Das kommunale Selbstverwaltungsrecht nach bayerischem Verfassungs- und Verfassungsprozeßrecht

Gernot Lissack

doi:10.3790/978-3-428-50063-5

Das kommunale Selbstverwaltungsrecht nach bayerischem Verfassungs- und Verfassungsprozeßrecht

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Lissack, G. (2000). Das kommunale Selbstverwaltungsrecht nach bayerischem Verfassungs- und Verfassungsprozeßrecht. Ein Beitrag zur Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs unter vergleichender Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50063-5

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Das kommunale Selbstverwaltungsrecht nach bayerischem Verfassungs- und Verfassungsprozeßrecht

Ein Beitrag zur Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs unter vergleichender Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Lissack, Gernot

Schriftenreihe des Kommunalwissenschaftlichen Instituts der Universität Potsdam, Vol. 7

(2000)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-50063-5
978-3-428-10063-7 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50063-5
Edition: 1
Language: German
Pages: 262
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 120.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 79.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Der Verfasser will zunächst dem Mangel an einer gesamtmonographischen Abhandlung zum Inhalt und zur Funktion des kommunalen Selbstverwaltungsrechts gemäß Bayerischem Verfassungsrecht abhelfen. Hierbei geht es dem Verfasser darum, ein vollständiges Bild von der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs (vgl. auch das Rechtsprechungsverzeichnis) zu bieten, wobei kontrastierend die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gegenübergestellt wird. Angegriffen werden die Thesen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, es handle sich beim Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden um ein »grundrechtsähnliches Recht«, und die Gemeinden seien grundrechtsfähig. Der Verfasser legt dar, daß weder die vorgebliche »Ursprünglichkeit« der Gemeinden (vgl. Art. 11 BV), noch die historische Entwicklung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts zu einer solchen Sicht zwingen. Vielmehr widersprechen die oben erwähnten Thesen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs einem personenbezogenen und auf die Menschenwürde hinauslaufenden Grundrechtsverständnis sowie einem Verständnis des kommunalen Selbstverwaltungsrechts als kompetenzieller Strukturgarantie.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort der Herausgeber	7
Inhaltsverzeichnis	9
Einleitung	19
Teil 1: Das kommunale Selbstverwaltungsrecht in der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs unter vergleichender Berücksichtigung der des Bundesverfassungsgerichts	24
Kapitel 1: Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden	24
I. Inhalt und Umfang des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden	24
1. Der Aufgabenbezug des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts: Allzuständigkeit, Aufgabenverteilungsprinzip, Bedeutung des Art. 83 I BV	25
2. Der modale Bezug des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts	28
a) Die Gemeindehoheiten	29
b) Insbesondere: Die Finanzhoheit	30
3. Die Ausgestaltung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts	33
a) Gesetzesvorbehalt oder Regelungsvorbehalt; eine zunächst terminologische Betrachtung	33
b) Reichweite des Gesetzesvorbehalts	35
c) Der Kernbereich als Prüfungskriterium	36
d) Das Verhältnismäßigkeitsprinzip als Prüfungskriterium	44
e) Das Gemeinwohlerfordernis als Prüfungskriterium	53
f) Das Demokratieprinzip als Prüfungskriterium	53
g) Das Willkürverbot als Prüfungskriterium	54
h) Sonderfall: Die Maßnahmen im Rahmen der Gemeindegebietsreform	59
4. Zusammenfassung	72
II. Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht als institutionelle Garantie und grundrechtsähnliches Recht	73
1. Die Ambivalenz des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts	76
2. Die zweifelhafte Bedeutung der „Grundrechtsähnlichkeit“	77
a) Die Grundrechtsähnlichkeit als Umschreibung einer ausschließlich verfassungsprozessualen Befugnis?	77
aa) Der Textbaustein der jüngeren Judikatur	77
bb) Die das grundrechtsähnliche Recht kreierende Polizeivermögen-Entscheidung	78
b) Die Grundrechtsähnlichkeit als Konsequenz einer vorgeblichen Vorstaatlichkeit des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts	80
3. Zusammenfassung	83
III. Zusammenfassung des ersten Kapitels	83
Kapitel 2: Das Selbstverwaltungsrecht der Landkreise	84
I. Inhalt und Umfang des Selbstverwaltungsrechts der Landkreise	85
1. Der Aufgabenbezug des Selbstverwaltungsrechts der Landkreise	85
2. Der modale Bezug des Selbstverwaltungsrechts der Landkreise	87
a) Die Parallele zum gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht	87
b) Insbesondere: Die Finanzhoheit	87
3. Die Ausgestaltung des Selbstverwaltungsrechts der Landkreise	89
a) Die Ausgestaltung des Selbstverwaltungsrechts der Landkreise im allgemeinen	89
b) Sonderfall: Die allgemeine Landkreisreform	90
4. Zusammenfassung	93
II. Das Selbstverwaltungsrecht der Landkreise als institutionelle Garantie	94
1. Das Fehlen einer grundrechtlichen Fundierung des Selbstverwaltungsrechts der Landkreise	94
2. Die rein institutionelle Ableitung des Selbstverwaltungsrechts der Landkreise	95
a) Die Politische Befreiung-Entscheidung	95
b) Die Landkreis Ingolstadt-Entscheidung	96
c) Die Polizeivermögen-Entscheidung	96
d) Die Landkreisfinanzausgleich-Entscheidung	97
III. Zusammenfassung des zweiten Kapitels	97
Kapitel 3: Das Selbstverwaltungsrecht der Bezirke	98
I. Inhalt und Umfang des Selbstverwaltungsrechts der Bezirke	98
1. Der Aufgabenbezug des Selbstverwaltungsrechts der Bezirke	99
2. Der modale Bezug des Selbstverwaltungsrechts der Bezirke	99
3. Die Ausgestaltung des Selbstverwaltungsrechts der Bezirke	99
a) Die Ausgestaltung des Selbstverwaltungsrechts der Bezirke im allgemeinen	99
b) Sonderfall: Die Maßnahmen im Rahmen der Gebietsreform	100
II. Das Selbstverwaltungsrecht der Bezirke als institutionelle Garantie	101
III. Zusammenfassung des dritten Kapitels	101
Kapitel 4: Die Grundrechtsfähigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften	102
I. Die Grundrechtsfähigkeit der Gemeinden	103
1. Die Einzelfallgebundenheit des Grundrechtsschutzes	104
2. Insbesondere: Die Berufung auf einzelne Grundrechte	106
a) Die Berufung auf die Garantie des Eigentums gemäß Art. 103, 158f. BV	106
b) Die Berufung auf den Gleichbehandlungsgrundsatz gemäß Art. 118 I BV	109
c) Die Berufung auf die Justizgrundrechte gemäß Art. 86, 91 BV	111
3. Zusammenfassung	112
II. Die Grundrechtsfähigkeit der Landkreise	112
1. Die Berufung auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 118 I BV	112
2. Die Berufung auf die Garantie des Eigentums gemäß Art. 103, 158f. BV	114
3. Zusammenfassung	115
III. Die Grundrechtsfähigkeit der Bezirke	115
IV. Zusammenfassung des vierten Kapitels	116
Kapitel 5: Die Popularklage	116
I. Die Antragsberechtigung	118
II. Der Prüfungsgegenstand	119
III. Das Erfordernis der Antragsbefugnis	119
1. Die Popularklagen natürlicher Personen (Bürgerklagen)	120
a) Keine Rüge der Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts durch Gemeindeangehörige	120
b) Die Berufung auf Art. 118 I BV als „Ersatzrüge“	122
aa) Die Berufung auf den „klassischen Gleichbehandlungsgrundsatz“	122
bb) Die Berufung auf das „allgemeine Willkürverbot“	123
c) Die Berufung auf die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 101 BV	124
2. Die Popularklagen von Gemeinden	124
a) Die Rüge der Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts	124
aa) Keine Rüge der Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts durch Drittgemeinden als nicht unmittelbar betroffene Gemeinden	124
bb) Rüge der Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts bei generell das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht betreffenden Normen	125
b) Die Berufung auf die Grundrechte	125
aa) Die Berufung auf Art. 118 I BV	125
bb) Die Berufung auf das Eigentumsgrundrecht des Art. 103 BV	126
3. Die Popularklagen von Gemeindeverbänden	126
a) Keine Berufung der Gemeindeverbände auf deren Selbstverwaltungsrecht	126
b) Die Berufung der Gemeindeverbände auf die Grundrechte	127
aa) Die Berufung auf Art. 118 I BV als „Ersatzrüge“	127
bb) Die Berufung auf das Eigentumsgrundrecht des Art. 103 BV	127
IV. Der Prüfungsmaßstab	127
1. Die Regel	127
2. Die Ausnahmen bei Bürgerklagen gegen normgesetzte Organisationsakte	129
a) Die Ausnahme	129
b) Die Ausnahme von der Ausnahme	130
V. Subsidiarität der bundesrechtlichen Kommunalverfassungsbeschwerde	130
1. Subsidiarität der Kommunalverfassungsbeschwerde bei Popularklagen gegen Normen das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht betreffend	131
2. Vorrang der Kommunalverfassungsbeschwerde bei Popularklagen von Gemeindeverbänden?	132
VI. Zusammenfassung des fünften Kapitels	132
Kapitel 6: Die Verfassungsbeschwerde	133
I. Die Antragsberechtigung	134
II. Der Prüfungsgegenstand	134
III. Das Erfordernis der Antragsbefugnis	134
1. Die Berufung auf das Selbstverwaltungsrecht	135
a) Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht	135
b) Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeindeverbände	136
2. Die Berufung auf die Grundrechte	136
a) Die Berufung auf das Eigentumsgrundrecht	137
b) Die Berufung auf Art. 118 I BV	137
IV. Der Prüfungsmaßstab	137
V. Zusammenfassung des sechsten Kapitels	138
Teil 2: Kritik an der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs	139
Kapitel 7: Kritik im Hinblick auf die Erfindung des grundrechtsähnlichen Rechts und die Grundrechtsfähigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften	139
I. Kritik in bezug auf die Qualifizierung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden als grundrechtsähnliches Recht	139
1. Fehlen eines konkreten Anlasses	139
2. Fehlen einer konkreten Begründung	140
a) Fehlen einer verfassungsprozessualen Notwendigkeit	140
b) Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden als vorstaatliches Recht	140
3. Ungewißheit bzw. Unbestimmtheit der aus der Grundrechtsähnlichkeit zu ziehenden Konsequenzen	141
a) Verfassungsprozessuale Konsequenzen	141
aa) Ungleichbehandlung von Gemeinden und Gemeindeverbänden bei Rüge der Verletzung des Selbstverwaltungsrechts im Rahmen der Popularklage	141
bb) Ungewißheit der Auswirkung dieser Ungleichbehandlung in bezug auf die bundesrechtliche Kommunalverfassungsbeschwerde gem. Art. 93 I Nr. 4 b GG	141
cc) Die Differenzierung zwischen konkret-individuell und allgemein das Selbstverwaltungsrecht berührenden Maßnahmen im Rahmen der Popularklage	142
dd) Die Bürgerklagen	142
ee) Anmerkung in bezug auf die Verfassungsbeschwerden von Gemeinden und Gemeindeverbänden	143
b) Materiell-verfassungsrechtliche Konsequenzen	143
aa) Auswirkungen der Grundrechtsähnlichkeit auf die Anwendung der Wesensgehaltstheorie?	143
bb) Auswirkungen der Grundrechtsähnlichkeit auf die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips?	145
II. Kritik in bezug auf die Grundrechtsfähigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften	147
1. Willkürverbot und Gleichbehandlungsgrundsatz	147
2. Die Berufung auf das Eigentumsgrundrecht	148
III. Zusammenfassung des siebenten Kapitels	149
Kapitel 8: Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden ist kein grundrechtsähnliches Recht	149
I. Die geschichtliche Ableitung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts als Argument für dessen „Grundrechtsähnlichkeit“?	150
1. Die geschichtliche Sicht des Verfassungsgerichtshofs	151
2. Einzelne Stationen in der Geschichte des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts	154
a) Entwicklungen in Frankreich seit 1789	154
b) Die Lehre des Reichsfreiherrn vom Stein	157
c) Die belgischen Revolutionsideen und ihre Wirkungen in Deutschland für die Verfassung der Frankfurter Nationalversammlung	158
d) Gneist, Gierke und Preuss	166
e) Die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung gemäß Art. 127 WRV	168
3. Zusammenfassung	172
II. Die Bedeutung der „Ursprünglichkeit“ der Gemeinden in der Bayerischen Verfassung	173
1. Die Motivation der Verfassungsgeber in Hinblick auf die „Ursprünglichkeit“ der Gemeinden	173
a) Die Aufnahme der „Ursprünglichkeit“ in die Bayerische Verfassung	173
b) Kritik am Begriff der „Ursprünglichkeit“	176
2. Die Deutung der „Ursprünglichkeit“ im Sinn einer individuellen Bestandsgarantie der bayerischen Gemeinden?	179
3. Die „Ursprünglichkeit“ als Auslegungsregel	183
4. Die Deutung der „Ursprünglichkeit“ als Verfassungsänderungsverbot im Sinn von Art. 75 I 2 BV	183
5. Zusammenfassung	185
III. Grundrecht und „Grundrechtsähnlichkeit“	185
1. Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht ist kein Grundrecht	186
a) Die Menschenwürde als Grund für die Gewährleistung von Grundrechten	186
b) Die Erweiterung des Grundrechtsschutzes auf juristische Personen	189
c) Zusammenfassung	190
2. Die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung als kompetenzielle Strukturgarantie	190
a) Die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung als institutionelle Garantie bzw. Einrichtungsgarantie	190
b) Art. 11 II BV als Staatsstrukturprinzip	192
3. Verneinung der Grundrechtsähnlichkeit des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden	194
a) Zur Vergleichbarkeit im Hinblick auf die Vorstaatlichkeit der Grundrechte und die vermeintliche Vorstaatlichkeit des Selbstverwaltungsrechts	194
b) Zur Vergleichbarkeit unter dem Gesichtspunkt der Abwehrfunktion	195
c) Zur Vergleichbarkeit im Hinblick auf den Schutzmechanismus	196
d) Ablehnung der Vergleichbarkeit im Rahmen einer ergebnisorientierten Betrachtung	198
IV. Zusammenfassung des achten Kapitels	199
Kapitel 9: Grundrechtssubjektivität kommunaler Gebietskörperschaften?	200
I. Die Stimmen in der Literatur zur Grundrechtsfähigkeit der juristischen Personen des öffentlichen Rechts im allgemeinen und der kommunalen Gebietskörperschaften im besonderen	201
1. Subjektionstheorie	203
2. Nach der Rechtsform staatlichen Handelns differenzierende Ansichten	205
3. Nach den wahrzunehmenden Aufgaben oder zu verfolgenden Interessen unterscheidende Theorien	205
4. Nach der organisationsrechtlichen Selbständigkeit differenzierende Ansichten	205
II. Stellungnahme	206
1. Argumentativer Ausgangspunkt	206
2. Prüfungsprogramm	208
3. Einwände gegen dieses Prinzip?	212
4. Zur Grundrechtsfähigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften	213
5. Einwände gegen die Verneinung der Grundrechtssubjektivität?	214
III. Zusammenfassung des neunten Kapitels	219
Teil 3: Materiell-verfassungsrechtliche und verfassungsprozessuale Konsequenzen der im zweiten Teil gewonnenen Erkenntnisse sowie Plädoyer für die Einführung einer landesrechtlichen Kommunalverfassungsbeschwerde	220
Kapitel 10: Materiell-verfassungsrechtliche und verfassungsprozessuale Konsequenzen	220
I. Materiell-verfassungsrechtliche Konsequenzen	220
1. Konsequenzen für die Kernbereichsdiskussion	220
a) Konsequenz für das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht	220
b) Konsequenz für das Selbstverwaltungsrecht der Gemeindeverbände	221
2. Konsequenzen für die Verhältnismäßigkeits- und Willkürprüfung	222
II. Verfassungsprozessuale Konsequenzen	223
1. Die verfassungsprozessuale Stellung der Gemeinden und Gemeindeverbände im Rahmen der Popularklage	223
2. Verfassungsbeschwerdeverfahren gemäß Art. 120 BV	223
3. Konsequenz für die Anwendung der Subsidiaritätsklausel des Art. 93 I Nr. 4b GG	224
4. Hinweis zu den Bürgerklagen	225
III. Zusammenfassung des zehnten Kapitels	226
Kapitel 11: Plädoyer für die Einführung einer landesrechtlichen Kommunalverfassungsbeschwerde	226
I. Für eine umfassende landesverfassungsgerichtliche Kompetenz in Kommunalverfassungsstreitigkeiten sprechende verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Gründe	226
II. Entsprechende Heranziehung des Instituts der Popularklage?	229
III. Gesetzgebungsvorschlag	230
1. Einführung einer Rechtssatzbeschwerde?	231
2. Einführung einer umfassenden Kommunalverfassungsbeschwerde	232
3. Wortlaut der im Gesetz über den Verfassungsgerichtshof zu treffenden Regelungen	232
a) Änderung des Art. 2 VfGHG	233
b) Änderung des Art. 3 VfGHG	233
c) Einfügung eines achten Abschnitts in das zweite Kapitel des dritten Teils des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof	233
4. Anmerkungen zum Gesetzesvorschlag	234
a) Anmerkung zur Zuständigkeitsregelung des Art. 2 VfGHG	234
b) Anmerkung zur Besetzungsregelung des Art. 3 VfGHG	234
c) Anmerkung zur Ausgestaltung der Kommunalverfassungsbeschwerde	234
IV. Zusammenfassung des elften Kapitels	235
Literaturverzeichnis	236
Anhang: Verzeichnis der zitierten Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes und des Bundesverfassungsgerichtes	250
Sachwortverzeichnis	259

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