Das Initiativrecht der Europäischen Kommission

Christian Buttlar

doi:10.3790/978-3-428-51265-2

Das Initiativrecht der Europäischen Kommission

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Buttlar, C. (2003). Das Initiativrecht der Europäischen Kommission. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51265-2

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Das Initiativrecht der Europäischen Kommission

Buttlar, Christian

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 99

(2003)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-51265-2
978-3-428-11265-4 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-51265-2
Edition: 1
Language: German
Pages: 338
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Constitution

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Institution: € 166.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 109.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Zu der für das Europäische Gemeinschaftsrecht maßgeblichen Gemeinschaftsmethode gehört bislang unverrückbar die fast monopolartige Zuweisung des Initiativrechts an die Kommission und des Beschlußrechts an den Ministerrat. Als Variable hat sich das - allmählich aber stetig erweiterte - Mitwirkungsrecht des Europäischen Parlaments an der Beschlußfassung herausgestellt. Die Schlüsselstellung des Initiativrechts im Rechtsetzungsprozeß gibt entscheidende Hinweise auf das Verhältnis der politischen Gemeinschaftsorgane zueinander, das ja durch ein freilich nicht fest fixiertes, sondern entwicklungsoffenes (Europäisches Parlament) institutionelles Gleichgewicht geprägt sein soll.

Im ersten Teil werden sämtliche dem Initiativrecht zugrundeliegenden Vertragsvorschriften ausführlich behandelt, inklusive der beiden komplementären Änderungsrechte nach Artikel 250 EG-Vertrag, die das Initiativrecht erheblich in die Sachentscheidung hinein verlängern, und der sogenannten Aufforderungsrechte des Rates und des Europäischen Parlaments. Im zweiten und dritten Teil werden der politische Einfluß des Rates (einschließlich des Europäischen Rates und der EU-Präsidentschaft) und des Europäischen Parlaments auf einzelne Rechtsaktvorschläge wie auf die langfristige Gesetzgebungsplanung der Kommission von den Anfängen der Wirtschaftsgemeinschaft bis heute analysiert und anhand von vielen Beispielen illustriert.

Auf dieser Grundlage wendet sich der Autor abschließend der gegenwärtigen Verfassungsdebatte zu und bewertet die verschiedenen Vorschläge, die für und gegen die Reform der Initiativberechtigung sprechen.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Einleitung	15
Erster Teil: Das Vorschlagsprinzip im Rechtsetzungssystem der Europäischen Gemeinschaft	21
Kapitel 1: Das Initiativmonopol der Kommission im Gemeinschaftsrecht	22
I. Das Vorschlagsrecht im EG-Vertrag	22
1. Der Ermessensspielraum zur Vorschlagsvorlage	23
2. Die rechtlichen Bindungen des Vorschlagsrechts	25
a) Primär- und sekundärrechtliche Rechtsetzungsaufträge	25
b) Jahresgesetzgebungsprogramm	26
c) Subsidiarität und Finanzierbarkeit	27
d) Förmliche Aufforderungen zur Vorschlagsvorlage	27
3. Zum Inhalt eines Vorschlags	28
II. Die Ausnahmen vom Initiativmonopol der Kommission	29
1. Die Initiativrechte der übrigen Gemeinschaftsorgane und der Mitgliedstaaten	30
a) Initiativrechte des Europäischen Parlaments	31
b) Initiativrechte des Europäischen Gerichtshofs	33
c) Initiativrechte der Europäischen Zentralbank	33
d) Initiativrechte der Mitgliedstaaten	34
e) Spezielle Initiativrechte der Kommission	35
2. Die indirekten Initiativrechte des Rates und der Mitgliedstaaten	35
a) Aufforderungsrecht gemäß Artikel 115 EGV	36
b) Antragsrecht gemäß Artikel 11 Abs. 2 UAbs. 3 EGV	37
c) Antragsrecht gemäß Artikel 67 Abs. 2 EGV	37
3. Die Initiativrechte in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik	38
a) Allgemeinzuständigkeit des Rates gemäß Artikel 14 Abs. 1 EUV	38
b) Befassungsrecht der Kommission gemäß Artikel 22 EUV	39
c) Beteiligungsrecht der Kommission gemäß Artikel 27 EUV	39
d) Aufforderungsrecht des Rates gemäß Artikel 14 Abs. 4 EUV	40
e) Sonderfall des Artikels 301 EGV	40
f) Initiativbefugnis des Europäischen Parlaments	43
4. Die Initiativrechte in der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen	44
a) Initiativrecht der Kommission gemäß Artikel 34 Abs. 2 S. 2 EUV	44
b) Sonderfall des Artikels 42 EUV	45
c) Initiativbefugnis des Europäischen Parlaments	46
5. Zusammenfassung	47
6. Das Vorschlagsrecht für Vertragsänderungen	48
Kapitel 2: Die komplementären Änderungsrechte des Rates und der Kommission gemäß Artikel 250 EGV	49
I. Das Recht des Rates zur Änderung eines Vorschlags	50
1. Die unveränderte Annahme eines Vorschlags	50
2. Die Grenzen des Änderungsrechts	51
a) Standpunkt der Literatur	52
b) Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs	53
c) Stellungnahme	57
3. Die Untätigkeit des Rates nach Vorlage eines Vorschlags	58
a) Ermessen des Rates zur Befassung mit der Vorlage	59
b) Pflicht des Rates zur Befassung mit der Vorlage	60
c) Ausnahmefall des ersatzorganschaftlichen Handelns	61
d) Zwischenergebnis	62
e) Stellungnahme	62
4. Zur Ablehnung eines Vorschlags	67
II. Das Recht der Kommission zur Änderung eines Vorschlags	68
1. Zum Verhältnis zwischen den beiden Änderungsrechten	69
a) Motive zur Änderung eines Vorschlags	69
b) Grenzen des Änderungsrechts	72
2. Die Rücknahme von Vorschlägen	75
a) Rechtsgrundlage für die Rücknahme	75
b) Rücknahme zur Änderung eines Vorschlags	76
c) Ersatzlose Rücknahme eines Vorschlags	76
aa) Rücknahme nach Untätigkeit des Rates	77
bb) Rücknahme gegen den Willen des Rates	79
(1) Meinungsstand in der Literatur	81
(2) Stellungnahme	83
Zweiter Teil: Das Spannungsverhältnis zwischen dem Initiativrecht der Kommission und dem Entscheidungsrecht des Rates	94
Kapitel 3: Die Einflußnahme der Mitgliedstaaten auf die Vorschläge der Kommission vor und nach ihrer Vorlage zum Rat	98
I. Die Einbindung der Mitgliedstaaten durch die Kommission: Zum dreiphasigen Verfahren der Ausarbeitung von Gesetzesvorschlägen	98
1. Die Phase der Information	99
2. Die Phase der Konsultation	99
3. Die Phase der Entscheidung	101
II. Die Konsultation von nationalen Experten vor der Vorschlagsvorlage: Zum Konflikt zwischen Information und Angleichung	102
1. Informationsbeschaffung versus politische Abstimmung	103
2. Zur Konsultationspflicht vor der Vorschlagsvorlage	106
3. Stellungnahme	108
III. Der Primat der Mitgliedstaaten: Zur Ausrichtung des Vorschlags am Entscheidungsverhalten des Rates	113
1. Die Abhängigkeit des Vorschlags vom Abstimmungsverhalten der Mitgliedstaaten	114
2. Die Entwertung des Vorschlagsrechts im Zuge der Einstimmigkeitspolitik des Rates	117
3. Zusammenfassung	119
Kapitel 4: Der Europäische Rat und die Präsidentschaft des Rates der Europäischen Union	121
I. Der „weite integrationsfördernde Beurteilungsspielraum“ auf höchster Ebene: Zur politischen Führungsfunktion des Europäischen Rates	122
1. Das Verhältnis des Europäischen Rates zu den Gemeinschaftsorganen	123
2. Der Einfluß des Europäischen Rates auf das Vorschlagsrecht der Kommission	124
II. Die Vorsitzführung im Rat: Zur Kooperation mit der Kommission in den Gesetzesverhandlungen	130
III. Die genuine Vermittlungsrolle der Präsidentschaft: Zum Abschluß von „packagedeals“ unter den Mitgliedstaaten	134
1. Die Entwicklung von kombinierten Vorschlägen	135
2. Zur Übernahme der Vermittlungsfunktion durch die Präsidentschaft	140
3. Die Bürde der Vermittlerrolle am Beispiel der Verhandlungen zur Agenda 2000	141
4. Stellungnahme	146
IV. Die Planung des Arbeitsprogramms der Präsidentschaft: Zum Lancieren eigener politischer Initiativen	150
1. Der Rahmen für das Arbeitsprogramm der Präsidentschaft	150
2. Zur Abstimmung von Initiativen der Präsidentschaft mit der Kommission	151
3. Die Entwicklung zur strategischen Rechtsetzungsplanung	153
Kapitel 5: Das Recht des Rates, die Kommission zur Vorlage von Vorschlägen aufzufordern, Artikel 208 EGV	157
I. An der Schnittstelle zwischen formeller und informeller Einflußnahme: Zum Anwendungsbereich und zur Form einer Aufforderung	158
1. Der Anwendungsbereich des Artikels 208 EGV	158
2. Form und Verfahren	160
II. Zur Verpflichtung, einer Aufforderung nachzukommen: Das Meinungsbild in der Literatur	162
1. Sinn und Zweck des Aufforderungsrechts	162
2. Zur Bedeutung der rechtlichen Bindungswirkung	163
3. Überblick auf Meinungsstand	164
III. Die Rechtswirkung einer Aufforderung: Das Wortlaut-Argument, das formale Argument und das systematische Argument	166
1. Das Wortlaut-Argument	167
a) „Aufforderung“	167
b) Anordnung einer Prüfungspflicht	168
c) Stellungnahme	172
2. Das formale Argument	174
3. Das systematische Argument	177
a) Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit	177
b) Vorlagepflicht versus Gestaltungsfreiheit	178
c) Stellungnahme	183
IV. Zusammenfassung und Konsequenz: Zur Durchsetzbarkeit einer Aufforderung mit einer Untätigkeitsklage	186
Dritter Teil: Der Einfluß des Europäischen Parlaments auf das Initiativrecht der Kommission	190
Kapitel 6: Die Beteiligung des Europäischen Parlaments an den gemeinschaftlichen Rechtsetzungsverfahren	192
I. Im Überblick: Vom reinen Anhörungsorgan zum partiellen Mitgesetzgeber	192
II. Einige Prämissen: Zur wechselseitigen Abhängigkeit von Kommission und Parlament	203
Kapitel 7: Die Initiativberichte des Europäischen Parlaments	207
I. „La consultation préalable et officieuse“: Zu den Anfängen parlamentarischer Einwirkung auf die Kommissionsvorschläge	209
1. Information versus Konsultation vor der Vorschlagsvorlage	210
2. Zum status quo der Vorabbefassung des Parlaments	215
II. Der Kampf um ein indirektes Initiativrecht: Die Initiativberichte des Parlaments	217
1. Allgemeines Beratungsrecht und Selbstorganisationsrecht	218
2. Einige Beispiele erfolgreicher Initiativberichte	223
3. Zur Rechtswirkung der Initiativberichte	226
a) Standpunkt des Europäischen Parlaments	226
b) Selbstverpflichtung der Kommission	227
c) Stellungnahme	229
Kapitel 8: Der Anteil des Europäischen Parlaments an den Jahresgesetzgebungsprogrammen der Kommission	234
I. Die Koordinierung der Rechtsetzungsverfahren: Zu den Motiven einer gemeinsamen Legislativplanung	236
II. Die wachsende Einbindung des Parlaments: Zur Evolution der Jahresgesetzgebungsprogramme	239
1. Die Entschließungen des Parlaments zu den Jahresgesetzgebungsprogrammen der Kommission von 1993 bis 2001	242
2. Zur Rechtswirkung der Jahresgesetzgebungsprogramme und des Zeitplans zu ihrer Umsetzung	246
III. Aktuelle Entwicklungen	249
Kapitel 9: Das Recht des Parlaments, die Kommission zur Vorlage von Vorschlägen aufzufordern, Artikel 192 Absatz 2 EGV	254
I. Die erste Einschränkung formeller Initiativen: Zum Anwendungsbereich und zum Verfahren	255
1. Sinn und Zweck des Aufforderungsrechts	255
2. Anwendungsbereich des Aufforderungsrechts	255
3. Form und Verfahren	256
II. Die zweite Einschränkung formeller Initiativen: Zur tatsächlichen Umsetzung der Entschließungen	257
1. Die formellen Initiativentschließungen der Jahre 1993 bis 2001	257
2. Zur Bedeutung der rechtlichen Bindungswirkung	259
3. Die interinstitutionelle Vereinbarung zum Aufforderungsrecht	259
III. Die Rechtswirkung einer Aufforderung: Das Wortlaut-Argument, das systematische Argument und das politische Argument	261
1. Das Wortlaut-Argument	262
2. Das systematische Argument	262
3. Das politische Argument	267
4. Ergebnis	272
Vierter Teil: Schlußbetrachtung: Die Reformdiskussion um das Initiativmonopol der Kommission	274
I. Vom Axiom der Gemeinschaftsrechtsetzung hin zu einer „tabufreien Debatte“: Das Initiativrecht im Sog der Verfassungsreform	275
II. Für und Wider das Vorschlagsverfahren: Neue Initiativen und alte Reaktionen	278
1. Deutschland	279
2. Frankreich, Großbritannien, Spanien	281
3. Europäische Kommission	283
4. Benelux-Länder	285
5. Europäisches Parlament	287
6. Verfassungskonvent	289
III. Unfreiwilliger und freiwilliger Verzicht auf ein eigenes Initiativrecht: Zu den Motiven des Europäischen Parlaments	291
1. Unfreiwilliger Verzicht als taktisches Opfer	291
2. Freiwilliger Verzicht als absichtsvolle Selbstbeschränkung	292
IV. Zwei Leitgedanken für die Justierung der Gemeinschaftsmethode: Förderung der Integration und Vertretung des Gemeinwohls	294
1. Geteiltes Initiativrecht zur Förderung der Integration?	296
2. Initiativrecht als klassisches Parlamentsrecht?	302
3. Vorschlagsmonopol und demokratische Legitimation	304
Literaturverzeichnis	308
Sachverzeichnis	335

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