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Die Mitwirkung des Deutschen Bundestages an der europäischen Rechtsetzung

Hansmeyer, Sandra

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 51

(2001)

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Abstract

Ausgehend von der Frage nach dem einschlägigen Maßstab für eine ausreichende demokratische Legitimation der europäischen Sekundärrechtsetzung, wird zunächst das europäische Primärrecht in der Fassung des Amsterdamer Vertrages in den Blick genommen. Im Ergebnis ist trotz der integrationsbedingten Funktionsverluste des Deutschen Bundestages ein rechtsfehlerhaftes "Demokratiedefizit" nicht gegeben. Im einzelnen werden das Rechtsetzungsverfahren auf der europäischen Ebene erläutert und damit die Ansatzpunkte für die nationale Beteiligung aufgezeigt.

Im Zentrum der Untersuchung stehen die verfassungssystematischen und verfassungsrechtlichen Grundlagen der parlamentarischen Mitwirkung. Bejaht wird etwa hinsichtlich der Zuständigkeitsverteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung ein durch Art. 23 Abs. 2, 3 GG statuiertes "Beteiligungsrecht zur gesamten Hand", welches mit dem über Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Kernbestand des Grundgesetzes vereinbar ist. Nachdem die auf verschiedenen Normstufen angesiedelten Rechtsgrundlagen der parlamentarischen Mitwirkung grundsätzlich und in Einzelfragen gewürdigt sind, wendet sich die Autorin der Willensbildung und Entscheidungsfindung im Bundestag und auch in der Bundesregierung zu. Dabei wird eine teilweise bedenkliche Zurückdrängung des Kollegialitätsprinzips i.S.d. Art. 65 Satz 3 GG festgestellt. Besonderes Augenmerk wird auf die Rolle des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union gelegt und auf sein Recht zu Stellungnahmen für das Plenum aus Art. 45 Satz 2 GG.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 12
Abkürzungsverzeichnis 20
Einleitung 25
Erstes Kapitel: Europarechtliche Grundlagen der Mitwirkung des Deutschen Bundestages an der europäischen Rechtsetzung 28
A. Die demokratische Legitimation der europäischen Sekundärrechtsetzung auf der Gemeinschaftsebene 28
I. Einleitung und Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes 28
II. Die These vom Demokratiedefizit der europäischen Rechtsetzung 32
1. Ausgangsbefund – Maßstabsqualität eines Typus? 32
2. Eignung des Europäischen Parlaments zur Vermittlung demokratischer Legitimation 38
3. Eignung des Rates zur Vermittlung demokratischer Legitimation 41
a) Die politische Leitungsebene 41
b) Der Ausschuß der Ständigen Vertreter 47
4. Die Legislative im institutionellen Gleichgewicht der Union 50
a) Das europäische Gewaltenteilungsmodell des EG-Vertrages 50
b) Auslegung des Art. 10 EGV 53
c) Interinstitutionelle Vereinbarungen 56
B. Die konkrete Ausgestaltung von Demokratie und Funktionenverschränkung nach dem EG-Vertrag 63
I. Zuständigkeiten des Europäischen Parlaments 63
1. Haushalts- und Kontrollbefugnisse 63
2. Beteiligung am Rechtsetzungsverfahren 66
a) Rechtsetzungsinitiative 66
b) Grundsatz des Art. 192 Abs. 1 EGV 69
c) Anhörung 71
aa) Fakultative Anhörung 71
bb) Obligatorische Anhörung 72
d) Verfahren der Zusammenarbeit gem. Art. 252 EGV 75
e) Verfahren der Mitentscheidung gem. Art. 251 EGV 78
aa) Anwendungsbereich 78
bb) Erste Lesung im EP – Konsultation 80
cc) Zweite Lesung im EP – Behandlung des Gemeinsamen Standpunktes 81
(1) Billigung des Gemeinsamen Standpunktes 81
(2) Ablehnung des Gemeinsamen Standpunktes 82
(3) Abänderung des Gemeinsamen Standpunktes 84
dd) Beschlußfassung im Rat 84
(1) Billigung der parlamentarischen Änderungen durch den Rat 84
(2) Vermittlungsverfahren bei fehlender Billigung der Änderungen 87
(3) Abschaffung der dritten Lesung im EP bei Scheitern des Vermittlungsverfahrens 89
ee) Verfahrensbeendigung 91
f) Zustimmungsverfahren 91
g) Sonderproblem: Beteiligung im sog. Komitologieverfahren 92
II. Sonstige parlamentarische Zuständigkeiten auf der europäischen Ebene 96
III. Ergebnis und Thesen 99
Zweites Kapitel: Verfassungssystematische und verfassungsrechtliche Grundlagen der Mitwirkung des Deutschen Bundestages an der europäischen Rechtsetzung 103
A. Die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung in Angelegenheiten der Europäischen Union 103
I. Methodischer Ansatz 103
1. Grenzen eines inhaltlich-funktionalen Gewaltenteilungsverständnisses 103
2. Funktionsgerechte Organstruktur, organadäquate Aufgabenzuordnung und Verantwortlichkeitszurechnung 108
II. Die deutsche Beteiligung an der europäischen Rechtsetzung als eigenständiger Unterfall der Staatsgewalt? 111
1. Grenzen der Aussagekraft einer dogmatischen Einordnung 111
2. Auswärtige und „europawärtige“ Angelegenheiten im Vergleich 114
a) Außenvertretungsmacht 114
aa) Völkerrechtliche Vertretungsmacht 114
bb) Außenvertretungsmacht im Rahmen der europäischen Sekundärrechtsetzung 116
b) Verbindlichkeit der europäischen Sekundärrechtsetzung 120
3. Verfassungsbindung bei Ausübung der deutschen Beteiligungsrechte 124
a) Wahrnehmung der Mitwirkungsrechte in Angelegenheiten der Europäischen Union als Ausübung deutscher Staatsgewalt 124
b) Reichweite der Bindung an die verfassungsmäßige Ordnung 127
c) Zwischenergebnis 132
III. Die Funktion des Bundestages im Bereich der „europawärtigen“ Gewalt 132
1. Unzulässigkeit von „Mandatsgesetzen“ 132
2. Mitwirkung als kooperativer Prozeß zwischen Parlament und Regierung 136
IV. Vereinbarkeit des „Beteiligungsrechts zur gesamten Hand“ mit dem Kernbestand der Funktionenordnung des Grundgesetzes 142
1. Der Kernbereich exekutivischer Eigenverantwortung im Lichte der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 142
2. Funktionsgerechte Organstruktur 148
3. Verantwortlichkeit 150
V. Vereinbarkeit des „Beteiligungsrechts zur gesamten Hand“ und des demokratischen Parlamentsvorbehalts mit dem Kernbestand des demokratischen Prinzips des Grundgesetzes 153
1. Einleitung 153
2. Gesetzesvorbehalt und Parlamentsvorbehalt 154
3. Zulässigkeit der handlungsformunabhängigen Betrachtung 160
4. Schlichte Parlamentsbeschlüsse 161
a) Terminologie und Systematik 161
b) Schlichte Parlamentsbeschlüsse als Instrument zur Kontrolle exekutivischen Handelns bei der innerstaatlichen Rechtsetzung 164
c) Vergleich mit förmlichen Gesetzen 166
aa) Personelle demokratische Legitimation des Organs 166
bb) Parlamentarisches Verfahren 169
VI. Vereinbarkeit des „Beteiligungsrechts zur gesamten Hand“ und des demokratischen Parlamentsvorbehalts mit dem Kernbestand des rechtsstaatlichen Prinzips des Grundgesetzes 172
1. Art. 20 Abs. 3 GG 172
a) Reichweite der Verbindlichkeit schlichter Parlamentsbeschlüsse 172
b) Justiziabilität 177
c) Durchsetzbarkeit 178
2. Grundrechtliche Gesetzesvorbehalte 181
B. Die normativen Grundlagen der parlamentarischen Mitwirkung und ihre Auslegung 183
I. Verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Grundlagen 183
1. Entstehung 183
2. Überblick 186
II. Parlamentsrechtliche Regelungen 187
1. Rechtsnatur 187
2. Zulässigkeit, Entstehung und Inhalt 189
a) §§ 93, 93 a GO-BT 189
b) Grundsätze des Europaausschusses 191
3. Rechtssatzqualität und Rechtsverbindlichkeit 193
a) §§ 93, 93 a GO-BT 193
b) Grundsätze des Europaausschusses 194
4. Personeller Bindungsumfang – Außenwirkung der Normen 197
a) §§ 93, 93 a GO-BT 197
b) Grundsätze des Europaausschusses 201
5. Verhältnis zu förmlichen Gesetzen 203
a) §§ 93, 93a GO-BT 203
b) Grundsätze des Europaausschusses 206
III. Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO II) 207
1. Entstehung und Inhalt 207
2. Rechtssatzqualität und Rechtsverbindlichkeit 209
IV. Einzelfragen der Auslegung 211
1. Die Unterrichtungspflicht der Bundesregierung gem. Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG 211
a) Unterrichtungszeitpunkt 211
b) Unterrichtungsgegenstand 214
aa) § 3 EUZBBG 214
bb) § 4 EUZBBG 216
c) Sonstiges 221
2. Die Mitwirkungsrechte des Bundestages gem. Art. 23 Abs. 3 GG 222
a) Das Stellungnahmerecht 222
aa) Verpflichtung der Bundesregierung 222
bb) Inhaltliche Grenzen 224
cc) Zeitliche Grenzen 225
b) Die Berücksichtigungspflicht 227
aa) Umfang der Bindungswirkung nach dem Wortlaut 227
bb) Umfang der Bindungswirkung – verfassungssystematische Betrachtung 229
cc) § 5 Satz 3 EUZBBG 231
dd) Kollision divergierender Stellungnahmen von Bundestag und Bundesrat 232
c) Zusammenfassende Bewertung der Beteiligungsrechte 234
Drittes Kapitel: Die Behandlung europäischer Rechtsetzungsvorhaben im Deutschen Bundestag 238
A. Regierungsinterne Willensbildung und Entscheidungsfindung in Angelegenheiten der Europäischen Union 238
I. Einleitung 238
II. Bedeutung des Kanzlerprinzips bei der Behandlung von EG-Vorlagen 240
III. Die ressortmäßige Behandlung von EG-Vorlagen 244
1. Die Entwicklung der Binnenorganisation 244
2. Die gegenwärtige Binnenorganisation im Überblick 247
a) Ministerielle Zuständigkeiten 247
b) Interministerielle Kooperation 251
3. Das Verfahren zur Beteiligung des Parlaments 254
IV. Hinreichende Beachtung des Kabinettsprinzips bei der Behandlung von EG-Vorlagen? 259
1. Geringe Beachtung in der Regierungspraxis 259
2. Keine ausschließliche Maßstäblichkeit von Art. 65 GG 261
3. Anforderungen des Art. 23 Abs. 2, 3 GG 265
a) Vergleich mit anderen verfassungsrechtlichen Kabinettsagenden 265
b) Intention des Art. 23 Abs. 2, 3 GG 270
B. Parlamentarische Willensbildung und Entscheidungsfindung in Angelegenheiten der Europäischen Union 273
I. Der Ausschuß für die Angelegenheiten der Europäischen Union 273
1. Die Entwicklung der institutionellen Binnenstruktur – vom Integrationsältestenrat zum EG-Ausschuß – 273
2. Institutionalisierung des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union 278
a) Erstmalige Einsetzung des Ausschusses in der 13. Wahlperiode 278
b) Verfassungsrechtliche Verankerung und Selbstorganisationsrecht des Bundestages 279
aa) Strikte Vorgabe hinsichtlich des „ob“ der Einrichtung 279
bb) Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Modalitäten 281
3. Aufgaben des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union nach der Geschäftsordnung und in der Praxis 284
II. Verfahren der Behandlung von Unionsvorlagen 286
1. Historische Entwicklung 286
2. Behandlung von Unionsvorlagen gem. §§ 93, 93 a GO-BT 292
a) Begriff der Unionsvorlagen und Unionsdokumente 292
b) Koordinierung durch das Europabüro 294
c) Überweisungsvorschlagsrecht des Vorsitzenden 295
d) Förmliche Überweisung an die Ausschüsse und Selbstbefassungsrecht 297
e) Beratungen im Ausschuß 298
f) Abschließende Behandlung im Plenum 299
g) Haushaltsrechtliche Behandlung von Unionsvorlagen 300
III. Plenarersetzende Stellungnahmen gem. Art. 45 Satz 2 GG 304
1. Inhalt der Delegationsermächtigung 304
2. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Delegationsermächtigung 306
a) Problemstellung 306
b) Der repräsentative Status der Abgeordneten im Spannungsverhältnis zur Funktionsfähigkeit des Bundestages 307
c) Besondere Problematik von Ausschüssen mit Beschlußfunktionen 309
d) Die Möglichkeit der Delegation auf den Europaausschuß 311
aa) Keine Unzulässigkeit trotz Wesentlichkeit der Beteiligungsrechte 311
bb) Keine Unzulässigkeit trotz offener Formulierung des Art. 45 Satz 2 GG 313
3. Vereinbarkeit der geschäftsordnungsmäßigen Ausgestaltung mit den Statusrechten der Abgeordneten 314
a) Besetzung 314
aa) Personelle Zusammensetzung nach der GO-BT und in der Praxis 314
bb) Mitglieder des Europäischen Parlaments 316
cc) Rechtmäßigkeit der Besetzung mit ordentlichen Mitgliedern gem. § 57 Abs. 2 GO-BT? 318
(1) Wortlaut 318
(2) Historie 319
(3) Systematik 321
b) Einzelfallermächtigung und begrenzte Generalermächtigung – nach der Geschäftsordnung und in der Praxis 325
aa) Sonderrechte des Europaausschusses als Resultat der Diskussion um denkbare Delegationsmodelle: Sondersitzungsbefugnis, Umlaufverfahren der Fachausschüsse 325
bb) Einzelfallermächtigung durch Plenarbeschluß 327
cc) Begrenzte Generalermächtigung unter Widerspruchsvorbehalt der Fachausschüsse 329
(1) Eilbedürftiger Fall 329
(2) Vereinbarkeit mit Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG 331
(3) Sonderproblem: Statusrechte fraktionsloser Abgeordneter 332
4. Öffentlichkeit des Ausschusses 335
5. Bewährung des Stellungnahmerechts aus § 93 a Abs. 3 Satz 2 GO-BT in der Praxis und rechtliche Würdigung 339
a) Befund der fehlenden Praxisrelevanz und ihre Ursachen 339
b) Praktische Bedeutung und rechtliche Wirkung am Beispiel der ersten plenarersetzenden Stellungnahme 341
c) Rechtliche Zulässigkeit der Übernahme von Fachausschußvoten 344
d) Stimmverhalten im Ausschuß als Ausprägung des parlamentarischen Regierungssystems 346
e) Keine Notwendigkeit wortidentischer Stellungnahmen 349
IV. Abschließende Bemerkung 351
Viertes Kapitel: Zusammenfassung und Thesen 353
Anhang 360
Anhang I: Schaubild: Das Verfahren der Behandlung von Unionsvorlagen im Deutschen Bundestag – Regelverfahren / Delegationsverfahren 361
Anhang II: Übersicht: Ausschuß für die Angelegenheiten der Europäischen Union – Personelle Zusammensetzung im 13. und 14. Deutschen Bundestag 363
Anhang III: Verfahrensgrundsätze des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union vom 25. Oktober 1995 369
Anhang IV: Protokoll zum Vertrag von Amsterdam vom 2. Oktober 1998 über die Rolle der einzelstaatlichen Parlamente in der EU 375
Anhang V: Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (Besonderer Teil, GGO II) 377
Literaturverzeichnis 384
Sachwortregister 406