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Kommunale Selbstverwaltung zur gesamten Hand
Von der Samt- und Verbandsgemeinde zur Orts- und Amtsgemeinde?
Nierhaus, Michael | Gebhardt, Ihno
Schriftenreihe des Kommunalwissenschaftlichen Instituts der Universität Potsdam, Vol. 6
(2000)
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Abstract
In der vorliegenden Untersuchung gehen die Autoren der Frage nach, ob das von der Enquetekommission des Brandenburgischen Landtags entwickelte Orts- und Amtsgemeindemodell einer verfassungsrechtlichen Überprüfung standhält. Die Analyse des Orts- und Amtsgemeindemodells macht die verfassungsrechtliche Untersuchung auch der niedersächsischen Samtgemeinde und der rheinland-pfälzischen Verbandsgemeinde notwendig, da sich die Enquetekommission bei der Konzeption des Orts- und Amtsgemeindemodells ganz wesentlich von diesen beiden »Gemeindetypen« hat leiten lassen.Durch Gesetz vom 15. Oktober 1993 hatte sich der Brandenburgische Landtag für die Einführung von Ämtern im Land Brandenburg entschieden. Durch Schaffung einer brandenburgischen Amtsgemeinde sollte das Amt nunmehr qualitativ fortentwickelt werden. Beim Orts- und Amtsgemeindemodell sollen die verfassungsrechtlichen Garantien und der verfassungsrechtliche Status der gemeindlichen Selbstverwaltung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 1 und 2 VerfBbg sowohl auf die bisherigen Ortsgemeinden als auch auf die aus den bisherigen Ämtern neu entstehenden Amtsgemeinden verteilt werden. Damit wird ein $adoppelzelliges Gemeindemodell$z bzw. eine aus den Ortsgemeinden und der diese überwölbenden Amtsgemeinde bestehende $aGesamthandsgemeinde$z entstehen.Nierhaus und Gebhardt zeigen durch ihre Untersuchung die verfassungsrechtlichen Grenzen eines äußerst komplexen Gemeindemodells auf, das durch die nicht zu unterschätzende Verdoppelung der Verwaltungsstrukturen zudem erheblichen politischen, wirtschaftlichen sowie gesellschaftlichen Sprengstoff enthält. Insbesondere die Verteilung der Steuererhebungs- und Steuerertragskompetenzen einschließlich des Hebesatzrechts zwischen den beiden (finanz)verfassungsrechtlichen Gemeindeebenen (Ortsgemeinden und Amtsgemeinde) ist eine verfassungsrechtlich äußerst sensible und risikobehaftete Aufgabe, die einer Quadratur des Kreises gleichkommt.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhalt | 7 | ||
| A. Gegenstand der Untersuchung | 11 | ||
| B. Untersuchung | 13 | ||
| I. Ausgangslage und Rechtsvergleich | 13 | ||
| 1. Amtsordnung Schleswig-Holstein | 14 | ||
| 2. Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern | 15 | ||
| 3. Die brandenburgische Ausgangslage | 16 | ||
| a) Brandschutzentscheidung | 17 | ||
| b) Kindertagesstätten-Entscheidung | 19 | ||
| 4. Rheinland-Pfalz und Niedersachsen | 22 | ||
| a) Rheinland-Pfalz | 23 | ||
| (1) Historische Entwicklung der Verbandsgemeinde | 23 | ||
| (2) Rechtsnatur der Verbandsgemeinde | 23 | ||
| (3) Aufgaben der Verbandsgemeinde | 26 | ||
| (4) Kompetenz-Kompetenz, Übertragung und Rückübertragung von Selbstverwaltungsaufgaben | 27 | ||
| (5) Finanzen der Orts- und Verbandsgemeinde | 28 | ||
| (6) Organe der Verbandsgemeinde | 29 | ||
| (7) Zusammenfassung | 31 | ||
| b) Niedersachsen | 33 | ||
| (1) Bildung der Samtgemeinde und Ausscheiden aus der Samtgemeinde | 34 | ||
| (2) Organe der Samtgemeinde | 35 | ||
| (3) Aufgaben der Samtgemeinde | 35 | ||
| (4) Rechtsnatur der Orts- und Samtgemeinde | 37 | ||
| (5) Finanzverteilung der Orts- und Samtgemeinde | 39 | ||
| II. Eckpunkte der Strukturreform der gemeindlichen Selbstverwaltung in Brandenburg (Abschlußbericht der Enquetekommission des Brandenburgischen Landtages) | 43 | ||
| 1. Ausgangslage | 43 | ||
| 2. Reformansatz der Enquetekommission und Aufgabenverteilung zwischen Orts- und Amtsgemeinden | 46 | ||
| III. Verfassungsrechtliche Analyse der Modellvarianten des Abschlußberichtes der Enquetekommission des Brandenburgischen Landtages | 49 | ||
| 1. Ausgangsanalyse | 49 | ||
| 2. Verfassungsrechtliche Grenzen für die Fortentwicklung kommunaler Organisationsstrukturen | 51 | ||
| a) Gesetzgebungszuständigkeit des Landesgesetzgebers | 52 | ||
| b) Kern-/Randbereichsdogmatik der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung | 52 | ||
| c) Institutionelle Rechtssubjektsgarantie mit beschränkt individueller Wirkung | 54 | ||
| d) Verfassungsunmittelbares Aufgabenverteilungsprinzip | 55 | ||
| (1) Der Ansatz der Enquetekommission zum Aufgabenverteilungsprinzip | 56 | ||
| (2) Das verfassungsrechtliche Aufgabenverteilungsprinzip und die Aufgabenstruktur der niedersächsischen Mitgliedsgemeinde | 56 | ||
| 3. Die Konzeption einer Gesamthandsgemeinde | 59 | ||
| a) Das Bundesverwaltungsgericht und die gestufte „Föderalgemeinde“ | 59 | ||
| b) Der Begriff der „Gesamthandsgemeinde“ und der verfassungsrechtliche Maßstab | 59 | ||
| c) Einheitsgemeinde – Gesamthandsgemeinde – Gemeindeverband | 63 | ||
| d) Die Aufgabenverteilung nach dem Abschlußbericht der Enquetekommission | 65 | ||
| (1) Aufgaben mit Anschluß- und Benutzungszwang | 66 | ||
| (α) Die Wasserversorgungs- und die Abwasserentsorgungsaufgabe | 66 | ||
| (β) Andere Aufgaben mit Anschluß- und Benutzungszwang und dessen Anordnung durch den Satzungsgeber | 68 | ||
| (2) Flächennutzungsplanung | 69 | ||
| (3) Bau und Unterhalt der Ortsverbindungsstraßen | 71 | ||
| (4) Trägerschaft für ortsgemeindeübergreifende öffentliche Einrichtungen | 71 | ||
| (5) Die ortsgemeindeübergreifende Förderung von Wirtschaft, Gewerbe und Fremdenverkehr | 74 | ||
| (6) Die Aufgaben des jetzigen Amtes, die Vorbereitung und Durchführung der Beschlüsse der Ortsgemeindevertretungen und die Geschäfte der laufenden Verwaltung | 75 | ||
| (α) Die Aufgaben des jetzigen Amtes | 76 | ||
| (β) Die Vorbereitung und Durchführung der Beschlüsse der Ortsgemeindevertretung | 76 | ||
| (γ) Die Geschäfte der laufenden Verwaltung | 78 | ||
| (7) Kompetenz-Kompetenz, Ergänzungsaufgaben und Anspruch auf Aufgabenrückübertragung | 80 | ||
| e) Die Verteilung der Steuererhebungs- und Steuerertragskompetenzen nach den Vorstellungen der Enquetekommission | 82 | ||
| f) Die Auswirkungen des Amts- und Ortsgemeindemodells der Enquetekommission auf den kommunalen Finanzausgleich | 84 | ||
| g) Stellungnahme zur Verteilung der Steuererhebungs- und der Steuerertragskompetenzen | 85 | ||
| (1) Die Steuerertragskompetenzen im brandenburgischen Orts- und Amtsgemeindemodell | 85 | ||
| (2) Das Nivellierungsverbot und die Amtsgemeindeumlage | 87 | ||
| (3) Die Steuererhebungskompetenzen und das Hebesatzrecht als Kernstück finanzieller Eigenverantwortung | 87 | ||
| (4) Das Hebesatzrecht und die Aufgabenzuständigkeiten von Orts- und Amtsgemeinden | 90 | ||
| h) Stellungnahme zu den Auswirkungen des Orts- und Amtsgemeindemodells auf den kommunalen Finanzausgleich | 91 | ||
| (1) Einführung | 91 | ||
| (2) Kommunaler Finanzausgleich und die brandenburgische Amtsgemeinde | 95 | ||
| 4. Die Amtsgemeinde als Gemeindeverband | 97 | ||
| a) Zur Aufgabenverteilung zwischen Orts- und Amtsgemeinden | 97 | ||
| b) Die Verteilung der Steuererhebungs-, Steuerertragskompetenzen und Finanzzuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich | 99 | ||
| IV. Der Schutz des Vertrauens in den Bestand der bestehenden kommunalverfassungsrechtlichen Strukturen | 101 | ||
| 1. Die Rechtsprechung des BVerfG in Rück-Neugliederungsfällen (Niedersachsen) | 102 | ||
| a) Die Rück-Neugliederungsentscheidung aus dem Jahre 1992 | 102 | ||
| b) Die Entscheidung des BVerfG zum thüringischen Neugliederungsgesetz (1994) | 106 | ||
| 2. Die Rechtssprechung der Landesverfassungsgerichte in Mehrfach-Neugliederungsfällen | 107 | ||
| 3. Zur Frage der Übertragbarkeit der Judikatur in Mehrfach-/Rück-Neugliederungsfällen auf die gesetzliche Neukonzeption der brandenburgischen Amtsgemeinde | 108 | ||
| V. Zu den bundesverfassungsgerichtlichen Anforderungen an ein kommunales Organisationsmodell | 111 | ||
| VI. Verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Gründe für eine direktdemokratische Legitimation von Amtsausschuß und Amtsdirektor | 112 | ||
| VII. Zu den verfassungsrechtlichen Besonderheiten bei der Umbildung von amtsangehörigen geschäftsführenden Gemeinden (Modell 2) in Amtsgemeinden | 115 | ||
| C. Zusammenfassung und Ergebnisse | 118 | ||
| Literaturverzeichnis | 126 | ||
| Sachwortverzeichnis | 130 |