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Der Datenschutzbeauftragte im Verfassungssystem

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Zöllner, D. (1995). Der Datenschutzbeauftragte im Verfassungssystem. Grundsatzfragen der Datenschutzkontrolle. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48501-7
Zöllner, Dieter. Der Datenschutzbeauftragte im Verfassungssystem: Grundsatzfragen der Datenschutzkontrolle. Duncker & Humblot, 1995. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48501-7
Zöllner, D (1995): Der Datenschutzbeauftragte im Verfassungssystem: Grundsatzfragen der Datenschutzkontrolle, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-48501-7

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Der Datenschutzbeauftragte im Verfassungssystem

Grundsatzfragen der Datenschutzkontrolle

Zöllner, Dieter

Schriften zum Recht des Informationsverkehrs und der Informationstechnik, Vol. 13

(1995)

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Abstract

Wer heute einen Vorgang »aus Sicht des Datenschutzes« zu beurteilen hat, der fragt in der Regel nach der Meinung des Datenschutzbeauftragten. Die Stellungnahmen dieses unabhängigen Kontrollorgans gelten gemeinhin als wichtigste Richtschnur bei der Auslegung und Fortentwicklung des Datenschutzrechts. Der Beauftragte scheint als personifiziertes »Gewissen des Datenschutzes« am Verfassungsrang des informationellen Selbstbestimmungsrechts teilzuhaben.

Dabei läßt sich der Datenschutzbeauftragte selbst nur schwer in die verfassungssystematischen Zusammenhänge einordnen. Offenbar verschwimmen bei ihm, mehr als bei jedem anderen staatlichen Funktionsträger, die Grenzen zwischen Rechtsanwendung und Rechtsgestaltung, Gemeinwohlverpflichtung und Interessenvertretung, Verwaltung und Politik.

Die schillernde Rolle des Beauftragten innerhalb des staatlichen Organisationsgefüges könnte mit strukturellen Besonderheiten des Datenschutzrechts zusammenhängen. Bestehen im Bereich der datenverarbeitenden Verwaltung spezifische Gefahren, bei denen die klassischen Rechtsschutzmechanismen versagen? Verfügt der Datenschutzbeauftragte über eine stärkere Legitimation und ein wirksameres Instrumentarium als die gerichtlichen und politischen Kontrollinstanzen? Wie weit reicht hier die verfassungs- und vor allem grundrechtliche Schutzpflicht und welcher Regelungsspielraum verbleibt dem Gesetzgeber?

Die Untersuchung behandelt diese Grundfragen der Datenschutzkontrolle erstmals umfassend am Beispiel des Bundesbeauftragten für den Datenschutz (§§ 21-26 BDSG). Sie kommt zu dem Ergebnis, daß das Grundgesetz weder den institutionellen Fortbestand noch eine bestimmte Kompetenzausstattung des Beauftragten gewährleistet, sondern eine zurückhaltende Ausübung der bestehenden Kontroll- und Informationsrechte verlangt. Damit erweist sich das bisherige Amtsverständnis des Datenschutzbeauftragten in vielen Punkten als fragwürdig.

Die Studie verdeutlicht über den konkreten Anwendungsfall hinaus die

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Übersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Einleitung – Themenstellung 17
Erster Abschnitt: Der organisations- und dienstrechtliche Status des Datenschutzbeauftragten 21
A. Der organisationsrechtliche Standort (§ 22 V 1, 3–5, VI BDSG) 21
I. Das “Amt” des Datenschutzbeauftragten 21
II. Die Organisationskompetenz des Gesetzgebers 22
1. Die Besonderheiten der Regierungsorganisation 23
2. Die Beziehung des Beauftragten zum Ministerium 24
III. Die genaue organisationsrechtliche Rangstufe 26
IV. Die haushaltsrechtliche Sonderstellung 29
V. Das Mitwirkungsrecht bei der Stellenbesetzung 31
B. Die persönliche Rechtsstellung (§ 22 I-III, IV 1, V 2, § 23 BDSG) 33
I. Das “öffentlich-rechtliche Amtsverhältnis” eigener Art 33
1. Die rechtliche Möglichkeit von Sonderverhältnissen 33
2. Die Vereinbarkeit mit dem Funktionsvorbehalt 34
II. Die Zugangsvoraussetzungen für das Beauftragtenamt 36
1. Das geforderte Mindestalter 36
2. Die deutsche Staatsangehörigkeit 37
3. Die Verpflichtung zur Verfassungstreue 38
4. Die notwendige Befähigung 39
III. Der Modus der Berufung des Beauftragten 42
IV. Die Problematik der Inkompatibilitätsregelung 47
V. Das Anwendungsfeld der Dienstaufsicht 49
Zweiter Abschnitt: Die Aufgaben und Befugnisse des Datenschutzbeauftragten 52
A. Kontrolle der datenverarbeitenden Stellen (§§ 24, 25 BDSG) 52
I. Die Typusmerkmale der Datenschutzkontrolle 52
1. Die Selbständigkeit der Kontrolle 53
2. Die Parteilichkeit der Kontrolle 54
3. Die Unverbindlichkeit der Kontrolle 56
a) Die verfahrensrechtliche Wirkung 57
b) Die materiell-rechtliche Bedeutung 58
c) Die verwaltungsprozessuale Konsequenz 60
II. Die Datenschutzkontrollen als Kompetenzeingriffe 62
1. Der Spielraum im administrativen Bereich 62
2. Das Konkurrenzverhältnis zur Rechtspflege 64
3. Der kompetentielle Eigenbereich der Verfassungsorgane 67
III. Die Kontrollmaßnahmen als Grundrechtseingriffe 70
1. Der Begriff des informationellen Eingriffs 71
2. Insbesondere: Der kontrollbedingte Eingriff 75
3. Der informationelle Gesetzesvorbehalt 77
4. Die notwendige Regelungsdichte 81
5. Die Beachtung entgegenstehender Willensäußerungen 85
B. Kommunikation mit Bürgern und Behörden (§§ 21, 26 IV, V BDSG) 90
C. Kooperation mit Parlament und Regierung (§ 26 I-III BDSG) 93
I. Tätigkeitsberichte gegenüber dem Bundestag (§ 26 I BDSG) 93
1. Die faktische Bedeutung der Berichte 93
2. Die äußere Form der Berichterstattung 94
a) Die Verfügungsbefugnis des Bundestags 94
b) Die publizistische Verwertung durch den Beauftragten 95
aa) Der Öffentlichkeitsauftrag des Datenschutzbeauftragten 96
α) Rechtspolitische Anstoßfunktion? 97
β) Öffentlichkeit als Kontrollinstanz? 99
bb) Die Teilhabe an der parlamentarischen Öffentlichkeit 102
3. Die verfassungsimmanenten Grenzen der Berichtspflicht 103
a) Die Beachtung des informationellen Selbstbestimmungsrechts 104
b) Die Bindung an die Verschwiegenheitspflicht 106
c) Die Wahrung der grundgesetzlichen Kompetenzordnung 109
aa) Die Informationsbeziehungen zwischen Exekutive und Parlament 110
bb) Art. 43 GG als die Zentralnorm des parlamentarischen Kontakts 112
α) Parlamentsrechte nach Art. 43 I GG 112
β) Regierungsrechte nach Art. 43 II GG 113
cc) Der Beauftragte der Regierung nach Art. 43 II GG 115
dd) Die Sperrwirkung des Art. 43 GG 117
α) Das Informations- und Auskunftsmonopol der Bundesregierung 117
β) Der Ausnahmefall: “Ministerialfreiheit” 123
γ) Das Argument der Kontrolleffizienz 126
δ) Der Bundestag als Datenschutzorgan? 129
ee) Zum Vergleich: Berichtspflichten in anderen Gesetzen 133
α) Die Berichterstattung durch Administrativorgane 133
β) Die Berichterstattung durch Bundeskabinett oder Bundesminister 135
II. Pflichtuntersuchungen im Parlamentsauftrag (§ 26 II 1 BDSG) 141
1. Die begriffliche Unterscheidung der Auftragsarten 141
2. Der Beauftragte als de-facto-Organ des Parlaments 142
a) Der Umfang des parlamentarischen Untersuchungsrechts 143
b) Die legislatorische Fehlleistung im Bundesdatenschutzgesetz 146
III. Parlamentarische Kontrollersuchen (§ 26 II 2 BDSG) 148
IV. Direktzugang zum Bundestag (§ 26 II 3 BDSG) 150
1. Flucht an die parlamentarische Öffentlichkeit? 150
2. Rederecht aufgrund einfachen Gesetzes? 151
3. Anspruch auf parlamentarische Sachbehandlung? 159
4. Beschlußmöglichkeiten des Bundestags 162
V. Die datenschutzrechtliche Beratung im Gesetzgebungsverfahren (§ 26 III BDSG) 163
Dritter Abschnitt: Die sachliche Unabhängigkeit des Datenschutzbeauftragten 167
A. Gesetzlicher Umfang der Unabhängigkeit (§ 22 IV 2–3 BDSG) 167
B. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Unabhängigkeit 170
C. Verfassungsrechtliches Erfordernis unabhängiger Datenschutzkontrolle? 174
I. Das Meinungsbild vor dem Volkszählungsurteil 175
II. Die Äußerungen des BVerfG zur Institution des Datenschutzbeauftragten 181
1. Das Urteil zur Volkszählung 1983 181
2. Die Kammerbeschlüsse zur Volkszählung 1987 184
3. Der Senatsbeschluß zur Strategischen Fernmeldeüberwachung 185
III. Das Für und Wider im Schrifttum 187
IV. Die allgemeine Rechtsweg- und Rechtsschutzgarantie 191
1. Der gesetzliche Ausschluß des Rechtswegs nach dem G 10 192
2. Die Verhinderung der Gerichtskontrolle durch behördliche Auskunftsverweigerung 200
a) Die rechtlichen Voraussetzungen einer Auskunftssperre 202
b) “Kompensatorisches” Tätigwerden des Datenschutzbeauftragten? 204
c) Die Unverzichtbarkeit richterlichen Rechtsschutzes 211
3. Die Rechtsschutzerschwerung wegen schlichter Unkenntnis interner Verfahrensabläufe 218
a) Die ablaufbedingten Transparenzdefizite bei der Datenverarbeitung 219
b) Die Pflicht der Verwaltung zur Offenlegung von Informationsvorgängen 221
c) Die notwendige Eigeninitiative des Rechtssuchenden 224
V. Die grundrechtsspezifischen Anforderungen an das Organisations- und Verfahrensrecht 229
1. Die informationelle Selbstbestimmung als Abwehrgrundrecht 229
2. Die organisations- und verfahrensrechtlichen Implikationen der Volkszählungsrechtsprechung 231
a) Die Grundrechte als Ausdruck “objektiver Wertentscheidungen” 232
b) Die Möglichkeiten einer abwehrrechtlichen Begründung von organisations- und verfahrensrechtlichen Schutzvorkehrungen 234
c) Die Grenzen des negatorischen Grundrechtsschutzes “im” Verfahren 241
3. Die funktionsgerechte Absicherung der Einzelgrundrechte “durch” Organisation und Verfahren 243
a) Die verschiedenen Grade der Verfahrensabhängigkeit von Grundrechten 244
b) Die materiell-grundrechtliche Rechtsschutzverpflichtung 248
aa) Die Auffassung(-en) des BVerfG 248
bb) Das Meinungsspektrum in der Wissenschaft 252
cc) Die Verwandlung “grundrechtsrelevanter” in “grundrechtsgeschützte” Regelungen 254
4. Der Versuch einer einheitlichen verfahrensrechtlichen Schutzkonzeption 257
a) Die Grundrechte als Prinzipien (Alexy) 258
b) Die Forderung nach “optimalem” Grundrechtsschutz durch Verwaltungsverfahren 259
c) Die Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen “Gegenprinzipien” 260
aa) Die einer Kontrollausweitung entgegenstehenden grundrechtlichen Prinzipien 260
bb) Das formelle Prinzip der staatlichen Funktionsteilung 262
α) Die Hervorhebung des richterlichen Elements im Grundgesetz 262
β) Die Entlastung des Verwaltungsverfahrens von spezifischen Rechtsschutzaufgaben 265
d) Die abwägungsrelevanten Wirkungen im einzelnen 267
aa) Der Verlust an administrativer Effizienz durch kontradiktorische Verfahrensstrukturen 269
bb) Der Gewinn an effektiver Grundrechtsgeltung durch rechtsschutzintensive Verwaltungsverfahren 270
cc) Die spezifischen Rechtsschutzeffekte einer unabhängigen Datenschutzkontrolle 272
α) Ersatz für zu spät kommenden Gerichtsschutz? 274
β) Ausgleich für Bereiche geringer Regelungsdichte? 279
dd) Der generelle Wertungs- und Handlungsvorsprung der Vollzugsorgane 281
α) Besonderheiten der Datenverarbeitung gegenüber anderen Verwaltungsbereichen? 283
β) Verpflichtung zur “Neutralisierung” der vollziehenden Gewalt? 284
e) Das Ergebnis der Abwägung 288
f) Die Bedeutung der gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit 289
5. Grundrechtlicher Bestandsschutz von grundrechtsschützendem Recht? 291
a) Die Theorie vom Eingriffscharakter restriktiver Normänderungen (Lübbe-Wolff) 292
b) Die bisherige Verfassungsrechtsprechung zum “Eingriff” in grundrechtsschützende Normen 293
c) Die Gründe gegen einen erhöhten Bestandsschutz grundrechtssichernder Bestimmungen 295
Zusammenfassung in Thesen 298
Literatur 305