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Inhalt und Grenzen des Grundsatzes der Planerhaltung

Dargestellt am Beispiel der §§ 214-216 BauGB

Käß, Robert

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 893

(2002)

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Abstract

Mit der Novellierung des Baugesetzbuches im Jahre 1998 hat der Gesetzgeber erstmalig den Begriff der "Planerhaltung" in ein Bundesgesetz aufgenommen. Dadurch hat er den im Planungsrecht seit langem bekannten Grundsatz, nach dem Pläne möglichst auch dann aufrecht erhalten werden sollen, wenn sie mit Mängeln behaftet sind, als solchen anerkannt.

Ziel des Autors ist es, die langjährige Entwicklung der Planerhaltungsinstrumente aufzuzeigen, die von der gesetzlich angeordneten Unbeachtlichkeit von Mängeln bis hin zur Fehlerheilung reichen. Dabei geht er der Frage nach, welche Besonderheiten des Planungsrechts zur Entstehung eines eigenen Erhaltungsgrundsatzes geführt haben, der eine Sonderstellung im verfassungsrechtlichen Spannungsfeld zwischen Fehlersanktionierung und Rechtserhaltung einnimmt. Ausgehend davon zeigt Robert Käß die unterschiedlichen Erhaltungsinstrumente des Baugesetzbuches auf und hinterfragt deren Berechtigung. Er gibt nicht nur Antworten auf aktuelle Anwendungsfragen der Planerhaltungsregelungen, sondern auch auf die Problematik der Verfassungsmäßigkeit und der rechtspolitischen Rechtfertigung. Die Darstellung der neueren Rechtsprechung nimmt dabei einen breiten Raum ein.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einleitung 19
I. Der Begriff „Planerhaltung 19
II. Ziel und Gang der Untersuchung 20
1. Kapitel: Die dogmatische Einordnung des Planerhaltungsgrundsatzes 22
I. Die Fehlersanktionierung und der Rechtserhaltungsgrundsatz 22
1. Verfassungsrechtliche Direktiven für die Fehlerbehandlung im öffentlichen Recht 22
a) Das Sanktionierungsgebot für fehlerhafte Hoheitsakte aus verfassungsrechtlicher Sicht 23
b) Für die Erhaltung sprechende verfassungsrechtliche Prinzipien 27
c) Zwischenergebnis und Folgerung für die Behandlung von Rechtsverstößen im Verwaltungsrecht 30
2. Die Fehlersanktionierung im Verwaltungsrecht 31
a) Der Begriff des Fehlers 31
b) Die Ausdifferenzierung der Fehlerfolgen 33
aa) Die Fehlerfolgen bei Einzelakten 33
bb) Die Fehlerfolgen bei Rechtsnormen 35
c) Die verbindliche Entscheidung über die Fehlerfolgen 36
3. Der Grundsatz der Rechtserhaltung 37
a) Der Erhaltungsgrundsatz als leitender Rechtsgedanke 37
b) Die Ausprägungen des Rechtserhaltungsgrundsatzes im öffentlichen Recht 38
aa) Die gesetzliche Einordnung staatlicher Akte in bestimmte Rechtsformen 38
bb) Die geltungserhaltende Auslegung 39
cc) Die Begrenzungsregelungen für Fehlerfolgen 39
dd) Die Nachbesserungsvorschriften 40
ee) Die verwaltungsprozessualen Erhaltungsinstrumente 41
ff) Die Fehlerfolgenbegrenzung in verfassungs- und verwaltungsgerichtlichen Rechtsfolgenaussprüchen 42
4. Zusammenfassung 42
II. Der Planerhaltungsgrundsatz als besondere Ausprägung des allgemeinen Erhaltungsprinzips im Planungsrecht 43
1. Der Planerhaltungsgrundsatz als „offenes\" Rechtsprinzip 43
2. Die anerkannten Planerhaltungsinstrumente des Raumplanungsrechts 44
a) Die Rechtsformwahl und die Fehlervermeidung 44
b) Die Fehlerfolgenbegrenzung 44
c) Die Heilungsvorschriften 45
aa) Die Differenzierung zwischen Heilungs- und Fehlerfolgenbegrenzungsregelungen 45
bb) Das Heilungsinstrumentarium 47
3. Die Abgrenzung der Planerhaltung vom allgemeinen Erhaltungsinstrumentarium 48
4. Zusammenfassung 49
III. Der raumbezogene Plan als Gegenstand der Planerhaltung 50
1. Die Einordnung des Planes 50
a) Definitionsansätze für Plan und Planung 50
b) Die Einkleidung von Plänen in die bekannten Rechtsformen 51
c) Die Einordnungsproblematik 53
d) Der Plan als eigene Handlungsform 55
2. Die Beschränkung auf die Raumplanung 56
a) Das Raumplanungsrecht als das am stärksten verselbständigte Gebiet des Planungsrechts 56
b) Die Untergliederung des Raumplanungsrechts 56
3. Zusammenfassung 57
2. Kapitel: Die Entwicklung der Planerhaltungsinstrumente unter besonderer Berücksichtigung der Fehlerfolgenbegrenzungsregelungen 59
I. Die Zunahme nichtiger Bauleitpläne unter dem Bundesbaugesetz bis zur ersten Novellierung im Jahre 1976 59
1. Die Ausgestaltung des Bebauungsplanes als Satzung durch das Bundesbaugesetz von 1960 59
2. Die Rechtsentwicklung im Bauplanungsrecht bis 1976 63
II. Die Entwicklung der Folgenbegrenzungsregelungen während der Geltung des BBauG i.d.F. von 1976 und 1979 65
1. Der Einstieg des Gesetzgebers in die Planerhaltung durch die Baurechtsnovelle von 1976 65
2. Die Gesetzgebungstätigkeit im Verwaltungsrecht und im Verwaltungsprozeßrecht 67
3. Die Rechtsentwicklung im Bauplanungsrecht bis 1979 69
a) Die Wirkungslosigkeit der bestehenden Erhaltungsinstrumente 69
b) Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7.9.1979 70
III. Die Erweiterung der Planerhaltungsregelungen bis 1986 72
1. Die Ausdehnung der Fehlerfolgenbegrenzung auf materielle Normen durch die BBauG-Novelle von 1979 72
2. Die Entwicklung im Bauplanungsrecht bis 1986 73
a) Die Ergebnisse der rechtstatsächlichen Untersuchungen zur Normenkontrolle im Bauplanungsrecht 73
b) Die Beurteilung der Planerhaltungsregelungen des BBauG 76
c) Die Tendenzen in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 77
d) Die Reformvorschläge der Planungspraktiker 79
IV. Die Entwicklung unter dem Baugesetzbuch 80
1. Das Baugesetzbuch von 1986 80
a) Die Novellierung der Planerhaltungsregelungen 80
b) Die verwaltungsprozessualen Neuerungen 81
2. Die Entwicklung des Bauplanungsrechts bis zum BauROG 1998 81
3. Die Entstehung des BauROG 83
a) Die Neuregelungen im Baugesetzbuch 83
b) Bewertung 85
V. Zusammenfassung 85
3. Kapitel: Die Folgenbegrenzung bei Verfahrens- und Formfehlern 86
I. Die Anforderungen des BauGB und das Scheitern der allgemeinen Erhaltungsinstrumente 86
1. Die formellen Anforderungen des BauGB 86
2. Die Abschaffung von Verfahrenserfordernissen 86
3. Die Wesentlichkeitsrechtsprechung 88
a) Entstehung und Inhalt der Wesentlichkeitsprüfung 88
b) Die Schwächen und die Aufgabe der Rechtsprechung zur Wesentlichkeit 89
c) Eigene Stellungnahme 91
4. Das Scheitern des gewohnheitsrechtlichen Inkrafttretens bei formellen Mängeln aufgrund spezifischer Besonderheiten der Planung 92
5. Die prozessualen Lösungsansätze durch die Rechtsprechung 94
6. Zusammenfassung 95
II. Die absolute Unbeachtlichkeit von Verfahrens- und Formfehlern nach § 214 Abs. 1 BauGB 95
1. Der Inhalt des § 214 Abs. 1 BauGB 95
a) Überblick über die Regelung 95
b) Der Begriff der Verfahrens- und Formvorschriften 96
2. Die Rechtsfolgen des § 214 Abs. 1 BauGB 97
a) Die Rechtswirkungen der absoluten Unbeachtlichkeit nach § 214 Abs. 1 BauGB 97
aa) Die Unbeachtlichkeit als Rechtswidrigkeitsausschluß 97
bb) Die Unbeachtlichkeit als Nichtigkeitsausschluß für unmittelbare Fehlerfolgen 100
cc) Konsequenzen für das Aufsichtsverfahren 101
b) Der Auskunftserteilungsanspruch als besondere Fehlerfolge 103
3. Der abschließende Charakter des § 214 Abs. 1 BauGB 105
a) Die Unbeachtlichkeit aller nicht genannten Fehler und die Ausnahme bei bewußten Verstößen 105
b) Die abschließende Festlegung der Unbeachtlichkeit 106
4. Zusammenfassung 109
III. Die relative Unbeachtlichkeit von Verfahrens- und Formfehlern nach § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB 109
1. Der Inhalt des § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB 109
a) Überblick über die Regelung 109
b) Die Voraussetzungen der relativen Unbeachtlichkeit für Verfahrensund Formfehler 110
aa) Die Hinweispflicht des § 215 Abs. 2 BauGB 110
bb) Das Unterbleiben einer ordnungsgemäßen Rüge (§ 215 Abs. 1 HS 2 BauGB) 112
cc) Der rügelose Fristablauf 113
2. Die Rechtsfolgen der relativen Unbeachtlichkeit nach § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB 113
a) Die Rechtslage während offener Frist 114
b) Die Rechtslage nach rügelosem Fristablauf 115
c) Die Rechtsfolgen der wirksamen Rügeerhebung 116
3. Zusammenfassung 117
IV. Die dogmatische Erklärung der Unbeachtlichkeit 117
1. Die vertretenen Ansichten zu § 215 Abs. 1 BauGB 117
a) Die verfahrensrechtliche Deutung 117
b) Die materielle Deutung 119
2. Die Diskussion der Auffassungen 120
a) Die Vergleichbarkeit der Unbeachtlichkeit mit Rechtsfiguren des Verwaltungs- und Verwaltungsprozeßrechts 120
b) Eigene Auffassung 121
aa) Die verfahrensrechtliche Auffassung von der objektiven Voraussetzung der gerichtlichen Überprüfbarkeit 121
bb) Die Ansicht vom verfahrensrechtlichen Diskussionsverbot 122
cc) Die materielle Auffassung von der Gültigkeitsfiktion 123
dd) Die rein materielle Deutung als gesetzliche Folgenbegrenzungsanordnung 124
3. Die absolute Unbeachtlichkeit nach § 214 BauGB 126
4. Zusammenfassung 127
V. Verfassungsrechtliche Bewertung der §§ 214 Abs. 1 und 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB 127
1. Verfassungsrechtliche Maßstäbe 127
a) Das Rechtsstaatsgebot 128
b) Die Maßstabsfunktion des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG 129
c) Die verfassungsrechtlichen Anforderungen durch Art. 14 GG 130
2. Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit 131
a) Die Ausklammerung von Verstößen gegen rechtsstaatlich unverzichtbare Anforderungen aus den Fehlerfolgenbegrenzungsregelungen 131
b) Die absolute Unbeachtlichkeit 131
c) Die relative Unbeachtlichkeit 132
4. Kapitel: Die Folgenbegrenzung bei Abwägungsfehlern 135
I. Das Abwägungsgebot und die Abwägungsfehlerlehre 135
1. Die Festschreibung des Abwägungsgebotes durch den Gesetzgeber und die Entwicklung der Abwägungsdogmatik durch die Rechtsprechung 135
2. Die planerische Abwägung als spezifische Besonderheit rechtsstaatlicher Planung 137
a) Die planerische Gestaltungsfreiheit 137
aa) Der Inhalt der planerischen Gestaltungsfreiheit 137
bb) Die Begrenzung der planerischen Gestaltungsfreiheit 140
cc) Die Abgrenzung der planerischen Gestaltungsfreiheit zum Ermessensspielraum 141
b) Die planerische Abwägung 143
c) Der planungstypische Situationsbezug und die Konkretheit von Planungsentscheidungen 147
d) Die Abwägungsfehlerlehre 151
aa) Die aus dem Junktim von Planung und Gestaltungsfreiheit folgende Einschränkung der Plankontrolle 151
bb) Die Maßstäbe der Rechtsprechung 152
cc) Die Besonderheiten der Abwägungsfehlerlehre gegenüber anderen Beschränkungen der gerichtlichen Kontrollintensität 156
3. Zusammenfassung 159
II. Das Scheitern allgemeiner Erhaltungsinstrumente und der Übertragung der Planergänzung 159
1. Die rückwirkende Inkraftsetzung als Heilungsinstrument 160
2. Die Feststellung eines späteren Nichtigkeitszeitpunktes 162
3. Die Übertragung der Grundsätze der Planergänzung auf das Bauplanungsrecht 165
4. Zusammenfassung 168
III. Die absolute Unbeachtlichkeit von Abwägungsfehlern 168
1. Überblick über die gesetzliche Regelung des § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB 168
2. Die Unterscheidung von Abwägungsfehlern im Vorgang und im Ergebnis 169
a) Die Kritik an der Rechtsprechungsansicht 169
aa) Die Auffassung Kochs 169
bb) Die Ansicht Heinzes 171
cc) Die vermittelnde Position Erbguths 173
b) Die Unterscheidung zwischen Vorgangs- und Ergebniskontrolle der Abwägung anhand ihrer Gegenstände 174
aa) Die Kontrollgegenstände als Anknüpfungspunkte für eine Differenzierung 174
bb) Die Berechtigung einer gesonderten Ergebnisprüfung 176
cc) Die Berechtigung einer eigenständigen Vorgangskontrolle 177
c) Abschließende Stellungnahme 178
3. Die Offensichtlichkeit 180
a) Ziel des Gesetzgebers 180
b) Die Offensichtlichkeit als Evidenzkriterium 180
aa) Für die Evidenztheorie sprechende Gründe 180
bb) Argumente gegen die Deutung der Offensichtlichkeit als Evidenz 181
c) Die Offensichtlichkeit im Sinne einer Beschränkung auf objektive Hinweise 185
aa) Die Begrenzung auf den „äußeren\" Abwägungsvorgang 185
bb) Die Objektivierung des Nachweises der „äußeren\" Abwägungsseite 186
cc) Die neuere Rechtsprechung zur Erkennbarkeit von Abwägungsmängeln im Vorgang 187
(1) Die strenge Auffassung von den konkreten Hinweisen auf Abwägungsfehler 187
(2) Die Kritik in der Literatur 189
(3) Die vermittelnde Ansicht in der obergerichtlichen Rechtsprechung 190
dd) Eigene Auffassung 190
d) Zusammenfassung 191
4. Die Auswirkungen auf das Ergebnis 192
5. Verfassungsrechtliche Bewertung des § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB 194
a) Verfassungsrechtliche Maßstäbe 194
b) Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit 196
aa) Rechtfertigung der Offensichtlichkeit 196
bb) Rechtfertigung der Ergebnisrelevanz in § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB 197
cc) Das Recht auf gerechte Abwägung der eigenen Belange 198
IV. Die scheinbare Erhaltungsregelung des § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB 199
1. Der Inhalt der Bestimmung 199
2. Die verfassungskonforme Auslegung des § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB 201
a) Die frühere Rechtsprechung 201
b) Die neuere Rechtsprechung 202
c) Bewertung der Rechtsprechungsauffassung 205
aa) Die Verdoppelung des Kontrollzeitpunktes für das Abwägungsergebnis 205
bb) Die Beschränkung des Prüfungsumfanges 207
3. Zusammenfassung und Bewertung der planerhaltenden Wirkung des § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB 208
V. Die relative Unbeachtlichkeit von Abwägungsfehlern 209
1. Inhalt und Rechtsfolgen 209
2. Verfassungsrechtliche Bedenken 210
a) Die Vorbehalte in den Gesetzesmaterialien 210
b) Fehler im Abwägungsvorgang 211
c) Fehler im Abwägungsergebnis 211
3. Die verfassungskonforme Auslegung des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB 215
a) Die Versuche einer einschränkenden Auslegung 215
b) Eigene Auffassung 216
5. Kapitel: Die Folgenbegrenzung bei Verstößen gegen das Entwicklungsgebot 220
I. Die Anforderungen an die Bebauungsplanung durch das Entwicklungsgebot 220
II. Die absolute Unbeachtlichkeit von Verstößen gegen das Entwicklungsgebot 221
1. Der Inhalt des § 214 Abs. 2 BauGB 221
2. Die Systematik der Verstöße gegen das Entwicklungsgebot 222
a) Die Unterteilung in Folgenbegrenzungsregelungen für fehlerhafte Bebauungspläne und Flächennutzungspläne 222
b) Der Ausschluß bewußter Verstöße 222
c) Die geordnete städtebauliche Entwicklung als inhaltliche Grenze 224
aa) Die ausdrückliche Anordnung in § 214 Abs. 2 Nr. 2 und 4 BauGB 224
bb) Die Bindung an die geordnete städtebauliche Entwicklung in § 214 Abs. 2 Nr. 1 und 3 BauGB 227
3. Die Beschränkung der Wirkungen auf die unmittelbar genannten Fehler 228
III. Verfassungsrechtliche Bewertung 230
6. Kapitel: Die Heilungsinstrumente 231
I. Die allgemeinen Heilungsinstrumente 231
1. Das Fehlerkorrekturverfahren bei formellen Mängeln 231
2. Die Ermächtigung zur rückwirkenden Inkraftsetzung bei Verfahrensund Formfehlern 232
a) Das Bundesbaugesetz i.d.F. von 1976 und 1979 232
b) Die Neuerungen durch das Baugesetzbuch von 1986 233
3. Die Ausdehnung des Fehlerkorrekturverfahrens auf materielle Fehler 234
a) Die Ansicht der Rechtsprechung 234
b) Die Gegenauffassung in der Literatur 236
c) Eigene Auffassung 237
4. Die Bedeutung der Nichtigerklärung eines Bauleitplanes für die Durchführbarkeit des Fehlerkorrekturverfahrens 237
a) Die Entscheidung des OVG Münster 237
b) Die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts 238
c) Eigene Auffassung 240
5. Zusammenfassung und Bewertung 240
II. Die Neuregelung in § 215 a BauGB 241
1. Das ergänzende Verfahren nach § 215 a Abs. 1 BauGB 241
a) Funktionsweise, Voraussetzungen und Grenzen des ergänzenden Verfahrens nach § 215 a Abs. 1 BauGB 241
b) Die Rechtsfolgen der Durchführbarkeit des ergänzenden Verfahrens 244
c) Bewertung 247
2. Die rückwirkende Inkraftsetzung 248
a) Inhalt des § 215 a Abs. 2 BauGB 248
b) Verfassungsrechtliche Problematik 251
7. Kapitel: Ausblick: Die Erweiterung des Planerhaltungsgrundsatzes 253
Zusammenfassung in Thesen 256
Anhang 261
Literaturverzeichnis 268
Sachregister 286