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Normative Auswirkungen des Grundsatzes der Subsidiarität gemäß Artikel 23 Absatz 1 Satz 1 GG auf die Verfassungsposition der Kommunen

Hübner, Alexander

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 822

(2000)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einführung 19
Α. Problemaufriß 19
Β. Plan und Zielsetzung der Untersuchung 24
1. Teil: Der Einfluß des Gemeinschaftsrechts auf die Kommunen in der Bundesrepublik Deutschland am Beispiel des Verbotes der Beihilfengewährung gemäß Art. 93 IIΙ 3 EGV 27
A. Die Regelung in Art. 93 III 3 EGV 28
B. Der Tatbestand des Durchführungsverbotes nach Art. 93 III 3 EGV 28
I. Die Staatlichkeit der Beihilfe 28
II. Der Beihilfebegriff 29
III. Die Betroffenheit der kommunalen Wirtschaftsförderung durch die Beihilfenaufsicht 30
C. Die Rechtsfolgen des Durchführungsverbotes nach Art. 93 III 3 EGV 33
I. Die Pflicht zur Anmeldung und das Verbot der Durchführung der Beihilfe 33
II. Die unmittelbare Anwendbarkeit des Art. 93 III 3 EGV 33
III. Die grundsätzliche Verpflichtung zur Anordnung der Rückerstattung 35
D. Ergebnis 38
2. Teil: Die Entscheidungen des Grundgesetzes zur Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art 28 Abs. 2 GG und zugunsten der offenen Staatlichkeit 41
A. Die Geltung des Gemeinschaftsrechts für die Kommunen nach Maßgabe des Grundgesetzes 42
I. Die Übertragung von Hoheitsrechten nach Artt. 24 I, 23 I 2 GG 42
II. Der Rechtsanwendungsbefehl zur unmittelbaren Wirkung und zum Vorrang des Gemeinschaftsrechts 44
1. Der Rechtsanwendungsbefehl zur unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechts 45
2. Der Rechtsanwendungsbefehl zum Vorrang des Gemeinschaftsrechts 46
III. Der unmittelbare und mittelbare Vollzug des Gemeinschaftsrechts durch die Kommunen in der Bundesrepublik Deutschland 48
1. Der unmittelbare Vollzug des Gemeinschaftsrechts 49
2. Der mittelbare Vollzug des Gemeinschaftsrechts 52
IV. Ergebnis 53
B. Die Betroffenheit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung gemäß Art. 28 II GG durch Gemeinschaftsrecht 53
I. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 II GG 54
1. Der Schutzbereich der Selbstverwaltungsgarantie der Kommunen 54
2. Schranken eines Eingriffs in das Recht der kommunalen Selbstverwaltung - die institutionelle Garantie nach Art. 28 II GG 57
a) Dogmatische Grundlagen der institutionellen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung 57
b) Die institutionelle Rechtssubjektsgarantie 58
c) Die objektive Rechtsinstitutionsgarantie 58
d) Die subjektive Rechtsstellungsgarantie 60
e) Die Vorfeldsicherung des Kernbereichs kommunaler Selbstverwaltung 60
II. Kollisionen des Gemeinschaftsrechts mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung? 62
1. Kollisionen beim unmittelbaren Vollzug des Gemeinschaftsrechts durch die Kommunen 62
a) Kollisionen mit der institutionellen Rechtssubjektsgarantie? 63
b) Kollisionen im Kernbereich? 63
c) Kollisionen im Vorfeld des Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltung? 64
2. Kollisionen beim mittelbaren Vollzug des Gemeinschaftsrechts durch die Kommunen 65
C. Ergebnis 66
3. Teil: Die Verfassungsposition der Kommunen in Art. 28 Abs. 2 GG vor Einfügung von Art 23 GG in das Grundgesetz – Verfassungsvorbehalt des Bekenntnisses zur offenen Staatlichkeit? 67
A. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung – möglicher Gegenstand der Hoheitsrechtsübertragung durch einfaches Parlamentsgesetz? 68
B. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung – verfassungsimmanente Grenze der Befugnis zur Übertragung von Hoheitsrechten gemäß Art. 24 I GG? 69
C. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung – Gegenstand der Unantastbarkeitsgarantie des Art. 79 III GG? 71
D. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung - identitätsstiftende Struktur der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland? 72
E. Ergebnis 73
4. Teil: Die Verfassungsposition der Kommunen nach der Einfügung des Grundsatzes der Subsidiarität gemäß Art 23 Abs. 1 S. 1 GG in das Grundgesetz 74
A. Meinungsstand 75
I. Befürworter normativer Auswirkungen des Subsidiaritätsgrundsatzes auf die Verfassungsposition der Kommunen gemäß Art. 28 II GG 75
II. Befürworter diskreter Auswirkungen des Subsidiaritätsgrundsatzes auf die Verfassungsposition der Kommunen gemäß Art. 28 II GG 77
III. Literaturstimmen, die Auswirkungen des Subsidiaritätsgrundsatzes auf die Verfassungsposition der Kommunen gemäß Art. 28 II GG verneinen 78
IV. Zusammenfassung 79
B. Subsidiaritätsgrundsatz und kommunale Selbstverwaltungsgarantie in der Entstehungsgeschichte des Art. 23 I 1 GG 80
I. Der historische Anlaß der Einfügung von Art. 23 GG in das Grundgesetz 80
II. Die Gemeinsame Verfassungskommission 81
1. Einsetzung und Aufgabe der Gemeinsamen Verfassungskommission 81
2. Die Empfehlung der GVK zur Einfügung von Art. 23 GG in das Grundgesetz 82
3. Der Grundsatz der Subsidiarität in Art. 23 I 1 GG 82
4. Die Bedeutung der Empfehlung der GVK zur Einfügung von Art. 23 in das GG 84
III. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung und die erste Stellungnahme des Bundesrates 85
1. Die Begründung der Bundesregierung zum Gesetzentwurf 85
2. Die Stellungnahme des Bundesrates 85
IV. Das parlamentarische Verfahren 86
1. Der Sonderausschuß „Europäische Union (Vertrag von Maastricht) 86
2. Die zweite und dritte Beratung des Bundestages 87
V. Zusammenfassung und Bewertung 87
VI. Die Bedeutung der Auslegung von Art. 23 I 1 GG nach dem Willen des Gesetzgebers 90
C. Die Normativität der Strukturklausel in Art. 23 I 1 GG 91
I. Die vom Gesetzgeber verfolgten Normzwecke der Strukturklausel 93
II. Die funktionale Zuordnung der Strukturklausel zur Normkategorie „Staatszielbestimmung 94
1. Fortdauernde Beachtung oder Erfüllung bestimmter Ziele 95
a) Abgrenzung gegenüber Staatsstrukturbestimmungen 95
b) Abgrenzung gegenüber Einrichtungsgarantien 97
2. Rechtlich bindende Wirkung 98
3. Verbindlichkeit für alle Staatstätigkeit der Bundesrepublik Deutschland 100
4. Ergebnis 101
III. Art und Umfang der Normativität der Strukturklausel in Art. 23 I 1 GG 102
1. Positiv-richtungsweisende Zielvorgabe 102
a) Keine Festlegung auf Mittel oder Zeitpunkt der Verwirklichung 103
b) Vielzahl der Ziele 104
c) Optimierungskonflikte 104
2. Das Verbot der Zielvereitelung 106
a) Das Verbot der Totalaufgabe der Zielverfolgung 106
b) Das Gebot der Gewährleistung minimaler Zielverwirklichung 107
3. Ergebnis 111
IV. Möglichkeiten und Grenzen normativer Auswirkungen des Subsidiaritätsgrundsatzes in Art. 23 I 1 GG für das Recht der kommunalen Selbstverwaltung 112
1. Thesen 113
2. Jenseits der Normleistung: Die Verankerung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie im Europarecht 114
3. Ergebnis 117
D. Die inhaltliche Bedeutung des Grundsatzes der Subsidiarität in Art. 23 I 1 GG 118
I. Die These der Identität des Grundsatzes der Subsidiarität in Art. 23 I 1 GG mit dem europarechtlichen Subsidiaritätsprinzip 119
1. Die Bedeutung der Identitätsthese für die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung 120
2. Meinungsstand 125
a) Befürworter der Identitätsthese 125
b) Befürworter einer eingeschränkten Identitätsthese 126
c) Das Bundesverfassungsgericht 126
d) Gegner der Identitätsthese 127
e) Argumente 127
3. Stellungnahme 127
a) Der Begriff „der Europäischen Union\" in Art. 23 GG – Identität mit der historischen Europäischen Union nach dem Maastrichter Vertrag? 128
aa) Die Entstehungsgeschichte 128
bb) Die Meinungen der Literatur 130
cc) Ergebnis 132
b) Das verfassungssystematische Argument 132
aa) Die Strukturelemente des Art. 23 I 1 GG 132
bb) Die Strukturelemente des Art. 88 S. 2 GG 135
cc) Ergebnis 136
c) Argumente aus der Staatszieleigenschaft des Grundsatzes der Subsidiarität in Art. 23 I 1 GG 136
aa) Subsidiaritätsregelungen im Wandel des Europarechts 137
bb) Folgen der Änderung des europarechtlichen Subsidiaritätsprinzips für die Auslegung des Subsidiaritätsgrundsatzes in Art. 23 I 1 GG 140
(1) Die These der dynamischen Verweisung 141
(2) Die These der Anfangsidentität 142
cc) Ergebnis 142
d) Historische Bedingtheit der Subsidiaritätsklausel im Grundgesetz durch das Maastrichter Subsidiaritätsprinzip? 143
aa) Das Subsidiaritätsverständnis des Europäischen Parlaments 144
bb) Das Subsidiaritätskonzept der deutschen Länder und des Bundesrates 145
cc) Der Vorschlag der deutschen Delegation in der Regierungskonferenz zur Definition des Subsidiaritätsprinzips 149
dd) Schlußfolgerungen 150
4. Zusammenfassung und Ergebnis 155
II. Die Kontinuitätsthese – Umsetzung des in Maastricht unerfüllten deutschen Subsidiaritätskonzepts in Art. 23 I 1 GG 156
1. Die Strukturmerkmale des Subsidiaritätsgrundsatzes in Art. 23 I 1 GG im Sinne der Kontinuitätsthese 158
a) Die Einbeziehung der Länder, Regionen und autonomen Gemeinschaften in den Anwendungsbereich des Subsidiaritätsprinzips 159
b) Die Wahrung eines Kernbestandes an Aufgaben bei den regionalen und lokalen Gebietskörperschaften: Institutionalisierung 162
c) Subsidiarität nach Maßgabe des Notwendigkeitstests 163
d) Der Subsidiaritätsgrundsatz als Kompetenzausübungs- und Kompetenzverteilungsregel 166
e) Zusammenfassung 168
2. Die Richtigkeit der Kontinuitätsthese 168
a) Meinungen der Literatur 169
b) Etymologische Auslegung des Begriffs der Subsidiarität 170
c) Die strukturelle Übereinstimmung des im Sinne der Kontinuitätsthese verstandenen Subsidiaritätsgrundsatzes in Art. 23 I 1 GG mit dem Subsidiaritätsprinzip der katholischen Soziallehre 171
aa) Die Formulierung des Subsidiaritätsprinzips der katholischen Soziallehre 171
bb) Die Legitimation einer Auslegung des Subsidiaritätsgrundsatzes in Art. 23 I 1 GG am Maßstab des Subsidiaritätsprinzips im Sinne der katholischen Soziallehre 172
cc) Strukturenvergleich 174
(1) Einbeziehung auch innermitgliedstaatlicher Ebenen 174
(2) Umfassende Geltung als Kompetenzausübungs- und Kompetenzverteilungsregel 175
(3) Subsidiarität nach Maßgabe des Notwendigkeitstests 176
(4) Die Wahrung eines Kembestandes an Aufgaben: Institutionalisierung 176
dd) Ergebnis 177
d) Der Wortlaut „dem Grundsatz der Subsidiarität\" in Art. 23 I 1 GG 177
e) Die Entstehungsgeschichte des Art. 23 I 1 GG 178
f) Der Stellenwert des Schutzes innermitgliedstaatlicher Gebietskörperschaften – die Verpflichtung der Europäischen Union auf föderative Grundsätze nach Art. 23 I 1 GG 179
aa) Die strukturelle Verwandtschaft von Subsidiaritätsprinzip und Föderalismus 180
bb) Die Bedeutung der föderativen Grundsätze in Art. 23 I 1 GG 181
cc) Ergebnis 183
3. Zusammenfassung und Ergebnis 185
E. Die inhaltliche Bedeutung des Grundsatzes der Subsidiarität in Art. 23 I 1 GG für das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen in Deutschland 186
I. Das Schutzprogramm des Grundsatzes der Subsidiarität in Art. 23 I 1 GG 187
II. Die Gewährleistung des Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie in der Bundesrepublik Deutschland gemäß Art. 23 I 1 GG 187
III. Berücksichtigung der kommunalen Ebene in der Bundesrepublik Deutschland auch beim Notwendigkeitstest des Subsidiaritätsgrundsatzes? 190
1. Die Meinungen in der Literatur 191
2. Die Beurteilung nach Maßgabe der Kontinuitätsthese 192
3. § 10 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBLG) 194
a) Gemeinsame Regelungsbereiche von § 10 EUZBLG und Art. 23 I 1 GG 195
b) Der Grundsatz der Subsidiarität nach Art. 23 I 1 GG – Regelungsgegenstand von § 10 EUZBLG? 197
c) Der Schutzbereich des Subsidiaritätsgrundsatzes zugunsten der Kommunen in Deutschland nach Maßgabe von § 10 EUZBLG 199
d) Ergebnis 200
e) Gewichtung des gefundenen Ergebnisses – Verfassungskonkretisierung nach Maßgabe einfachen Gesetzesrechts? 201
4. Subsidiarität im Grundgesetz außerhalb von Art. 23 I 1 GG 202
a) Die Tradition der Subsidiaritätsdiskussion in Deutschland 202
b) Folgerungen für die Auslegung des Grundsatzes der Subsidiarität nach Art. 23 I 1 GG 206
IV. Zusammenfassung 208
F. Normative Auswirkungen des Grundsatzes der Subsidiarität in Art. 23 I 1 GG auf die Verfassungsposition der Kommunen in Art. 28 II GG 209
I. Staatszieltypische Grenzen der Normativität 210
1. Die Offenheit des Zeitpunkts der Zielverwirklichung 210
2. Die Freiheit der Mittelwahl 210
3. Das Verbot der Totalaufgabe der Ziel Verfolgung 212
II. Normative Auswirkungen aus dem Gebot der Gewährleistung minimaler Zielverwirklichung 213
1. Der Schutz des Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie – unverzichtbare Mindestforderung des Staatsziels „Grundsatz der Subsidiarität 214
2. Der Schutz der Institutionen „Gemeinden\" und „Gemeindeverbände\" – unverzichtbare Mindestforderung des Staatsziels „Grundsatz der Subsidiarität 218
3. Objektivrechtliche Auswirkungen des Grundsatzes der Subsidiarität auf die Verfassungsposition der Kommunen bei der Mitwirkung der Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der Europäischen Union gemäß Art. 23 I 1 GG 219
a) Die Formen der „Mitwirkung der Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der Europäischen Union\" gemäß Art. 23 I 1 GG 219
aa) Die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union (Art. 23 I 2 GG) 219
bb) Die Mitwirkung von Bund und Ländern an Rechtsetzungsakten der Europäischen Union (Art. 23 II 1, III 1 GG) 220
cc) Die Gesetzgebung von Bund und Ländern zur Umsetzung umsetzungsbedürftigen Gemeinschaftsrechts in innerstaatliches Recht (Art. 23 I 1 GG) 223
dd) Der unmittelbare Vollzug des Gemeinschaftsrechts (Art. 23 I 1 GG) 223
b) Die Verfassungsposition der Kommunen nach Art. 28 II GG – absolute Integrationsschranke der Bundesrepublik Deutschland bei der Mitwirkung an der Entwicklung der Europäischen Union gemäß Art. 23 I 1 GG? 224
aa) Die Problemstellung 224
bb) Die Meinungen in der Entstehungsgeschichte zu Art. 23 GG und in der Literatur 226
cc) Sinn und Zweck der Struktursicherungsklausel 227
dd) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Maastricht- Urteil 228
ee) Positivierung neuer Integrationsschranken als Ausdruck einer Integrationsfeindlichkeit des Grundgesetzes? 228
c) Schlußfolgerungen 229
d) Die Auflösung einer Kollision zwischen grundgesetzlichem (Art. 23 I 1 GG) und gemeinschaftsrechtlichem (Art. 3 b II EGV) Subsidiaritätsprinzip 232
4. Ausblick: Die prozessuale Durchsetzung der objektivrechtlichen Auswirkungen des Grundsatzes der Subsidiarität auf die Verfassungsposition der Kommunen 233
Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse in Thesen 237
Verzeichnis des zitierten Schrifttums 240
Sachregister 253