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Dreher, C. (1996). Karrieren in der Bundesverwaltung. Voraussetzungen, Merkmale und Etappen von Aufstiegsprozessen im öffentlichen Dienst. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48627-4
Dreher, Christiane. Karrieren in der Bundesverwaltung: Voraussetzungen, Merkmale und Etappen von Aufstiegsprozessen im öffentlichen Dienst. Duncker & Humblot, 1996. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48627-4
Dreher, C (1996): Karrieren in der Bundesverwaltung: Voraussetzungen, Merkmale und Etappen von Aufstiegsprozessen im öffentlichen Dienst, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-48627-4
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Karrieren in der Bundesverwaltung
Voraussetzungen, Merkmale und Etappen von Aufstiegsprozessen im öffentlichen Dienst
Beiträge zum Beamtenrecht, Vol. 4
(1996)
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Abstract
Die Arbeit »Karrieren in der Bundesverwaltung« hat - auf der Basis einer empirischen Untersuchung von 52 (Unter-)Abteilungsleitern und Staatssekretären - Voraussetzungen und Verlauf von Karriereprozessen zum Thema. Die Aufgabenstellung bestand darin, aus den Herkunfts-, Ausbildungs- und Berufsdaten dieser Führungskräfte eine Differenzierung typischer Karriereprofile zu gewinnen. Dabei werden die beamtenrechtlichen Strukturmerkmale von Karrieren im öffentlichen Dienst wie Beförderung, Beurteilung und Fortbildung auf ihre Aufstiegswirksamkeit untersucht. Auch das Personalsteuerungssystem im öffentlichen Dienst am Schnittpunkt von Leistungsmotivation und Führungskräfteentwicklung wurde einer Prüfung unterzogen, wobei ein hohes Anreizpotential, stabile Wertestruktur und hohe Aufstiegszufriedenheit kumulativ ausgeprägt waren. Eine weitere Rahmenbedingung stellen der äußere Aufbau und die innere Organisation der Bundesverwaltung dar. Das Zusammenwirken von Programmentwicklung und der Ausprägung ministerieller Entscheidungsstrukturen stellt das Spannungsfeld dar, in dem die Leitungskräfte die Aufgabe der Vermittlung zwischen politischer Leitung und Verwaltungsapparat übernehmen. Im Zentrum steht die Analyse des Karriereprozesses unter Berücksichtigung der Effizienz einzelner Aufstiegsdeterminanten wie sie neben bestimmten Persönlichkeitsmerkmalen auch Funktion, Zeitbudget, Ruf, Leitungsnähe, Zufall, Kontakte, Ämterkumulation, Parteienzuwendung und Mobilität darstellen. Als Ergebnis läßt sich festhalten, daß typische Karrieremuster im Bundesbereich sich dem Typ des Laufbahnbeamten oder des Seiteneinsteigers zuordnen lassen. Beide Strukturtypen zeigen ein deutliches Profil angesichts unterschiedlicher Vorpositionen, Karriereausgangspunkte, Aufstiegsgeschwindigkeiten, Mobilitätsdimensionen, Aufstiegsetappen, Motivationsmuster und Leistungsanreize, die künftig deutlicher konturiert werden könnten.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Inhaltsverzeichnis | 5 | ||
| Tabellenverzeichnis | 12 | ||
| Abbildungsverzeichnis | 13 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 17 | ||
| Erstes Kapitel: Der Aufbau der Bundesverwaltung nach 1945 als Fundament erfolgreicher Karrieren der achtziger Jahre | 23 | ||
| A. “Karriere” im öffentlichen Dienst | 23 | ||
| I. Begriffsbestimmung | 23 | ||
| II. Abgrenzung zwischen “Karriere” und “Aufstieg / Beförderung” | 24 | ||
| III. Karrieren als Gegenstand empirischer Verwaltungsforschung | 25 | ||
| B. Personalpolitische Herausforderungen der Ministerialverwaltung in der Nachkriegszeit | 29 | ||
| C. Integration der verdrängten Beamten, Vertriebenen und Flüchtlinge | 29 | ||
| I. Die Ausweitung des Bundesdienstes | 30 | ||
| II. Beamtenpolitik nach 1945 | 32 | ||
| 1. Die Personalpolitik Adenauers | 35 | ||
| 2. Kritik an der Personalpolitik Adenauers | 37 | ||
| Zweites Kapitel: Voraussetzungen von Karrieren – Sozialisation, Ausbildung, Berufsstart | 40 | ||
| A. Die soziale Herkunft als Aufstiegsvariable | 40 | ||
| I. Herkunft und Berufswahl | 40 | ||
| 1. Beruf des Vaters | 45 | ||
| 2. Konfession | 46 | ||
| II. Regionale Herkunft | 48 | ||
| B. Schulische und berufliche Ausbildung | 51 | ||
| I. Schulische Ausbildung | 51 | ||
| II. Berufliche Ausbildung | 52 | ||
| III. Ausbildung der “anderen Bewerber” | 55 | ||
| IV. Die Tradition der Rekrutierungspräferenzen für den höheren Verwaltungsdienst | 56 | ||
| C. Empirische Befunde | 56 | ||
| I. Studienfachrichtung und -verlauf | 56 | ||
| II. Studiendauer und Aufstiegsgeschwindigkeit | 63 | ||
| III. Zusatzqualifikationen und Aufstieg | 65 | ||
| IV. Mitgliedschaft in Studentenverbindungen | 71 | ||
| D. Berufseintritt der Leitungskräfte | 75 | ||
| I. Berufsentscheidung und Bewerbung | 75 | ||
| II. Eintrittsalter und Aufstieg | 81 | ||
| Drittes Kapitel: Beamtenrechtliche Strukturmerkmale von Karrieren in der Ministerialverwaltung | 91 | ||
| A. Tradition und Neukonzeption des öffentlichen Dienstrechts | 91 | ||
| I. Die Zeit von 1945 bis zum Grundgesetz | 91 | ||
| II. Die Kodifizierung des öffentlichen Dienstrechts | 93 | ||
| B. Der Leistungsgrundsatz | 97 | ||
| I. Der allgemeine Leistungsgrundsatz | 97 | ||
| II. Der besondere Leistungsgrundsatz | 100 | ||
| III. Grenzen der Wirksamkeit des unbeschränkten Leistungsgrundsatzes im öffentlichen Dienst | 101 | ||
| C. Artikel 33 GG als Basis der dienstrechtlichen Aufstiegsbedingungen | 105 | ||
| D. Das Laufbahnrecht | 107 | ||
| I. Das Laufbahnrecht als Strukturbedingung von Karrieren | 107 | ||
| II. Entwicklung der Bundeslaufbahnverordnung (BLV) | 109 | ||
| III. Das Laufbahnprinzip | 109 | ||
| 1. Laufbahnen | 110 | ||
| 2. Laufbahngruppen | 110 | ||
| 3. Beamtenrechtliche Zugangsbedingungen für den höheren Dienst | 112 | ||
| IV. Die Beförderung als Basiseinheit des Aufstiegs | 119 | ||
| 1. Das Amt als Ausgangspunkt von Beförderungen | 121 | ||
| 2. Amtsbezeichnung und Funktionszusätze | 122 | ||
| V. Die Verknüpfung von Laufbahn- und Besoldungsrecht – Funktion von Amt und Beförderung | 124 | ||
| 1. Strukturierung von Laufbahngruppen über die Festlegung von Eingangs- und Beförderungsämtern | 125 | ||
| 2. Der Abhebungsgrundsatz als Differenzierungsmoment | 126 | ||
| 3. Laufbahnrechtliche Differenzierung der Leitungsebenen innerhalb der Besoldungsordnung “B” | 127 | ||
| E. Personalsteuerung | 130 | ||
| I. Die beamtenrechtlichen Bestimmungen von Personalfördermaßnahmen | 130 | ||
| II. Dienstrechtliche Grundsätze von Beurteilungen | 130 | ||
| III. Fortbildung als Bestimmungsfaktor von Karrieren? | 134 | ||
| 1. Dienstrechtliche Bestimmungen der Fortbildung | 134 | ||
| 2. Anpassungsfortbildung | 135 | ||
| 3. Förderungsfortbildung | 136 | ||
| IV. Rechtliche Situation des politischen Beamten | 137 | ||
| 1. Zurruhesetzung | 137 | ||
| 2. Reaktivierung | 138 | ||
| Viertes Kapitel: Leistungsmotivation und Personalförderung als Basisfaktoren des Aufstiegs | 140 | ||
| A. Leistung als Differenzierungsinstrument des Erfolgs | 140 | ||
| I. Leistungsprinzip und Gesellschaft | 140 | ||
| II. Leistungsbegriff | 143 | ||
| 1. Leistungsvermögen | 144 | ||
| 2. Leistungsbereitschaft | 145 | ||
| 3. Leistungsmessung | 145 | ||
| III. Basisfaktoren der Motivationsstruktur | 148 | ||
| B. Die Aufstiegswirksamkeit der klassischen Personalsteuerungsinstrumente | 156 | ||
| I. Personalpolitik | 156 | ||
| II. Beurteilungen als Basis von Personalentwicklungsmaßnahmen? | 158 | ||
| 1. Leistungsbewertung | 159 | ||
| 2. Verwendungsbeurteilung | 165 | ||
| III. Mitarbeiterführung im Spannungsfeld von Zentral- und Fachabteilung | 174 | ||
| IV. Fortbildung als Nachwuchsförderung der Verwaltungselite? | 177 | ||
| 1. Bedeutung der Fortbildung für den Aufstieg | 182 | ||
| 2. Personalentwicklung – ein verbesserungsfähiges Förderungsinstrument? | 185 | ||
| a) Führungskräfteentwicklung in den Ländern | 186 | ||
| b) Führungskräfteentwicklung im Bund | 197 | ||
| c) Bewertung der Personalförderung im Urteil der Leitungskräfte | 204 | ||
| d) Personalförderung im Zusammenhang mit anderen Steuerungsinstrumenten | 207 | ||
| V. Beförderung und Aufstieg | 208 | ||
| 1. Kausalbewertung der Beförderungen | 210 | ||
| a) Situationale Aufstiegsbegründungen | 211 | ||
| b) Personale Aufstiegsbegründungen | 212 | ||
| c) Die Wirkung von Leistungsanreizen für den Aufstieg | 214 | ||
| 2. Bewertung der wichtigsten Karrierestimuli | 219 | ||
| 3. Modifikationen der Anreizwirkung im Berufsverlauf | 224 | ||
| 4. Demotivation | 225 | ||
| VI. Wertewandel im Urteil der Leitungskräfte | 227 | ||
| VII. Das Konzept “Arbeitszufriedenheit” als Gegenstand der empirischen Forschung | 233 | ||
| 1. “Job-Satisfaction” von Führungspersonal | 237 | ||
| a) Zufriedenheit mit der Tätigkeit | 238 | ||
| b) Aufstiegs(un)zufriedenheit | 248 | ||
| c) Zufriedenheit mit der persönlichen Anerkennung | 255 | ||
| 2. Persönliche Einlösung der Karriereorientierung | 264 | ||
| Fünftes Kapitel: Externe und interne Leitungsorganisation in der Bundesverwaltung | 268 | ||
| A. Geschichte der Bundesministerien | 268 | ||
| I. Historische Basis der Ministerialorganisation | 268 | ||
| II. Das Bundesministerium des Innern als Kern der obersten Bundesbehörden (bis 1930) | 269 | ||
| III. Die Entwicklung des Bundesministeriums des Innern (bis 1950) | 270 | ||
| B. Personalbestand und Strukturmerkmale des unmittelbaren Bundesbereichs | 271 | ||
| C. Externe Behördenstruktur des Bundes | 278 | ||
| I. Die Bundesverwaltung | 278 | ||
| II. Oberste Bundesbehörden | 283 | ||
| III. Bundesoberbehörden | 283 | ||
| IV. Mittel- und Unterbehörden der unmittelbaren Bundesverwaltung | 284 | ||
| V. Mittelbarer Bundesbereich | 285 | ||
| D. Ministerielle Aufgaben | 285 | ||
| I. Aufgabendifferenzierung zwischen den Ressorts | 285 | ||
| II. Das Bundesministerium des Innern | 286 | ||
| III. Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung | 289 | ||
| IV. Das Bundeskanzleramt | 291 | ||
| E. Programmentwicklung im Ministerialbereich oberster Bundesbehörden | 292 | ||
| I. Schnittstelle von Verwaltung und Politik | 292 | ||
| II. Legislative und Exekutive | 293 | ||
| III. Die “Eigenmacht” der Verwaltung | 296 | ||
| IV. Politische Leitung und “Apparat” | 301 | ||
| 1. Entscheidungsstrukturen in der Ministerialverwaltung | 304 | ||
| 2. Die Verwaltungselite als Zielgruppe | 306 | ||
| 3. Parteizugehörigkeit und Ämterpatronage als Problemfeld zwischen Regierung und Bürokratie | 314 | ||
| a) Formen der Ämterpatronage | 314 | ||
| b) Auswirkungen auf das Verhältnis von Verwaltung und Politik | 320 | ||
| c) Differenzierung von Parteipatronage bei Personalentscheidungen | 321 | ||
| d) Strategien und Erscheinungsformen der Parteipatronage | 324 | ||
| e) Mögliche Gegenstrategien | 332 | ||
| F. Strukturmerkmale der Ministerialorganisation | 342 | ||
| I. Interne Aufbau- und Ablaufprozesse | 342 | ||
| II. Das Ein-Liniensystem als Grundform der Leitungsorganisation | 347 | ||
| 1. Querschnittseinheiten als Ergänzung des Liniensystems | 348 | ||
| 2. Die Projektgruppe als kollegial bestimmte Leitungsform | 349 | ||
| III. Geschäftsverteilung als innere Ordnungsfunktion des Leitungsgefüges | 352 | ||
| 1. Das Referat als Basiseinheit | 354 | ||
| 2. Die Rolle der mittleren Leitungsebene | 356 | ||
| 3. Der Einfluß des oberen Leitungsbereichs auf die Programmentwicklung | 362 | ||
| 4. Funktionen zur Entlastung der Leitung | 366 | ||
| Sechstes Kapitel: Karrieredeterminanten in der Ministerialverwaltung des Bundes | 369 | ||
| A. Persönlichkeitsspezifische Aufstiegsmerkmale | 369 | ||
| I. Subjektive und objektive Kriterien | 369 | ||
| II. Einschätzung für die eigene Karriere | 370 | ||
| III. Bewertung ihrer Effektivität im allgemeinen | 379 | ||
| IV. Differenzierung der aufstiegswirksamsten Kriterien | 388 | ||
| B. Funktionelle und organisatorische Karrierekriterien | 389 | ||
| I. Aufstiegsrelevante Aufgabenregelung | 389 | ||
| II. Leitungsaufgaben als funktionsübergreifende Tätigkeitsmerkmale | 389 | ||
| III. Zuständigkeitsbereich und Aufgabenerfüllung | 394 | ||
| IV. Zeitbudget | 414 | ||
| C. Inform(ation)elle und kommunikative Karrierestrukturen | 425 | ||
| I. Informelle Aufstiegsdeterminanten | 425 | ||
| II. Ruferwerb | 431 | ||
| III. Leitungsnähe | 442 | ||
| IV. Die Rolle von “Glück” und “Zufall” | 448 | ||
| V. Ämterkumulation | 454 | ||
| VI. Intra- und interministerielle Kontakte | 462 | ||
| D. Die Auswirkungen wachsender Politisierung auf Karrieren | 476 | ||
| I. Modus der Parteiidentifikation | 476 | ||
| II. Parteimitgliedschaft als Aufstiegskriterium | 485 | ||
| III. Parteisympathie und persönliches Vertrauensverhältnis zur Leitung | 491 | ||
| IV. Parteiidentifikation und Aufstieg | 494 | ||
| Siebtes Kapitel: Typische Karriereprozesse in obersten Bundesbehörden | 506 | ||
| A. Karriereverläufe von Führungskräften | 506 | ||
| I. Berufsbiographien als Strukturkonzept | 506 | ||
| II. Exemplarische Berufswege | 507 | ||
| 1. Ministerialdirigenten | 508 | ||
| 2. Ministerialdirektoren | 510 | ||
| 3. Staatssekretäre | 513 | ||
| 4. Mitglieder des Bundestages | 515 | ||
| III. Weibliche Führungskräfte | 518 | ||
| 1. Geschlechtsspezifische Berufsbiographie | 519 | ||
| 2. Dissonanzen zwischen Geschlechts- und Berufsrolle als Karrierehemmnis | 522 | ||
| a) Repräsentanz von Frauen in Spitzenfunktionen | 525 | ||
| b) Empirische Untersuchungsergebnisse | 531 | ||
| c) Maßnahmen zur Frauenförderung | 533 | ||
| d) Weibliche Karriereverläufe | 536 | ||
| 3. Strukturelle Kennzeichen von Berufsbiographien | 541 | ||
| B. Karrierebeginn und erste Aufstiegsschritte | 544 | ||
| I. Strukturkomponenten am Anfang der Karriere | 544 | ||
| II. Karriereausgangspunkt im Ministerialbereich | 545 | ||
| III. Ministerielle Vorposition, Eintrittsfunktion und Aufstiegsgeschwindigkeit | 545 | ||
| IV. Erste Dienststelle und Status des Dienstverhältnisses | 548 | ||
| V. Erste Beförderung | 551 | ||
| C. Mobilitätsdimensionen des Karriereprozesses | 554 | ||
| I. Flexibilität als Strukturmerkmal des Aufstiegs | 554 | ||
| II. Horizontale Mobilität | 559 | ||
| 1. Funktions- oder Sachgebietsmobilität | 560 | ||
| 2. Mobilität zwischen Stab und Linie | 565 | ||
| 3. Behörden- oder Organisationsmobilität | 567 | ||
| 4. Dienstherrenmobilität | 571 | ||
| 5. Dienstortmobilität | 573 | ||
| 6. Sektorale Mobilität | 576 | ||
| III. Bewertung und Realisierung von Mobilität | 586 | ||
| IV. Vertikale Mobilität | 588 | ||
| 1. Beförderungsgeschwindigkeit als Aufstiegsmaß | 598 | ||
| 2. Entscheidende Karrierewendepunkte | 602 | ||
| 3. Karriereetappen | 605 | ||
| a) Einstiegsetappen | 613 | ||
| b) Folgeetappen bis zur Letztposition | 623 | ||
| V. Ausscheiden aus der Spitzenfunktion und Nachpositionen – Elitenzirkulation | 642 | ||
| VI. Aufstiegsgeschwindigkeit und Mobilität | 648 | ||
| D. Strukturmerkmale typischer Karrierewege | 651 | ||
| I. Karrieretypologien | 651 | ||
| II. Karrierekontinuität (Laufbahnbeamter) versus Aufstiegssaltus (Außenseiter) | 651 | ||
| III. Indikatoren typischer Karriereprofile | 659 | ||
| Achtes Kapitel: Datengewinnung und Auswertung | 673 | ||
| A. Stichprobe | 673 | ||
| B. Erhebungsmethode und -verfahren | 676 | ||
| C. Auswertung | 679 | ||
| Literaturverzeichnis | 681 | ||
| Stichwortverzeichnis | 811 | ||
| Anhang: Fragebogen und Auswertungstabellen | 827 | ||
| A. Fragebogen | 827 | ||
| I. Fragen zur Berufssituation | 827 | ||
| II. Fragen zum Berufseinstieg | 828 | ||
| III. Fragen zum beruflichen Aufstieg | 828 | ||
| IV. Fragen nach der Einstellung zum beruflichen Aufstieg | 829 | ||
| V. Fragen nach der Einstellung zur Berufstätigkeit | 832 | ||
| VI. Fragen zur allgemeinen Einstellung zum Karrierehintergrund | 833 | ||
| VII. Fragen zur Person | 834 | ||
| VIII. Zusatzfragen an Ruhestandsbeamte | 835 | ||
| B. Auswertungstabellen | 835 | ||
| I. Erläuterung der in den Tabellen verwendeten Abkürzungen | 835 | ||
| II. Tabellen | 836 | ||
| C. Vergleich ausgewählter Fragen | 886 | ||
| I. Zusammenstellung und Berechnung ausgewählter Fragestellungen | 886 | ||
| 1. Vergleich: Frage 12 mit Frage 17 | 886 | ||
| 2. Vergleich: Frage 12 mit Frage 31 | 886 | ||
| 3. Vergleich: Frage 17 mit Frage 31 | 886 | ||
| II. Personenbezogene Auswertungen | 887 | ||
| 1. Frage 33 | 887 | ||
| 2. Frage 34 | 887 | ||
| 3. Frage 42 | 888 |