IV. Der Prüfungsmaßstab 137
V. Zusammenfassung des sechsten Kapitels 138
Teil 2: Kritik an der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs 139
Kapitel 7: Kritik im Hinblick auf die Erfindung des grundrechtsähnlichen Rechts und die Grundrechtsfähigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften 139
I. Kritik in bezug auf die Qualifizierung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden als grundrechtsähnliches Recht 139
1. Fehlen eines konkreten Anlasses 139
2. Fehlen einer konkreten Begründung 140
a) Fehlen einer verfassungsprozessualen Notwendigkeit 140
b) Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden als vorstaatliches Recht 140
3. Ungewißheit bzw. Unbestimmtheit der aus der Grundrechtsähnlichkeit zu ziehenden Konsequenzen 141
a) Verfassungsprozessuale Konsequenzen 141
aa) Ungleichbehandlung von Gemeinden und Gemeindeverbänden bei Rüge der Verletzung des Selbstverwaltungsrechts im Rahmen der Popularklage 141
bb) Ungewißheit der Auswirkung dieser Ungleichbehandlung in bezug auf die bundesrechtliche Kommunalverfassungsbeschwerde gem. Art. 93 I Nr. 4 b GG 141
cc) Die Differenzierung zwischen konkret-individuell und allgemein das Selbstverwaltungsrecht berührenden Maßnahmen im Rahmen der Popularklage 142
dd) Die Bürgerklagen 142
ee) Anmerkung in bezug auf die Verfassungsbeschwerden von Gemeinden und Gemeindeverbänden 143
b) Materiell-verfassungsrechtliche Konsequenzen 143
aa) Auswirkungen der Grundrechtsähnlichkeit auf die Anwendung der Wesensgehaltstheorie? 143
bb) Auswirkungen der Grundrechtsähnlichkeit auf die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips? 145
II. Kritik in bezug auf die Grundrechtsfähigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften 147
1. Willkürverbot und Gleichbehandlungsgrundsatz 147
2. Die Berufung auf das Eigentumsgrundrecht 148
III. Zusammenfassung des siebenten Kapitels 149
Kapitel 8: Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden ist kein grundrechtsähnliches Recht 149
I. Die geschichtliche Ableitung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts als Argument für dessen „Grundrechtsähnlichkeit“? 150
1. Die geschichtliche Sicht des Verfassungsgerichtshofs 151
2. Einzelne Stationen in der Geschichte des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts 154
a) Entwicklungen in Frankreich seit 1789 154
b) Die Lehre des Reichsfreiherrn vom Stein 157
c) Die belgischen Revolutionsideen und ihre Wirkungen in Deutschland für die Verfassung der Frankfurter Nationalversammlung 158
d) Gneist, Gierke und Preuss 166
e) Die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung gemäß Art. 127 WRV 168
3. Zusammenfassung 172
II. Die Bedeutung der „Ursprünglichkeit“ der Gemeinden in der Bayerischen Verfassung 173
1. Die Motivation der Verfassungsgeber in Hinblick auf die „Ursprünglichkeit“ der Gemeinden 173
a) Die Aufnahme der „Ursprünglichkeit“ in die Bayerische Verfassung 173
b) Kritik am Begriff der „Ursprünglichkeit“ 176
2. Die Deutung der „Ursprünglichkeit“ im Sinn einer individuellen Bestandsgarantie der bayerischen Gemeinden? 179
3. Die „Ursprünglichkeit“ als Auslegungsregel 183
4. Die Deutung der „Ursprünglichkeit“ als Verfassungsänderungsverbot im Sinn von Art. 75 I 2 BV 183
5. Zusammenfassung 185
III. Grundrecht und „Grundrechtsähnlichkeit“ 185
1. Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht ist kein Grundrecht 186
a) Die Menschenwürde als Grund für die Gewährleistung von Grundrechten 186
b) Die Erweiterung des Grundrechtsschutzes auf juristische Personen 189
c) Zusammenfassung 190
2. Die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung als kompetenzielle Strukturgarantie 190
a) Die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung als institutionelle Garantie bzw. Einrichtungsgarantie 190
b) Art. 11 II BV als Staatsstrukturprinzip 192
3. Verneinung der Grundrechtsähnlichkeit des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden 194
a) Zur Vergleichbarkeit im Hinblick auf die Vorstaatlichkeit der Grundrechte und die vermeintliche Vorstaatlichkeit des Selbstverwaltungsrechts 194
b) Zur Vergleichbarkeit unter dem Gesichtspunkt der Abwehrfunktion 195
c) Zur Vergleichbarkeit im Hinblick auf den Schutzmechanismus 196
d) Ablehnung der Vergleichbarkeit im Rahmen einer ergebnisorientierten Betrachtung 198
IV. Zusammenfassung des achten Kapitels 199
Kapitel 9: Grundrechtssubjektivität kommunaler Gebietskörperschaften? 200
I. Die Stimmen in der Literatur zur Grundrechtsfähigkeit der juristischen Personen des öffentlichen Rechts im allgemeinen und der kommunalen Gebietskörperschaften im besonderen 201
1. Subjektionstheorie 203
2. Nach der Rechtsform staatlichen Handelns differenzierende Ansichten 205
3. Nach den wahrzunehmenden Aufgaben oder zu verfolgenden Interessen unterscheidende Theorien 205
4. Nach der organisationsrechtlichen Selbständigkeit differenzierende Ansichten 205
II. Stellungnahme 206
1. Argumentativer Ausgangspunkt 206
2. Prüfungsprogramm 208
3. Einwände gegen dieses Prinzip? 212
4. Zur Grundrechtsfähigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften 213
5. Einwände gegen die Verneinung der Grundrechtssubjektivität? 214
III. Zusammenfassung des neunten Kapitels 219
Teil 3: Materiell-verfassungsrechtliche und verfassungsprozessuale Konsequenzen der im zweiten Teil gewonnenen Erkenntnisse sowie Plädoyer für die Einführung einer landesrechtlichen Kommunalverfassungsbeschwerde 220
Kapitel 10: Materiell-verfassungsrechtliche und verfassungsprozessuale Konsequenzen 220
I. Materiell-verfassungsrechtliche Konsequenzen 220
1. Konsequenzen für die Kernbereichsdiskussion 220
a) Konsequenz für das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht 220
b) Konsequenz für das Selbstverwaltungsrecht der Gemeindeverbände 221
2. Konsequenzen für die Verhältnismäßigkeits- und Willkürprüfung 222
II. Verfassungsprozessuale Konsequenzen 223
1. Die verfassungsprozessuale Stellung der Gemeinden und Gemeindeverbände im Rahmen der Popularklage 223
2. Verfassungsbeschwerdeverfahren gemäß Art. 120 BV 223
3. Konsequenz für die Anwendung der Subsidiaritätsklausel des Art. 93 I Nr. 4b GG 224
4. Hinweis zu den Bürgerklagen 225
III. Zusammenfassung des zehnten Kapitels 226
Kapitel 11: Plädoyer für die Einführung einer landesrechtlichen Kommunalverfassungsbeschwerde 226
I. Für eine umfassende landesverfassungsgerichtliche Kompetenz in Kommunalverfassungsstreitigkeiten sprechende verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Gründe 226
II. Entsprechende Heranziehung des Instituts der Popularklage? 229
III. Gesetzgebungsvorschlag 230
1. Einführung einer Rechtssatzbeschwerde? 231
2. Einführung einer umfassenden Kommunalverfassungsbeschwerde 232
3. Wortlaut der im Gesetz über den Verfassungsgerichtshof zu treffenden Regelungen 232
a) Änderung des Art. 2 VfGHG 233
b) Änderung des Art. 3 VfGHG 233
c) Einfügung eines achten Abschnitts in das zweite Kapitel des dritten Teils des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof 233
4. Anmerkungen zum Gesetzesvorschlag 234
a) Anmerkung zur Zuständigkeitsregelung des Art. 2 VfGHG 234
b) Anmerkung zur Besetzungsregelung des Art. 3 VfGHG 234
c) Anmerkung zur Ausgestaltung der Kommunalverfassungsbeschwerde 234
IV. Zusammenfassung des elften Kapitels 235
Literaturverzeichnis 236
Anhang: Verzeichnis der zitierten Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes und des Bundesverfassungsgerichtes 250
Sachwortverzeichnis 259