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Die Beschränkungen des kommunalen Satzungsgebers beim Erlaß von Vorschriften zur Grabgestaltung

Spranger, Tade Matthias

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 782

(1999)

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Abstract

Fragen des Friedhofsrechts betreffen früher oder später ausnahmslos jeden Bürger. Zur Zeit finden sich alleine auf den etwa 28.000 bundesdeutschen Kommunalfriedhöfen knapp 30 Millionen Gräber. Ganze Industriezweige sind um das Geschäft mit dem Tod entstanden: Das jährliche Umsatzvolumen des Bestattungswesens liegt bei schätzungsweise 13-16 Milliarden DM. Dennoch kann die oftmals durch eine gewisse Scheu geprägte rechtliche Auseinandersetzung mit der Materie nur als unzureichend bezeichnet werden. Insbesondere im Bereich des Grabgestaltungsrechts beschränken sich zahlreiche obergerichtliche Entscheidungen auf die gebetsmühlenartige Wiedergabe mittlerweile überholter Rechtsansichten. So stört sich beispielsweise niemand daran, daß die vor über 90 Jahren entstandenen Gestaltungsklauseln in teilweise offenem Widerspruch zu den Grundrechten stehen, oder daß ein aus nationalsozialistischer Zeit stammendes Gebot der Verwendung "deutschen Steins" auch heute noch in kommunalen Friedhofssatzungen zu finden ist.

Der Autor setzt sich erstmals umfassend mit allen Aspekten des Grabgestaltungsrechts auseinander - so etwa der jüngst in die Schlagzeilen geratenen "Entsorgung" von Fehlgeburten als Sondermüll oder der neuen Problematik moslemischer Grabfelder. Als Ergebnis zeigt sich nicht bloß ein eklatanter verfassungs- und verwaltungsrechtlicher Nachholbedarf des geltenden Friedhofsrechts, sondern vielmehr die Rechtswidrigkeit sämtlicher kommunaler Friedhofssatzungen.

Die Arbeit wurde ausgezeichnet von der Stiftung der Deutschen Städte, Gemeinden und Kreise zur Förderung der Kommunalwissenschaften.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 18
Einleitung 23
Teil 1: Die Grundlagen einer Bewertung kommunaler Grabgestaltungsvorschriften 27
1 .Abschnitt: Die Grundlagen des Friedhofsrechts 27
A. Die geschichtliche Entwicklung des kommunalen Friedhofswesens 27
B. Die Rechtsbeziehungen zwischen dem Friedhofsträger und Dritten 31
C. Die Systematik der Gestaltungsvorschriften 33
D. Die rechtliche Einordnung der Bestattungsplätze 35
2.Abschnitt: Die allgemeinen Grenzen kommunaler Satzunggebung und ihre Relevanz für das Recht der Grabgestaltung 40
A. Der Kompetenzbereich der Selbstverwaltung 40
B. Die Berücksichtigung gesetzlicher Vorgaben durch den Satzunggeber 48
C. Der Vorrang des Gesetzes 49
D. Die Abwägung als Kern der Satzunggebung 50
E. Die Berücksichtigung struktureller und sachverhaltsbezogener Besonderheiten... 51
F. Ergebnis 51
Teil 2: Rechtliche Bewertung ausnahmslos geltender Grabgestaltungsvorschriften 53
1. Abschnitt: Die allgemeine Gestaltungsklausel 53
A. Die Grabgestaltung als Fall der freien Entfaltung der Persönlichkeit gemäß Art. 2 I GG 53
I. Die Ansicht Scheuners: Grabgestaltung als unwesentliche menschliche Betätigung 55
II. Die Ansicht Liermanns: Grundrechtseinschränkung durch das Anstaltsverhältnis 59
III. Die Ansicht Fechners: die Gemeinschaftsgebundenheit der Grabgestaltung 61
IV. Ergebnis 64
V. Grundlagen einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung - die Friedhofssatzung als Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung 64
1. Zum Grad der Zweckdienlichkeit kommunaler Grabgestaltungsklauseln 65
2. Der Friedhofszweck 67
a) Kriterien zur Ermittlung würdiger Grabgestaltung 69
aa) Der gebildete Durchschnittsmensch und seine „Verwandten 69
(1) Kritik am Durchschnittsmaßstab zur Ermittlung würdevoller Grabgestaltung 71
(2) Kritik an der Betonung des Gemeinschaftsgedankens als Leitprinzip einer würdevollen Grabgestaltung 75
bb) Das Sachverständigen-Urteil 79
cc) Die Maßgeblichkeit kraft Repräsentation 80
dd) Das Kriterium der offenkundigen Störung 80
ee) Eigener Ansatz 81
b) Zwischenergebnis 85
3. Beschränkung der Grabstättengestaltung durch subjektive Rechte Dritter 85
a) Keine Vermittlung subjektiver Rechte durch den Bestattungsanspruch 86
b) Bürgerlichrechtliche Bestimmungen als subjektive Rechte 86
c) Die Grundrechte Dritter als subjektive Rechte 87
4. Die weiteren Elemente der Schrankentrias 88
VI. Ergebnis 88
B. Grabgestaltung und Menschenwürde 89
I. Gestaltungsvorschriften als Eingriff in die Menschenwürde 89
II. Menschenwürde und Persönlichkeitsrecht des Verstorbenen 92
1. Stand der Rechtsprechung 92
2. Analyse und Lösungsvorschlag 93
C. Das Erfordernis der Anpassung der Grabgestaltung an die Umgebung und der allgemeine Gleichheitssatz nach Art. 3 I GG 96
I. Die Bindung des Nutzungsberechtigten an den Status quo 96
II. Die Möglichkeiten einer Rechtfertigung 98
D. Die Religionsausübungsfreiheit nach Art. 4 I, II GG 98
I. Grabgestaltung als Glaubensbetätigung 99
II. Grundrechtsschranken der Religionsfreiheit und ihre Auswirkungen auf die Grabgestaltung 102
III. Zur Freiheit des weltanschaulichen Bekenntnisses 103
IV. Die Gestaltung der Gräber Angehöriger des moslemischen Glaubens als Sonderfall kommunaler Vorgaben 103
E. Die Gewissensfreiheit nach Art. 4 I GG 106
F. Die Grabgestaltung als durch Art. 5 I 1 1.Hs GG geschützte Meinungsäußerung 107
I. Die Grabinschrift als Meinungsäußerung 108
II. Formgebung und Materialwahl als Meinungsäußerung 109
III. Die Genehmigungspflicht für Grabmale und Grabinschriften als Eingriff in die Freiheitssphäre 110
IV. Insbesondere das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt 112
V. Die Grundrechtsschranken des Art. 5 II GG 113
1. Das allgemeine Gesetz 113
a) Die Würde des Friedhofs als zu schützendes Rechtsgut 113
b) Individualrechte anderer Grabnutzungsberechtigter als zu schützendes Rechtsgut 114
2. Das Recht der persönlichen Ehre 116
a) Die beleidigende Grabgestaltung als Fall der Kreditgefährdung nach § 824 BGB 117
b) Beleidigende Grabgestaltungen und der Beseitigungsanspruch nach § 823 BGB 118
VI. Ergebnis 120
G. Die Grabgestaltung als Gegenstand der Kunstfreiheit nach Art. 5 III GG 121
I. Der Schrankenvorbehalt des besonderen Gewaltverhältnisses 123
II. Die Schranken der Baukunst als Maßstab der Friedhofsgestaltung 124
III. Verfassungsimmanente Schranken im Bereich sepulkraler Kunst 125
IV. Ergebnis 126
H. Das rechtsstaatliche Gebot der Normklarheit 126
I. Die Normklarheit der allgemeinen Gestaltungsanforderung 127
II. Die zweifache Ausgestaltung des Zwei-Felder-Systems 129
J. Exkurs: Die Auswirkungen der allgemeinen Gestaltungsvorschrift auf die Gestaltung von Urnengräbern 129
I. Zur Zulässigkeit der Beschränkung der Grabstättengröße 131
II. Die Beschränkung der Grabmalsgröße 132
III. Urnengemeinschaftsanlagen 133
K. Die Vereinbarkeit mit Bundesrecht 134
L. Die Vereinbarkeit mit Landesrecht 135
M. Rechtsstaatliche Anforderungen im Bereich der Abwägung als Kern der Satzunggebung 136
2. Abschnitt: Weitere allgemeine Gestaltungsge- oder -verböte 137
A. Die Pflicht des Nutzungsberechtigten zur gärtnerischen Anlage 137
I. Die Bepflanzung als Element der Grabgestaltung 138
II. Der allgemeine Vermögensschutz über Art. 2 I GG 140
B. Beschränkungen der Verfügungsmöglichkeiten des Nutzungsberechtigten und Art. 14 GG 141
I. Die Eigentumsverhältnisse an der Grabstätte selbst 141
II. Die Eigentumsverhältnisse am Grabstein und der Grabbepflanzung 142
1. Bewertung der Rechtsverhältnisse an Grabsteinen 144
a) Die Zweckbestimmung des Friedhofs als verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs in die Eigentumsfreiheit 145
b) Die Zweckbestimmung des Grabmals als verfassungsrechtliche Rechtfertigung 146
c) Weitere Anforderungen einer Inhalts- und Schrankenbestimmung 149
2. Bewertung der Rechtsverhältnisse an den Grabbepflanzungen 149
a) Die Verpflichtung zur gärtnerischen Anlage des Grabes 150
b) Die satzungsrechtliche Statuierung eines Eigentumsübergangs hinsichtlich der Grabbepflanzung nach § 94 BGB 150
Teil 3: Rechtliche Bewertung zusätzlicher Gestaltungsvorschriften 153
1. Abschnitt: Die allgemeinen Grenzen der zusätzlichen Gestaltungsvorschriften 154
2. Abschnitt: Zum Friedhofszweck als Grenze zusätzlicher Gestaltungsvorschriften 158
3. Abschnitt: Das Willkürverbot 159
A. Insbesondere das Verbot ausländischer Steine, bzw. Gebot der Verwendung heimischer Natursteine 164
I. Die Bewertung der Klausel nach nationalem Recht 164
II. Das Verbot mengenmäßiger Einfuhrbeschränkungen nach Art. 30 EGV 166
III. Ergebnis 168
B. Insbesondere das Politurverbot und das Verbot schwarzer und weißer Steine 168
C. Insbesondere das Verbot von Lichtbildern 174
D. Insbesondere das Verbot von Grababdeckplatten 175
E. Insbesondere das Kombinationsverbot 178
F. Insbesondere das Verbot serienmäßiger Ware 179
G. Insbesondere Größenbeschränkungen 182
I. Die öffentliche Sicherheit als Grenze der Grabmalsgröße 185
II. Keine Neubewertung des Ergebnisses durch die Ausgestaltung zusätzlicher Gestaltungsvorschriften als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt 186
4. Abschnitt: Zusätzliche Gestaltungsvorschriften und das Verhältnismäßigkeitsprinzip 188
5. Abschnitt: Zusätzliche Gestaltungsvorschriften und die Wesensgehaltsgarantie 192
6. Abschnitt: Zusätzliche Gestaltungsvorschriften und das rechtsstaatliche Gebot der Normklarheit 192
7. Abschnitt: Zusätzliche Gestaltungsvorschriften als Eingriff in die Grundrechte der Gewerbetreibenden 194
A. Zusätzliche Gestaltungsvorschriften und die Berufsfreiheit 195
I. Die mittelbare Grundrechtsbetroffenheit der Gewerbetreibenden 196
II. Die objektive Erkennbarkeit der berufsregelnden Tendenz 198
III. Die Erläßlichkeit der berufsregelnden Tendenz 199
IV. Keine verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs in die Berufsfreiheit der Gewerbetreibenden 201
B. Zusätzliche Grabgestaltungsvorschriften und die Eigentumsfreiheit der Gewerbetreibenden 202
I. Die einzelnen Elemente der Sach- und Rechtsgesamtheit 203
II. Das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb 204
III. Ergebnis 206
Teil 4: Die Rechtmäßigkeit der praktischen Ausgestaltung und tatsächlichen Folgen des Zwei-Felder-Systems 207
1. Abschnitt: Das zahlenmäßige Verhältnis der Friedhofsabteilungen mit allgemeinen und zusätzlichen Gestaltungsvorschriften 208
2. Abschnitt: Unzumutbare Entfernung als Resultat des Zwei-Felder-Systems 209
3. Abschnitt: Die Bindung an den Ortsteil als vom Satzunggeber zu würdigender Aspekt 212
4. Abschnitt: Die Art der Ausweichmöglichkeit und die Gefahr des faktischen Zwangs 214
5. Abschnitt: Die Delegation der Grabfeld-Einteilung auf die Friedhofsverwaltung 218
6. Abschnitt: Das Wahlrecht des Nutzungsberechtigten hinsichtlich der Gestaltungsart 222
A. Der fehlende Hinweis des Friedhofsträgers auf die Wahlmöglichkeit 223
B. Die Folge der Nicht-Ausübung des Wahlrechts 227
I. Die Voraussetzungen des Verzichts im Verwaltungsrechtsverhältnis 228
II. Die ausdrückliche oder konkludente Verzichtserklärung 229
III. Das Schweigen des Grabstellenerwerbers als Verzichtserklärung 230
IV. Widerruflichkeit und Anfechtbarkeit der Erklärung 232
V. Die Folgen des wirksamen Verzichts des Grabstellenerwerbers 233
7. Abschnitt: Die nachträgliche Beschränkung der Gestaltungsfreiheit 234
A. Die Unterwerfung unter die jeweils geltenden Bestimmungen der Friedhofssatzung 235
B. Die Verschärfung zusätzlicher Gestaltungsvorschriften 236
C. Die Verschärfung allgemeiner Gestaltungsvorschriften 237
I. Die Wahrung der Anstaltsautonomie als Rechtfertigung einer nachträglichen Verschärfung der Anforderungen 239
II. Die Forderung durch den Anstaltszweck 242
III. Sonstige legitime Zielsetzungen 243
IV. Das Angebot der Umbettung als nachträglich eingeräumte Wahlmöglichkeit 244
Teil 5: Die Auswirkungen mittelbarer Gestaltungsvorschriften 247
1. Abschnitt: Der Ausschluß der Grabgestaltung für Tot- oder Fehlgeburten 247
A. Die Würde des ungeborenen Lebens als Leitgedanke für die Bestattung von Fehlgeburten 249
B. Das Recht der Eltern auf Totenehrung 250
C. Die Bestattung von Fehlgeburten und das grundgesetzliche Eltern- und Familienrecht 251
D. Ergebnis 252
2. Abschnitt: Das allgemeine Kunststoff-Verbot 253
A. Die abfallrechtliche Kollisionsproblematik 253
I. Die Ansicht Königs - keine Berechtigung der Kommune zum Erlaß der Abfallvermeidungsklausel 254
II. Die Auffassung Müller-Hannemanns - keine Kollision der Satzungsklausel mit Bundes- oder Landesrecht 255
III. Problemaufriß und eigene Stellungnahme 255
B. Die Staatsaufgabe Umweltschutz 259
C. Ergebnis 261
3. Abschnitt: Satzungsrechtliche Vorgaben hinsichtlich provisorischer Grabmale 261
A. Qualifizierung als Gestaltungsvorschriften eigener Art 262
B. Rechtliche Folgen dieser Qualifizierung 264
I. Die Zielsetzung des Satzunggebers 264
II. Rechtliche Überprüfung der Zielsetzung 266
III. Folgen dieser Bewertung für die Gestaltung provisorischer Gedenkzeichen 269
IV. Satzungen ohne Vorgaben hinsichtlich provisorischer Gedenkzeichen 270
Teil 6: Eigener Lösungsvorschlag 271
1. Abschnitt: Auswirkungen der jüngeren Grundrechtsdiskussion - subjektive Grundrechtsdimensionen im Friedhofsrecht? 272
2. Abschnitt: Die Schaffung eines Drei-Felder-Systems 274
3. Abschnitt: Die Abschaffung des Zwei-Felder-Systems 276
A. Die öffentliche Sicherheit als Grenze der Grabgestaltung 278
B. Die öffentliche Ordnung als Grenze der Grabgestaltung 280
C. Insbesondere: Beleidigende Grabgestaltungen als Gefährdung der öffentlichen Sicherheit? 281
4. Abschnitt: Thesenartige Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse 283
Teil 7: Anhang 289
1. Abschnitt: Historische Friedhofssatzungen und Vorgaben 289
A. Die Münchener Waldfriedhofsordnung von 1907 289
Β. Die Richtlinien für die Gestaltung des Friedhofs und Musterfriedhofsordnungen des Reichs- und Preußischen Ministers des Innern vom 18.01.1937 291
C. Friedhofsordnung fur die kommunalen Friedhöfe der Stadt Schwerin vom 22.05.1968 296
2. Abschnitt: Aktuelle Mustersatzungen 296
A. Die Musterfriedhofssatzung des Deutschen Städtetages vom 13.06.1983 296
B. Die Mustersatzung des Deutschen Städte- und Gemeindebundes über das Friedhofs- und Bestattungswesen vom 08.02.1989 299
3. Abschnitt: Kommunale Friedhofssatzungen 303
A. Bamberg 303
B. Bonn 306
C. Bremen 308
D. Chemnitz 310
E. Coburg 311
F. Cochem 313
G. Daun 315
H. Dortmund 316
I. Düsseldorf 318
J. Erfurt 321
K. Frankfurt am Main 324
L. Görlitz 325
M. Kiel 327
N. Köln 329
0. Landau/Pfalz 330
P. Leipzig 332
Q. Lörrach 334
R. Magdeburg 336
S. München 339
T. Norden/Ostfriesland 341
U. Passau 343
V. Saarbrücken 344
W. Stuttgart 345
X. Trier 349
Y. Wiesbaden 350
Literaturverzeichnis 355
Sachverzeichnis 372